T. Enters y J. Anderson
Thomas Enters
es especialista en la ordenación de los recursos naturales y trabaja en Tan & Associates, Penang, Malasia.
Jon Anderson trabaja como Oficial forestal en el Servicio de Conservación, Investigación y Enseñanza Forestales, Departamento de Montes, FAO.
Interrogativos sobre algunas hipótesis en la ordenación comunitaria de los recursos forestales.
En el enfoque tradicional de la conservación de la biodiversidad, la población local y sus actividades económicas eran consideradas como amenazas para el funcionamiento inalterado de los ecosistemas naturales, y por ello debían ser excluidas de los espacios protegidos. Pero se hizo patente que los proyectos de conservación de carácter excluyente tenían un costo elevado y su índice de éxito resultaba desalentador, incluso desde el punto de vista biológico. Por ello, los planteamientos clásicos han sido sustituidos por proyectos integrados de conservación y desarrollo, cuya finalidad es «promover la conservación de la biodiversidad mediante sistemas que procuren afrontarlas necesidades, limitaciones y oportunidades de la población local» (Wells y Brandon, 1993), haciendo participar a dicha población como un asociado activo.
También los resultados de los proyectos integrados de conservación y desarrollo son desalentadores, pero son muchos los que afirman que la descentralización y la transferencia de las competencias de gestión es la única solución para mantener los ecosistemas, hasta el punto de que se considera una herejía cuestionar esos planteamientos. Este artículo pone en tela de juicio los planteamientos actuales, examinando algunos de los supuestos principales de los enfoques de la conservación de la biodiversidad y la ordenación forestal basados en la transferencia y en la participación de la población.
El artículo se centra en los habitantes de los bosques y de las zonas adyacentes y en sus métodos de supervivencia en los bosques tropicales. No se incluye en el análisis a los responsables de la formulación de las políticas, al sector privado y otros interesados, que a menudo tienen una mayor incidencia en los recursos forestales y en la biodiversidad (por ejemplo, a través de la explotación maderera industrial, la transformación en gran escala de las tierras forestales, la construcción de caminos y la extracción minera), porque esas actividades son más fáciles de reglamentar - aunque la explotación maderera ilegal y la transformación masiva de bosques para establecer cultivos de plantación en algunos países indican lo contrario - y, también, porque no dependen estrechamente de los bosques para conseguir su sustento, lo que les permite adaptarse más fácilmente a una nueva situación o a la imposición de restricciones.
LOS ENFOQUES CLÁSICOS Y LOS ENFOQUES PARTICIPATIVOS
La preservación de los ecosistemas naturales figura desde hace mucho tiempo en el programa de las instituciones que se ocupan de la biodiversidad. Se han aislado extensiones significativas de ecorregiones a las que se ha sometido a una protección estricta. Esta visión «septentrional» de un medio natural inalterado inspira las políticas mundiales desde hace varios decenios. El enfoque convencional de la conservación de la biodiversidad exige, según Biot et al., (1995):
· identificar la pérdida de biodiversidad como un problema grave que indica la necesidad urgente de una política de conservación;· diseñar proyectos en los que, si no se considera la exclusión como una opción, se intente conseguir la cooperación de las comunidades locales;
· ejecutar los planes combinando la persuasión y las amenazas sutiles y, en ocasiones, utilizando poderes más coercitivos.
Se considera a la población local como la «población objetivo» o los «beneficiarios» y, en consecuencia, se la excluye de las zonas que se consideran importantes para la conservación de la biodiversidad. En el enfoque convencional, se considera que las condiciones óptimas para la biodiversidad son las que se dan en las zonas naturales inalteradas. Se ve al gobierno nacional como guardián de la biodiversidad con un control soberano y nominal sobre las zonas en las que se debe aplicar una política de conservación (Panayotou y Glover, 1994). Sin embargo, el control efectivo está realmente en manos de algunos de los usuarios de los bosques (o interesados), particularmente de la población que vive en los bosques o en sus alrededores.
Se ha observado con frecuencia que los proyectos y programas de conservación que no tienen en cuenta los intereses de los residentes locales, que socavan los sistemas indígenas de gestión o que restringen las facultades decisorias de las autoridades locales en materia de ordenación de los recursos intensifican la pérdida de diversidad biológica. Además, suscitan debates muy enconados sobre los intereses nacionales y locales y pueden desembocar en protestas y conflictos abiertos; por ejemplo, en muchos espacios protegidos de la India, las restricciones de acceso a los recursos, el hostigamiento de los oficiales forestales, la exposición de los cultivos y el ganado a la acción de animales salvajes y la invasión de turistas ruidosos - que frecuentan las mismas zonas cuyo acceso se ha prohibido a los habitantes locales - han suscitado el resentimiento de las comunidades rurales (Kothari, 1997). Además, no parece que sea políticamente viable y éticamente justificable negar el uso de los recursos naturales a los pobres y marginados sin ofrecerles medios alternativos de subsistencia o pagos compensatorios.
Actualmente, existe consenso sobre el hecho de que las poblaciones locales, lejos de ser una amenaza para la biodiversidad, son las víctimas principales de su pérdida y las más afectadas por la degradación de los bosques. Se ha descubierto que cuando han contribuido a la destrucción de los bosques, la causa ha sido la existencia de políticas y sistemas jurídicos inadecuados que les han obligado a explotar excesivamente los recursos. Por ello, ya no se responsabiliza a la población rural de la deforestación y la pérdida de biodiversidad y se intenta identificar los procesos más amplios que son la causa primaria de las prácticas no sostenibles de utilización de la tierra y de la sobreexplotación de los recursos forestales.
El reconocimiento de que la solución a los problemas de gestión de los ecosistemas reside en los sistemas sociales, culturales y económicos fomentó la elaboración de un nuevo paradigma que considera que la población local es parte de la solución y no parte del problema. De esta forma, el sistema de ordenación excluyente impuesto desde arriba ha sido sustituido por diferentes formas de participación y delegación. Según este planteamiento, el enfoque convencional fracasó principalmente por la falta de coherencia entre las intervenciones y las estrategias locales de subsistencia y por la exclusión de la población local en el diseño, planificación, ejecución, seguimiento y evaluación de los proyectos.
Sin embargo, lo cierto es que el enfoque participativo, o la transferencia de competencias, no ha sido muchas veces más eficaz que el enfoque convencional. Una de las causas puede ser que la participación real sigue siendo la excepción, más que la norma: para la mayor parte de las organizaciones, la participación de las comunidades locales es sólo un objetivo nominal. Sin embargo, cuando se examinan más atentamente los principios en los que se sustentan la transferencia de competencias y los enfoques participativos se advierten otros fallos.
PREMISAS CUESTIONADAS
El concepto de asociación en la conservación se basa en las siguientes premisas, con frecuencia cuestionadas:
· las poblaciones locales están interesadas en la utilización sostenible y en la conservación de los recursos forestales y están capacitadas para conseguirlos;· las comunidades rurales actuales son homogéneas y estables;
· los sistemas comunitarios locales de tenencia, conocimientos y gestión son los más adecuados para la conservación de los bosques.
Utilización sostenible y conservación de los recursos forestales
La transferencia de la ordenación de los recursos naturales y de las actividades de conservación se sustenta en el supuesto de que la población local tiene la motivación y la capacidad necesarias. Sin embargo, los ejemplos de la ordenación de los productos forestales no madereros (PFNM), que a menudo se considera que deben marcar la pauta en la conservación de los bosques y de los ecosistemas naturales, pone en cuestión esta premisa.
Anteriormente, diversas limitaciones sociales y medioambientales impedían la sobreexplotación de los PFNM y de la madera para uso local. En las zonas donde la intensidad de explotación es baja, la mayor parte de los productos se utilizan todavía de forma sostenible y se acatan las restricciones y reglamentaciones tradicionales. Sin embargo, la experiencia indica que en pocas ocasiones los recursos silvestres pueden sostener la explotación comercial, y el comercio determina el agotamiento de los recursos locales o el inicio del proceso de domesticación (Wilkie y Godoy, 1996). En muchos lugares se utilizan prácticas de explotación destructivas en el caso de muchos PFNM (por ejemplo, la madera de hierro, la miel silvestre, la madera y los frutos del sándalo, las setas, el rotén y los nidos de aves), lo que reduce gravemente la abundancia de determinadas especies. La explotación convencional de los PFNM puede ser menos perjudicial para los recursos que la explotación comercial más reciente, pero ésta es una cuestión compleja, particularmente porque no existe una distinción clara entre la utilización con fines de subsistencia y con fines comerciales.
Los recolectores tradicionales resultan muy afectados por la intensificación de la explotación, lo que explica por qué suelen mostrarse más preocupados por la amenaza que supone para los bosques la intrusión de extraños que por la sostenibilidad ecológica en sí misma (Utting, 1998). Los recolectores tradicionales suelen estar mal organizados, y su capacidad para adoptar medidas colectivas de gestión de los recursos comunes o silvestres, y para controlar el acceso, es limitada. Al mismo tiempo, la expansión del mercado de muchos productos ha intensificado la competencia entre recolectores y comerciantes.
Muchas sociedades tradicionales han manejado correctamente los bosques naturales, aunque no se hayan preocupado directamente por su conservación. Por ejemplo, en la isla de Borneo, los dayaks manejan los bosques maduros y secundarios desde hace varios siglos para aumentar su productividad. Aunque explotan activamente los árboles frutales forestales, la diversidad de especies y la estructura de la vegetación de esos bosques recuerdan a las de los bosques naturales (Peters, 1996; de Jong, 1995). El impacto de la «agricultura forestal» de los dayaks en la cubierta forestal - aunque no necesariamente en la composición vegetal y en la biodiversidad - es menor cuando la densidad de población es baja y no hay otros interesados, pero esto es cada vez menos frecuente. Colfer y Soedjito (1996) se refieren a una zona que hasta finales del decenio de 1960 era un bosque primario de dipterocarpáceas de tierras bajas, pero que en la actualidad está ocupada por un bosque muy distinto, afectado por incendios, por la explotación maderera en gran escala y por actividades agroforestales en pequeña escala.
En otros casos, por ejemplo en Malí (Haland, 1989), la investigación arqueológica pone de manifiesto que a lo largo de la historia la gestión de recursos ha atravesado por períodos cíclicos de sobreexplotación, emigración, recuperación del medio ambiente y posterior in migración. Por consiguiente, cabe pensar que tal vez los grupos locales no adquirieron los conocimientos, aptitudes y técnicas para la ordenación sostenible a largo plazo en un entorno cada vez más cerrado en el que la emigración ha dejado de ser una de las opciones posibles.
El interés de las comunidades locales en la conservación de los bosques depende de que formen parte del ecosistema y de que la ordenación de los recursos afecte directamente a su supervivencia. Los mecanismos culturales que se han desarrollado para adaptarse al entorno forestal a lo largo de centenares de años pueden ser arrumbados rápidamente cuando el comercio y las nuevas tecnologías liberan a la población de las limitaciones ecológicas tradicionales (McNeely et al., 1995). Las pautas tradicionales de utilización de los recursos sólo son sostenibles en determinadas circunstancias, caracterizadas por una baja densidad de población, abundancia de tierra, utilización de tecnologías simples y participación limitada en la economía de mercado. Incluso en esas condiciones puede darse un grave despilfarro de recursos, aunque no de la magnitud suficiente como para producir un impacto significativo (Alvard, 1993).
Las relaciones humanas con el paisaje son dinámicas y pueden modificarse de una generación a la siguiente. Los más jóvenes, ajenos a la cultura tradicional y a las prácticas anteriores de ordenación de los recursos naturales e impacientes por conseguir el desarrollo pueden constituir una amenaza para la conservación de la biodiversidad (Sekhran, 1996).
Es ingenuo suponer que siempre existen formas de aumentar los ingresos locales sin agotar la biodiversidad, que la población tiene interés en conservar la biodiversidad y que prefiere mantener las prácticas y los conocimientos tradicionales. Es posible que la población local quiera conseguir beneficios materiales y mejores condiciones de vida mediante la explotación forestal comunitaria y puede darse el caso de que ese objetivo no sea compatible con la sostenibilidad.
Las comunidades locales contemporáneas
Inherente a la premisa de que las comunidades locales deben desempeñar una función central en la consecución de los objetivos de conservación se encuentra el problema de definir y comprender conceptos tales como «comunidad local», «conocimientos indígenas» y «cultura tradicional». La idea de una comunidad unificada es una construcción social que puede ser cómoda para los encargados de formular las políticas y para los donantes extranjeros, que basan en ella una serie de premisas sobre la gestión local de los recursos (Blaikie y Jeanrenaud, 1996). Quienes propugnan mayores derechos legales y el reconocimiento gubernamental de los sistemas comunitarios hacen una descripción idealizada de las comunidades locales (Li, 1996). Se las presenta como vigilantes y no materialistas en sus actitudes frente a la tierra y los recursos naturales, cuando de hecho, las comunidades locales de los bosques y de las zonas adyacentes a los mismos se muestran muchas veces ansiosas por conseguir el desarrollo y están cada vez más afectadas por un rápido proceso de comercialización y modernización (Rigg, 1997). Esa imagen idealizada no sólo es engañosa, sino que impide el objetivo de alcanzar un consenso constructivo y frustra a quienes ven la potenciación de las comunidades locales como una condición indispensable para la conservación de la biodiversidad.
Aunque los grupos reducidos, como los núcleos de vecinos o las familias ampliadas - a los que se puede considerar «grupos de interés» - pueden compartir recursos y medios de vida, de hecho las comunidades rurales tienden a ser heterogéneas, faccionales y estratificadas. Con frecuencia, los habitantes del medio rural se encuentran fracturados políticamente y diferenciados socialmente en función de criterios relacionados con el sexo, la riqueza, la clase, la edad o la etnia. También las percepciones y definiciones de la biodiversidad, así como las repercusiones de su pérdida y los costos de su conservación, son diferentes. Además, las divisiones existentes en una comunidad son variables; las comunidades pueden presentar un frente unificado frente a una amenaza exterior o dividirse incesantemente como consecuencia de luchas internas por la tierra y los recursos. Una sociedad jerarquizada puede obstaculizar el buen funcionamiento de proyectos participativos y el desarrollo comunitario, como ha demostrado Rigg (1991) en Tailandia.
El problema más grave estriba en que los diferentes grupos de interés que existen en la comunidad interactúan con el entorno local y con sus recursos en formas diferentes. Esa interacción cambia sin cesar y depende tanto del ecosistema agrícola existente como de la economía local y de las influencias externas.
Sistemas comunitarios de tenencia, conocimientos y ordenación
Los sistemas comunitarios de tenencia rara vez son reconocidos por los gobiernos nacionales o las empresas madereras (Lynch, 1998). Si bien es cierto que la modificación de la propiedad de los bosques y la transferencia de la autoridad sobre los mismos a las comunidades locales no se ve como la panacea para el problema de la degradación de los recursos, sí se considera como una condición indispensable para la conservación de la biodiversidad. Se ha relacionado la mayor seguridad en la tenencia con la adopción de prácticas agrícolas sostenibles (Lutz y Young, 1992) y se cree que también se puede establecer esa relación en lo que respecta a la gestión forestal. La premisa es que la población sólo está dispuesta a invertir sus escasos recursos en la conservación cuando sabe que, a la larga, eso le resultará beneficioso.
Existe todavía una gran incertidumbre sobre la forma en que los cambios en el sistema de tenencia y la transferencia de competencias pueden influir en la conservación de los recursos. Por ejemplo, en Bolivia, se pueden encontrar ejemplos positivos y negativos. Algunos gobiernos locales de zonas indígenas vigilan sus propiedades para evitar la intrusión de empresas madereras, ganaderos o colonos agrícolas, y otros se han visto afectados por la corrupción y han vendido sus recursos madereros a empresas, sin preocuparse de la producción sostenible. En conjunto, parece que conceder a las comunidades indígenas un mayor control sobre sus recursos naturales, fortaleciendo la seguridad de su sistema de tenencia de la tierra y sus sistemas locales de gobierno ha repercutido favorablemente en la conservación de los recursos, aunque a la mayor parte de los grupos todavía les preocupa más el acceso a los recursos existentes y los ingresos a corto plazo que el desarrollo sostenible a largo plazo (Kaimowitz, et al., 1998).
Aunque necesaria, la seguridad de la tenencia no es una condición suficiente para la ordenación forestal sostenible y la conservación de la biodiversidad. Muchas comunidades realizan su planificación en función de las necesidades inmediatas percibidas, más que de las necesidades futuras, ignorando o no comprendiendo las consecuencias sociales, económicas y ambientales que puedan tener a medio y largo plazo sus sistemas actuales de uso de la tierra. En Papua Nueva Guinea, por ejemplo, muchas comunidades asentadas junto a los bosques tratan desde hace varios años de impulsar la actividad minera y extractiva en sus tierras comunitarias y están optando por vender los derechos de explotación a empresas madereras (McCallum y Sekhran, 1996). Las razones que les mueven son el deseo de obtener ingresos, la consolidación del poder y la percepción de que ello constituye «desarrollo». En ese contexto, la conservación tiende a infravalorarse, porque los beneficios que rinde son futuros, difusos y con frecuencia intangibles, y en algunos casos sin un valor monetario directo, y se consideran en conflicto con las aspiraciones comunitarias.
La transformación de las sociedades agrarias y de las formas de supervivencia, así como la afluencia de inmigrantes, están modificando los derechos sobre los recursos y la propiedad. Por ejemplo, en algunas zonas de Kalimantan, muchos de los bosques explotados por familias dayak con una gestión comunitaria para la producción de gran número de productos, están siendo objeto de una rápida privatización (Peluso y Padoch, 1996). En particular, en los lugares en que la construcción de caminos está reduciendo el relativo aislamiento de unas zonas que antes eran remotas y están apareciendo mercados de la tierra, no es raro encontrar parcelas forestales que aunque pertenecen de derecho al Estado, de hecho se comercializan en el mercado. Está disminuyendo, pues, el interés por los recursos de propiedad comunitaria o la propiedad común. No se pueden hacer generalizaciones respecto de la relación existente entre la transferencia de responsabilidades y la tenencia comunitaria, por un lado, y la conservación de la biodiversidad, por otro. No obstante, si la conservación de la biodiversidad exige una labor de gestión, la controvertida cuestión de la tenencia de la tierra debe figurar en el examen de opciones viables, pero no ha de ser considerada como la solución a todos los problemas.
CONCLUSIONES
Identificar a los consumidores de recursos naturales exige tener en cuenta a todos los grupos socioeconómicos y políticos. Con frecuencia, los intereses de los usuarios directos están en contradicción con las necesidades e intereses de otros interesados. Es preciso reconocer la naturaleza estratificada de muchas sociedades rurales. Aunque es posible que hayan sido tradicionalmente igualitarias y no jerárquicas, están surgiendo en ellas divisiones internas que son consecuencia de la comercialización, la modernización y la elaboración de los recursos naturales.
Quienes están interesados en la conservación de la biodiversidad deben abandonar aquellas zonas en las que las comunidades ya han tomado opciones que provocarán conflictos a largo plazo con las exigencias de la conservación. La solución a la pérdida de bosques no radica en encontrar incentivos económicos adicionales para los pobres rurales y en transferir cada vez más responsabilidades, sino en generar alternativas más atractivas en otros lugares, aunque potenciarlos medios de subsistencia puede ser una opción más adecuada en algunas zonas de baja densidad de población (Brown, 1998). Los proyectos de conservación pueden tener como objetivo mitigar los conflictos de intereses entre la capacidad de la población rural para conseguir su sustento y la conservación de zonas de gran valor ecológico, centrándose en otras fuentes de ingresos y en programas educativos. Sin embargo, persistirán algunos conflictos y en muchos casos será imprescindible proteger las zonas forestales ejerciendo una labor de vigilancia y adoptando medidas coercitivas (Ferraro y Kramer, 1997).
Los resultados de la transferencia de responsabilidades de gestión han sido desalentadores, porque no están bien establecidas las vinculaciones entre el desarrollo socioeconómico de los residentes locales y el comportamiento necesario para reducir la presión sobre los recursos forestales y ajustar la intensidad de su utilización. La incapacidad para establecer esas vinculaciones resulta del desconocimiento de las estrategias de supervivencia en las zonas adyacentes a los bosques y de su relación con los recursos forestales. Además, el conocimiento limitado del comportamiento de las familias hace difícil predecir los efectos de muchas intervenciones.
La posible relación entre el interés de los usuarios de los recursos por la transferencia de competencias y los objetivos de la conservación de la biodiversidad depende de muchas variables, como la densidad de población, la introducción de innovaciones tecnológicas (por ejemplo, las motosierras) y un mejor acceso a la infraestructura, incluso la educación y el mercado. Estas son indicaciones precisas del grado de penetración en el mercado y de modernización en la comunidad. La integración tecnológica y económica suele contribuir a la estratificación de las comunidades, que convierte en un desafío importante la introducción de la conservación comunitaria y la transferencia de la ordenación forestal. La enseñanza y la modernización pueden hacer desaparecer rápidamente los conocimientos locales. Cooperar con los dirigentes tradicionales y con los miembros más ancianos de la comunidad para revitalizar los sistemas tradicionales de ordenación puede resultar inadecuado e inútil, particularmente cuando puede ser más importante que participen las personas más jóvenes en actividades sostenibles.
Es indispensable adoptar una actitud crítica frente a la ordenación comunitaria. Los sistemas de conservación de la biodiversidad totalmente centrados en la comunidad pueden ser tan poco satisfactorios como los que están totalmente dominados por el gobierno. Con toda probabilidad, la mejor solución para el futuro estriba en la cooperación y en la interrelación dinámica entre todos los interesados.
De importancia crucial para elaborar estrategias de conservación es poner en cuestión los conocimientos heredados sobre la dependencia de los bosques, la participación de los interesados, la cohesión comunitaria y el interés, la actitud y los sistemas de gestión de la población local en lo que respecta a la conservación de la biodiversidad y la ordenación de los bosques. Esto es tan importante como reconsiderar la ortodoxia relativa a la conservación y el desarrollo que ha influido tradicionalmente en el diseño de los proyectos y que está dejando también su impronta en las políticas de transferencia de competencias, de descentralización y de privatización.
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