I. Cadre stratégique d'ensemble

 

 

Vers 2015

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En 2015, la FAO fêtera son 70e anniversaire. Où en sera-t-elle alors? Que reste-t-il à faire d'ici là? Au tournant du siècle, et du millénaire, les Membres de la FAO ont décidé d'affronter ces questions en mettant au point un Cadre stratégique pour guider les activités de l'Organisation au cours des 15 prochaines années.

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La question de savoir quelle direction la FAO doit prendre et ce qui lui reste à faire d'ici à 2015 est indissolublement liée à celle qui consiste à prévoir ce que sera la situation mondiale à cette date. S'agissant de prévoir l'avenir, la seule certitude est l'incertitude. Les projections démographiques et économiques n'indiquent qu'un scénario probable en fonction des tendances actuelles.

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Selon les dernières projections des Nations Unies (ONU), la population mondiale devrait croître d'environ 75 millions par an en moyenne jusqu'en 2015, date à laquelle elle atteindrait 7,2 milliards. Les populations vivant dans ce qui est aujourd'hui le monde en développement contribueront pour plus de 90 pour cent à cette augmentation. En 2015, on estime que la population africaine aura progressé de 55 pour cent par rapport à son niveau de 1995, tandis que celle de toutes les autres régions en développement considérées en bloc sera supérieure de près d'un tiers au niveau susmentionné.

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À moyen terme (jusqu'en 2005) la croissance économique devrait être plus soutenue dans le monde en développement que dans les pays développés, avec des différences considérables entre les pays. Toutefois, l'évolution de la répartition des richesses mondiales entre les nations sera sans doute lente; à l'heure actuelle, 78 pour cent du PIB mondial provient des pays à revenu élevé, dont la population ne représente que 15 pour cent de la population mondiale, tandis que 2,5 pour cent seulement de ce PIB est attribuable aux économies à faible revenu qui rassemblent 35 pour cent de la population mondiale. En outre, comme l'ont montré les événements récents qui ont conduit à l'instabilité financière régionale et mondiale en 1997/98, des récessions économiques aux conséquences négatives sur l'emploi, l'agriculture et la sécurité alimentaire sont toujours possibles.

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La faim devrait persister, bien qu'à des niveaux légèrement atténués. Le nombre de personnes chroniquement sous-alimentées dans les pays en développement est désormais estimé à 791 millions pour la période 1995-1997. C'est en Asie que le nombre absolu de personnes sous-alimentées (524 millions) est le plus élevé, tandis que la région où la proportion la plus forte de sa population est sous-alimentée (28 pour cent) est l'Afrique. Si des efforts considérables ne sont pas faits pour améliorer les approvisionnements alimentaires et surmonter les inégalités, en 2015 l'incidence de la sous-alimentation pourrait atteindre 30 pour cent de la population dans certains pays pris individuellement.

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Les sous-alimentés chroniques se trouveront de plus en plus parmi les habitants pauvres des villes. À l'heure actuelle, la population mondiale, qui est de 6 milliards, se trouve encore en majorité dans les zones rurales. Toutefois, le nombre total des habitants des villes devrait augmenter de plus de 60 millions par an et, d'ici à 2010, les zones urbaines devraient dépasser en population les zones rurales. D'ici à 2015, 26 villes du monde, situées pour la plupart dans des pays classés aujourd'hui comme en développement, pourraient avoir une population supérieure à 10 millions d'habitants.

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Une action nationale et internationale peut éviter ou atténuer les conséquences négatives de certaines de ces tendances, notamment en matière de sécurité alimentaire. On attendra des systèmes politiques, économiques et sociaux qu'ils établissent l'environnement nécessaire pour assurer un accès équitable à l'alimentation. L'agriculture - prise au sens large du terme comprenant les pêches et les forêts - devra répondre aux besoins de populations de plus en plus nombreuses et urbanisées, tout en protégeant la base de ressources naturelles au profit des générations à venir.

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Compte tenu de ce scénario général, il est possible de considérer un certain nombre de tendances et de forces qui auront probablement une influence sur les activités à venir de la FAO. Elles peuvent se résumer comme suit:

  • Renforcement du rôle essentiel de l'État, à savoir arrêter une politique et un cadre réglementaire qui favorisent le développement durable
  • Poursuite de la mondialisation et de la libéralisation du commerce, et notamment des échanges de produits alimentaires et agricoles
  • Augmentation du nombre de pays se situant dans le groupe des pays à revenu moyen et influence accrue des groupements régionaux et sous-régionaux
  • Persistance de la pauvreté et inégalité croissante - élargissement du fossé entre les riches et les pauvres
  • Risque constant de situations d'urgence complexes liées à des catastrophes
  • Évolution de la demande de produits agricoles, halieutiques et forestiers compte tenu de l'urbanisation croissante de la société
  • Évolution des modes d'alimentation et sensibilisation accrue du public aux questions alimentaires (innocuité et qualité) et écologiques
  • Pression accrue sur les ressources naturelles et concurrence pour leur utilisation
  • Progrès constants de la recherche-développement technologique et inégalité persistante en matière d'accès aux avantages qui en découlent
  • Impact croissant des technologies d'information et de communication sur les institutions et les sociétés
  • Changements dans la nature et la composition du financement du développement agricole
  • Évolution du rôle et de l'image du système des Nations Unies
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Chacune de ces tendances présente à la fois des risques et des avantages pour l'Organisation. Le Cadre stratégique dans lequel s'inscrira la réaction de la FAO aux défis implicites dans ce scénario doit commencer par examiner le but que s'est fixé l'Organisation.

 

But

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Le but fondamental de la FAO est énoncé dans le Préambule de son Acte constitutif (encadré 1) qui affirme la résolution des membres "à développer le bien-être général par une action particulière et collective, afin:

  • d'élever le niveau de nutrition et les conditions de vie des populations placées sous leurs juridictions respectives;
  • d'améliorer le rendement de la production et l'efficacité de la répartition de tous les produits alimentaires et agricoles;
  • d'améliorer la condition des populations rurales;
  • et ainsi de contribuer à l'expansion de l'économie mondiale et de libérer l'humanité de la faim".
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L'ordre dans lequel figurent les éléments du Préambule et le nom même de l'Organisation, qui associe alimentation et agriculture, sont significatifs, en ce qu'ils reconnaissent tant la nécessité absolue d'assurer un niveau de nutrition et des conditions de vie corrects à tous, que le rôle de l'agriculture dans la poursuite de cet objectif. Dans un rapport présenté à la première Conférence, tenue à Québec, qui a créé la FAO le 16 octobre 1945, les auteurs de l'Acte constitutif indiquent: "S'il est un principe fondamental sur lequel repose la FAO, c'est que le bien-être des producteurs et celui des consommateurs sont en dernière analyse identiques". Il appartiendrait à la FAO d'identifier et de souligner ce cadre plus vaste dans lequel les intérêts des producteurs et des consommateurs apparaissent identiques. Et comme le précisait l'Article premier de l'Acte constitutif, le terme "agriculture" englobe les pêches, les produits de la mer, les forêts et les produits bruts des forêts.

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Le fait que l'objectif de la FAO demeure pertinent, capital et valide, a été réaffirmé au moment de la célébration du cinquantième anniversaire de la FAO, en 1995. À cette occasion, l'Organisation a pu réfléchir à l'expérience acquise et à son action future. Deux faits sont apparus clairement. Le premier est que des progrès considérables ont été accomplis en matière d'alimentation et d'agriculture et pour réduire la proportion de personnes chroniquement sous-alimentées dans les pays en développement. Le second est que, malgré tous ces progrès, les personnes sous-alimentées représentent encore un cinquième de la population mondiale, soit en chiffres absolus plus de 800 millions de personnes qui n'ont pas accès à une nourriture suffisante pour satisfaire leurs besoins fondamentaux.

 

Encadré 1
Acte constitutif de la FAO

Préambule:

"Les États qui adhèrent au présent acte, résolus à développer le bien-être général par une action particulière et collective, afin:

  • d'élever le niveau de nutrition et les conditions de vie des populations placées sous leurs juridictions respectives;
  • d'améliorer le rendement de la production et l'efficacité de la répartition de tous les produits alimentaires et agricoles;
  • d'améliorer la condition des populations rurales;
  • et de contribuer ainsi à l'expansion de l'économie mondiale et de libérer l'humanité de la faim;

constituent par les présentes l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture, ci-après désignée sous le nom l'"Organisation", par l'intermédiaire de laquelle les membres se tiendront mutuellement informés des mesures prises et des progrès accomplis dans les champs d'activité énoncés ci-dessus".

L'Article premier définit le mandat de la FAO comme suit:

"1. L'Organisation réunit, analyse, interprète et diffuse tous renseignements relatifs à la nutrition, l'alimentation et l'agriculture. Dans le présent acte, le terme "agriculture" englobe les pêches, les produits de la mer, les forêts et les produits bruts de l'exploitation forestière.

2. L'Organisation encourage et, au besoin, recommande toute action de caractère national et international intéressant:

a) la recherche scientifique, technologique, sociale et économique en matière de nutrition, d'alimentation et d'agriculture;

b) l'amélioration de l'enseignement et de l'administration en matière de nutrition, d'alimentation et d'agriculture, ainsi que la vulgarisation des connaissances théoriques et pratiques relatives à la nutrition et à l'agriculture;

c) la conservation des ressources naturelles et l'adoption de méthodes améliorées de production agricole;

d) l'amélioration des techniques de transformation, de commercialisation et de distribution des produits alimentaires et agricoles;

e) l'institution de systèmes satisfaisants de crédit agricole sur le plan national et international;

f) l'adoption d'une politique internationale en ce qui concerne les accords sur les produits agricoles.

3. L'Organisation a en outre pour fonctions:

a) de fournir aux gouvernements l'assistance technique qu'ils demandent;

b) d'organiser, en coopération avec les gouvernements intéressés, les missions nécessaires pour les aider à exécuter les obligations nées du fait d'avoir souscrit aux recommandations de la Conférence des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture et au présent acte; et

c) de façon générale, de prendre toutes dispositions voulues pour atteindre les buts de l'Organisation tels qu'ils sont définis dans le préambule."

 

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Dans la Déclaration de Québec, approuvée par la Réunion ministérielle convoquée à Québec (Canada), puis adoptée officiellement par la Conférence de la FAO, les membres ont rappelé chacun des éléments spécifiques du Préambule et réaffirmé leur soutien politique à l'Organisation pour qu'elle puisse s'acquitter de "sa mission de contribuer à l'édification d'un monde dont tous les peuples puissent vivre dans la dignité, libérés de préoccupations alimentaires".

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Ils ont souligné que la promotion de l'agriculture, de la foresterie et des pêches jouait un rôle clef dans la quête d'un développement économique durable, la responsabilisation des producteurs et des consommateurs, l'utilisation durable des ressources naturelles aux fins du développement et la nécessité de construire un partenariat mondial aux fins du développement durable. Dans sa substance, la Déclaration de Québec réaffirmait les principes fondamentaux qui ont présidé à la création de la FAO. Elle était formulée, toutefois, de façon à refléter des changements de perspectives, découlant des 50 ans d'expérience de l'Organisation et de l'émergence ou de l'acceptation de nouveaux paradigmes se dégageant ou acceptés à la lumière de cette expérience.

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Les nouveaux paradigmes émergeaient encore plus clairement des conclusions d'une série de conférences et de sommets internationaux convoqués dans les années 90. Ceux-ci ont suscité un large consensus international sur le développement, qui représentait la réponse de la communauté internationale à la situation à la fin du XXe siècle. Ils appelaient l'attention, notamment, sur la nécessité d'une lutte concertée contre la pauvreté et la dégradation de l'environnement. Il restait, toutefois, à mettre plus clairement en évidence la priorité absolue à accorder à la lutte contre la faim, comme manifestation la plus extrême et la plus inacceptable de la pauvreté, et la nécessité de produire suffisamment d'aliments pour nourrir l'humanité tout en protégeant et en préservant les ressources de la planète. Il appartenait au Sommet mondial de l'alimentation de s'appuyer sur les accords conclus dans les instances qui l'avaient précédé pour ajouter la dimension essentielle de la sécurité alimentaire au programme d'action pour le XXIe siècle.

 

Le Sommet mondial de l'alimentation - nouveau point de référence

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À la session même où elle a adopté la Déclaration de Québec, la Conférence de la FAO a décidé en 1995 de convoquer le Sommet mondial de l'alimentation. Le Sommet, tenu un an plus tard, a été le premier rassemblement mondial au niveau politique le plus élevé à axer ses travaux uniquement sur la sécurité alimentaire. En adoptant la Déclaration de Rome sur la sécurité alimentaire mondiale et le Plan d'action du Sommet mondial de l'alimentation, il a renouvelé l'engagement de la communauté internationale à assurer de la nourriture à tous. La Déclaration énonce à la fois le but ultime et l'objectif immédiat: "Nous proclamons notre volonté politique et notre engagement commun et national de parvenir à la sécurité alimentaire pour tous et de déployer un effort constant afin d'éradiquer la faim dans tous les pays et, dans l'immédiat, de réduire de moitié le nombre des personnes sous-alimentées d'ici 2015 au plus tard."

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Le dénominateur commun des déclarations et plans d'action adoptés par les conférences mondiales est la responsabilité nationale et la solidarité internationale. Les objectifs définis sont des objectifs que seuls les États peuvent atteindre, mais les institutions multilatérales, chacune dans les limites de son propre mandat et de son domaine de compétence, sont appelées à les aider dans cet effort.

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La FAO a un rôle important à jouer en aidant les pays à mettre en oeuvre les dispositions du Plan d'action du Sommet mondial de l'alimentation qui relèvent de son mandat, ainsi qu'en suivant, par l'intermédiaire de son Comité de la sécurité alimentaire mondiale (CSA), les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs du Sommet. Parce qu'il définit les buts mêmes de la FAO, le Plan d'action est fondamental.

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En même temps, l'Organisation s'est vu confier l'importante responsabilité, dans le cadre du système des Nations Unies, de contribuer à l'exécution de certaines parties du Programme Action 21 adopté par la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement (CNUED), ainsi qu'à certains aspects des activités décidées par d'autres conférences des Nations Unies traitant notamment des femmes, des enfants, de la population et du développement social.

 

Objectifs mondiaux

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En gardant présent à l'esprit les Textes fondamentaux de la FAO, il est possible de définir trois objectifs mondiaux interconnectés, dont l'Organisation s'emploie à faciliter la réalisation par ses Membres, à savoir:

  • Accès de tous à tout moment à une nourriture saine et nutritive, en quantité suffisante, de façon à réduire de moitié le nombre des personnes souffrant de sous-alimentation chronique d'ici 2015.
  • La contribution constante de l'agriculture et du développement rural durable, y compris des pêches et des forêts, au progrès économique et social et au bien-être de l'humanité.
  • La préservation, l'amélioration et l'utilisation durable des ressources naturelles, qui incluent les terres, les eaux, les forêts, les pêches et les ressources génétiques pour l'alimentation et l'agriculture.
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Ces buts ont été formulés en tenant compte d'un certain nombre de textes adoptés lors de diverses conférences internationales et, en particulier, par le Sommet mondial de l'alimentation et la CNUED. On soulignera qu'il n'est pas question ici de rouvrir les débats qui se sont tenus dans ces instances, mais d'embrasser tous les aspects examinés à cette occasion. L'intention est davantage de mettre en lumière les aspects pour lesquels la FAO est appelée à contribuer, compte tenu de son mandat et de ses domaines de compétence.

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En poursuivant ces objectifs, la FAO doit s'appuyer sur un ensemble solide de valeurs qui la définit en tant qu'institution (encadré 2). Elle doit également avoir un sens clair de sa mission et des victoires à remporter.

Encadré 2
VALEURS

Le domaine d'action de la FAO touche au plus fondamental des droits et des besoins de l'humanité, à savoir être libéré de la faim, ainsi qu'à des secteurs cruciaux de l'économie mondiale - agriculture, forêts et pêches.

Certaines valeurs fondamentales sous-tendent l'Acte constitutif auquel les États souscrivent en devenant membres de l'Organisation et sont énoncées dans le serment qui lie les fonctionnaires du secrétariat:

  • Engagement. L'Organisation, de composition mondiale, se consacre à la promotion du bien-être commun grâce à la coopération entre nations; l'intégrité et le dévouement à cet idéal sont demandés aux fonctionnaires du secrétariat.
  • Indépendance. La FAO est une instance au sein de laquelle les Membres s'efforcent d'élargir le consensus et, pour ce faire, l'impartialité du secrétariat est indispensable.
  • Partenariats. La FAO appartient à la grande famille des institutions du système des Nations Unies consacrées à la promotion de la coopération économique et sociale internationale et reliées à l'Organisation des Nations Unies elle-même en vertu de l'Article 57 de la Charte; ses fonctionnaires appartiennent à une fonction publique internationale qui adhère à des principes communs.
  • Compétence. On attend de la FAO qu'elle soit un centre d'excellence dans son domaine, son secrétariat œuvrant pour assurer les plus hauts niveaux d'efficacité et de compétence technique.
  • Égalité. La FAO s'engage à promouvoir la pleine et égale participation des femmes au développement et à mettre en oeuvre le principe de parité parmi son personnel.
  • Diversité. La FAO tire sa force, entre autres, du respect d'approches et de voies diverses vers une destination commune; son secrétariat recrute donc son personnel sur une base géographique aussi large que possible.
  • Unité. En se réunissant au sein de l'Organisation, les nations affirment qu'elles croient à la nécessité d'une action collective et leur volonté d'agir en ce sens et le secrétariat accepte d'appliquer loyalement les décisions des membres de l'Organisation.

 

 

Mission

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La mission de la FAO, conformément à l'objectif qui lui a été imparti (Préambule de l'Acte constitutif) et compte dûment tenu de son mandat (Article premier de l'Acte constitutif) est d'aider à instaurer la sécurité alimentaire dans le monde pour les générations actuelles et futures.

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Dans les 15 années à venir, elle aidera les Membres à: réduire l'insécurité alimentaire et la pauvreté rurale; mettre en place un cadre politique et réglementaire favorable à l'alimentation et à l'agriculture, aux pêches et aux forêts; assurer une augmentation durable de l'offre et des disponibilités alimentaires; conserver et mettre en valeur la base de ressources naturelles; et enrichir les connaissances en matière d'alimentation et d'agriculture, de pêches et de forêts.

 

Vision

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Pour l'Organisation, le succès signifie demeurer pleinement sensible aux idéaux et aux besoins de ses membres et être reconnue comme organisation chef de file et partenaire indispensable pour contribuer à l'édification d'un monde libéré de la faim.

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Au cours des 15 prochaines années, elle sera: un centre d'excellence et une source de connaissances et de conseils faisant autorité dans le cadre de son mandat; le dépositaire et le fournisseur prééminent de capacités et de services multidisciplinaires dans ses domaines de compétence; un partenaire actif des organisations, appartenant ou non au système des Nations Unies, qui partagent ses buts et ses valeurs; une institution bien gérée, efficace et rentable; un point de convergence de la bonne volonté et des ressources internationales au profit de ses membres; ainsi qu'un gestionnaire responsable des ressources qui lui sont confiées et le défenseur et l'avocat de ses propres buts et de ceux de ses membres.

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La deuxième partie du document traite de la façon dont la FAO traduira cette orientation stratégique générale en stratégies d'action concrètes. Elle met en lumière le défi auquel est confrontée l'Organisation qui doit à la fois faire preuve de ténacité et de suffisamment de souplesse dans un monde en pleine évolution.