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Chambers of agriculture:
a model of farmer representation and participation

The participation of farmers in development requires that they have at their disposal an
institution that is able to represent them and voice their views; supply them with information that will give them access to markets and inputs under best possible terms; and provide them with support to strengthen their management capacity. Chambers of agriculture represent a model that can perform such functions.These are professional, decentralized and independent institutions. They adhere to the principles of universality whereby they represent the profession in its entirety. Their different constituent colleges reflect the diversity of farmers and farmers' associations.Their membership is determined by local and regional elections. Together, they form a national network that serves to facilitate the mutual exchange of information and experiences. As mouthpieces of the farming profession, they represent farmers in local, regional and national decision-making bodies and ensure their participation in the formulation and implementation of agricultural policy and rural development programmes.

Las cámaras agrarias,
un modelo de representación y un instrumento de participación de los agricultores

La participación de los agricultores en el desarrollo lleva consigo la necesidad que tienen de disponer de una entidad capaz de representarlos y dar a conocer sus puntos de vista; proporcionarles informaciones para acceder en mejores condiciones a los mercados y a los bienes y servicios de producción; y procurarles los apoyos que les permitan reforzar sus capacidades de gestión. Las cámaras agrarias son un modelo para cumplir esas funciones. Son instituciones profesionales, descentralizadas y autónomas. Obedecen a los principios de universalidad según los cuales representan al conjunto de la profesión, reflejando la diversidad de los agricultores y de sus asociaciones, y los diferentes colegios que las componen. Se constituyen mediante elecciones locales y regionales. Forman entre ellas una red a escala nacional, con el propósito de facilitar los intercambios de información y de experiencias. Como portavoces de los agricultores, los representan en las instancias decisorias locales, regionales y nacionales, y aseguran también su participación en la elaboración y aplicación de las políticas agrarias y de los programas de desarrollo rural.

Les Chambres d'agriculture - modèle de représentation et outil de participation des agriculteurs

M. T. Nadir
Fonctionnaire principal
Service des institutions rurales et de la participation
Division du développement rural

La participation des agriculteurs au développement exige que ceux-ci disposent d'une institution capable de les représenter et de faire connaître leurs points de vue; elle requiert en outre qu'ils aient les informations leur permettant d'accéder dans de meilleures conditions aux marchés et aux biens et services de production; elle exige enfin qu'on leur procure les appuis leur permettant de renforcer leurs capacités de gestion. Les Chambres d'agriculture représentent un modèle pour remplir ces fonctions car ce sont des institutions professionnelles, décentralisées et autonomes. Elles obéissent au principe d'universalité suivant lequel elles représentent l'ensemble de la profession. Elles reflètent en outre la diversité des agriculteurs et de leurs organisations qui sont représentées dans les différents collèges qui les composent. Elles sont constituées à partir d'élections locales et régionales, et elles forment un réseau à échelle nationale, destiné à faciliter les échanges d'informations et d'expériences entre elles. En tant que porte-parole des agriculteurs, elles les représentent dans les instances de décisions aux niveaux local, régional et national et assurent aussi leur participation à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques agricoles et des programmes de développement rural.

LA REPRÉSENTATION - CONDITION PRÉALABLE À LA PARTICIPATION

Professionnalisation de l'agriculture et représentation des agriculteurs

Les pays ayant adopté une économie de marché ont été amenés à redéfinir le rôle de l'État; en effet, la société civile est désormais appelée à jouer un rôle plus important dans un contexte politique et économique nouveau. Pour ce faire, elle doit s'organiser et renforcer ses capacités, affaiblies du fait qu'elle a été tenue à l'écart des instances de décisions et marginalisée du point de vue politique et économique.
Le renforcement de la société civile, qui fait partie des objectifs de la restructuration des institutions agricoles menée dans de nombreux pays avec le soutien de la FAO1, a été effectué en suivant deux axes:

La professionnalisation de l'agriculture est donc une action qui contribue au renforcement de la société civile et participe au processus de privatisation, en offrant des formules faisant davantage appel aux capacités des agriculteurs et mieux adaptées aux exigences du monde rural. Son objectif est de donner aux agriculteurs la place qui leur revient dans la société civile, en facilitant leur accès aux circuits économiques et aux marchés dont ils étaient exclus et en intégrant leurs activités à l'ensemble de l'économie.
La professionnalisation est un processus de structuration à long terme de la profession agricole comportant:

Dans le cadre des actions de restructuration menées jusqu'à présent, la mise en place de ces organisations s'est traduite par la création, ou par la restructuration lorsqu'elles elles existent déjà, de Chambres d'agriculture. Celles-ci peuvent constituer pour les agriculteurs, un modèle de représentation, un moyen d'expression et un outil de participation.

L'absence de représentation - cause de la faible participation des agriculteurs

Pour que les agriculteurs puissent participer au développement et intégrer leurs activités à l'ensemble de l'économie, il faut à tout prix qu'ils sortent de leur dispersion et de leur isolement. Ils ont besoin pour cela d'avoir accès aux informations d'ordre économique et de faire connaître leurs points de vue dans les instances de décisions sur les politiques et les programmes de développement agricoles. Cela revient à dire qu'il doit y avoir une institution qui les représente et qui soit officiellement reconnue et qui ait le droit de parler en leur nom dans les instances de décisions économiques. Cette institution doit avoir en outre les capacités d'informer les agriculteurs sur tout ce qui les concerne en tant que producteurs, d'analyser leurs différentes situations et de traduire leurs souhaits en propositions acceptables pour les pouvoirs publics et pour leurs partenaires de la société civile.
Dans les pays en développement et dans les pays en transition, les organisations professionnelles existantes - comme les coopératives, les groupements précoopératifs et leurs unions - revêtent uniquement un caractère économique. Ces organisations ont des activités commerciales qui se limitent à la fourniture de services et ne concernent que leurs membres, ce qui fait qu'elles ne sont pas habilitées à parler au nom de tous les agriculteurs.
Pourtant, dans ces mêmes pays, les agriculteurs ont toujours manifesté leur besoin de disposer d'organisations pouvant les représenter et participer en leur nom à la définition des politiques économiques. Toutefois les pouvoirs publics se sont toujours montrés réticents, et n'ont accepté la création de telles organisations qu'à condition de les soumettre à leur contrôle, si bien que celles qui existent sont:

Pour ces raisons, ces organisations ne sont pas en mesure de jouer un rôle utile, que ce soit pour l'administration publique ou pour les agriculteurs.

LES CHAMBRES D'AGRICULTURE - MODÈLE INSTITUTIONNEL DE LA REPRÉSENTATION DES AGRICULTEURS DANS LES NOUVELLES POLITIQUES

Les principes

Avec les nouvelles orientations politiques et économiques, le droit des agriculteurs à la représentation et à la participation est de plus en plus reconnu par les pouvoirs publics qui se montrent plus disposés à les aider à s'organiser. Dans les pays où les pouvoirs publics ont décidé d'intervenir en faveur des agriculteurs, l'action consiste à créer des Chambres d'agriculture - ou à restructurer celles déjà existantes - pour représenter les agriculteurs.
Toutefois, dans tous les cas, ces Chambres d'agriculture doivent obéir aux principes de base suivants:

La décentralisation des Chambres d'agriculture n'est pas synonyme de leur dispersion. En effet, si elle donne plus de pouvoir aux échelons décentralisés et multiplie ainsi les centres de décisions, elle doit également prévoir le cadre institutionnel pour faciliter les échanges d'informations et la concertation entre tous ces centres et faciliter l'harmonisation de points de vue de la profession agricole face aux pouvoirs publics et à ses autres partenaires.
La décentralisation dans ce cas, ne consiste pas à limiter l'organisation des agriculteurs au seul niveau local. Cela ne ferait que maintenir leur dispersion et leur isolement. Leur participation serait de ce fait limitée et aurait peu d'effets, dans la mesure où les agriculteurs restent absents des instances régionales et nationales où se discutent et se décident les politiques et les programmes de développement. Le dispositif institutionnel de représentation des agriculteurs doit donc être conçu comme un ensemble de structures décentralisées, constituant un réseau national qui facilite les échanges et la coopération entre elles et renforce l'unité de l'ensemble du système représentatif face à ses partenaires publics et privés. Ainsi peuvent être conciliées la nécessité de rester proche des réalités locales et celle d'être présent aux niveaux régional et national d'élaboration des politiques et des programmes de développement.
À noter, que les fonctions des Chambres d'agriculture doivent être bien définies en ce qui concerne l'incompatibilité entre mission de représentation et activités commerciales. Il ne faut en aucun cas qu'il y ait des transactions commerciales avec les agriculteurs qui sont leurs ressortissants. Cela risquerait de leur enlever toute habilitation à parler en leur nom et à défendre leurs intérêts.

LE MODÈLE INSTITUTIONNEL DES CHAMBRES D'AGRICULTURE

Nature. Le modèle institutionnel de représentation et de participation des agriculteurs, présenté ici, est celui de réseau décentralisé de Chambres d'agriculture.
Les Chambres d'agriculture existent déjà dans quelques pays, sous des appellations parfois différentes mais avec des formes d'organisation et des attributions similaires. L'analyse de certaines d'entre elles et la réflexion menée sur la fonction de représentation et sur son institutionnalisation ont conduit à l'élaboration, par la FAO, d'un modèle institutionnel, sous forme de réseau de Chambres d'agriculture adaptable aux conditions des pays en développement ou des pays en transition. Ce modèle obéit aux principes de base précédemment énoncés, garantissant la représentation et la participation des agriculteurs et comporte toutes les possibilités d'adaptation aux réalités de chaque pays. Leur mise en place nécessite, selon le cas, leur création, ou leur restructuration pour les rendre compatibles avec les nouvelles politiques et les principes précités. Les Chambres d'agriculture proposées sur ce critère, se présentent donc comme des organisations professionnelles et décentralisées agissant dans l'intérêt des producteurs agricoles.

Fonctions. La mission essentielle des Chambres d'agriculture est de représenter les agriculteurs afin d'assurer leur participation à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques et des actions de développement agricole et ce, des trois manières suivantes:

Bien que reconnues par la loi comme l'interlocuteur officiel des pouvoirs publics, les Chambres d'agriculture n'ont pas l'exclusivité pour l'exercice de ces fonctions. Celles-ci peuvent en effet être menées par d'autres acteurs, le rôle des Chambres d'agriculture étant dans ces cas celui de favoriser la concertation entre tous ceux qui les exercent au bénéfice des agriculteurs.
La fonction de consultation. Celle-ci consiste à prendre en considération et à faire connaître le point de vue des agriculteurs quant à leur situation et celle du secteur agricole, les mesures de politiques agricoles à prendre et les choix à faire en matière de développement.
Cette fonction s'exerce d'abord en direction de l'État et se traduit par l'information des pouvoirs publics sur la situation des différentes catégories d'agriculteurs et sur l'appréciation par chacune d'elles des mesures économiques prises et de leur application. Elle devrait donner aux Chambres d'agriculture le droit de siéger dans toutes les instances de délibération et de décision sur les questions agricoles, aux niveaux local et national. Elle devrait également rendre obligatoire leur consultation, préalablement à toute décision concernant les programmes d'équipement et d'aménagement locaux, régionaux et nationaux et les implantations industrielles et ce, afin de veiller à la protection des exploitations agricoles et des ressources naturelles.
Pour être en mesure d'assurer correctement cette fonction, les Chambres d'agriculture doivent disposer des capacités leur permettant de:

Chaque Chambre d'agriculture a besoin pour cela, de disposer d'un système d'information et d'analyse, adapté aux différents types d'agricultures et d'agriculteurs, et suffisamment simple pour être compris et utilisé par les agriculteurs formés et assistés à cet effet par les techniciens de la Chambre. Ce système a pour but de fournir aux agriculteurs les informations et évaluations économiques qui leur ont toujours manqué pour apprécier leur situation à sa juste valeur et pour élaborer des propositions fondées et plus susceptibles d'être prises en considération. L'utilité de ce système est conditionné par son approche qui doit rompre avec les analyses macroéconomiques effectuées sur un secteur agricole considéré comme uniforme, pour prendre en compte la diversité agricole et refléter les appréciations et les souhaits des agriculteurs. Il doit s'appuyer sur un zonage agroécologique simplifié et une typologie des unités de production. Il peut concilier le besoin de synthèse, de cohérence et d'équilibres intersectoriels à différentes échelles macroéconomiques.
La fonction d'information. Cette fonction s'adresse à trois sortes de publics et a pour objectifs de faciliter l'intégration de la production agricole aux marchés et son accroissement; de contribuer à l'amélioration de la qualité de la vie en milieu rural; et d'assurer un meilleur équilibre entre les villes et les campagnes.
Dans cet esprit, elle s'adresse en priorité aux producteurs agricoles pour leur fournir les informations leur permettant d'orienter leurs productions en fonction des exigences des marchés et d'adapter leurs activités au contexte économique et réglementaire existant. En même temps, elle doit aider les exploitants agricoles à améliorer leurs capacités de gestion et d'organisation pour effectuer de meilleurs choix de production et d'investissement et accroître leur compétitivité face à la concurrence qu'ils doivent affronter. Elle doit également contribuer à améliorer le savoir faire des agriculteurs, de façon complémentaire à l'action menée par les institutions spécialisées en ce domaine. Pour cela, les Chambres d'agriculture doivent disposer de banques de données agroclimatiques, techniques, économiques, commerciales et réglementaires, constamment mises à jour et facilement accessibles aux agriculteurs et techniciens chargés de les conseiller. Leurs contenus doivent concerner les activités agricoles locales et faire l'objet de larges diffusions, en utilisant tous les supports oraux, écrits et audiovisuels existant sur place et sous des formes d'expressions répondant aux exigences des différentes catégories d'agriculteurs.
D'une manière plus générale, elle s'adresse aux populations rurales à travers les médias les plus accessibles pour eux, comme les radios rurales que les Chambres d'agriculture devraient développer et animer avec la participation des différents groupes. Outre les questions de production agricole, ces radios et autres médias locaux devraient traiter de l'amélioration de la qualité de la vie dans les zones rurales, en particulier dans ses aspects socioculturels et de santé.
La fonction d'information est également tournée vers les pouvoirs publics et les partenaires économiques publics et privés des agriculteurs, et en premier lieu vers les organisations professionnelles des autres secteurs d'activités comme les Chambres de commerce, d'industrie et d'artisanat. Il s'agit de les informer sur la situation du secteur rural, sur ses problèmes et priorités et sur ses souhaits et propositions pour qu'ils orientent leurs actions en faveur du secteur agricole. Ce type d'information est destiné à faciliter l'intégration entre les activités agricoles et celles des autres secteurs économiques et un meilleur équilibre entre villes et campagnes. À cet effet, tous les moyens médiatiques existants doivent être utilisés, en accordant une priorité aux rencontres interprofessionnelles d'informations et de concertations et aux journées d'études sur des thèmes d'actualité agricole. Dans ce même but, l'organisation de concours, de foires et d'expositions agricoles permettant aux agriculteurs d'ouvrir des marchés à leurs produits et en même temps de s'informer sur les techniques et les articles les concernant, constitue un moyen privilégié de développer les échanges et l'intégration entre les régions et entre les secteurs d'activités et avec les autres pays.
La fonction d'appui à l'organisation professionnelle des agriculteurs. Jusqu'à présent, le mouvement associatif a été scrupuleusement contrôlé par les États et limité dans son rôle et dans sa liberté d'action. Qui plus est, les organisations professionnelles agricoles qui en font partie ont été soumises aux directives de l'administration publique pour leur création, leur fonctionnement et leur gestion. Pour ces raisons, elles ont rarement obtenu l'adhésion des agriculteurs et sont restées à un stade de structuration primaire, dépassant rarement l'échelon local, avec des capacités rudimentaires et des situations financières précaires.
Avec les nouvelles politiques, il est reconnu que les organisations professionnelles agricoles sont des acteurs importants de la société civile et que leur développement contribue à la renforcer. Elles acquièrent à ce titre un rôle important dans les processus de privatisation en offrant des formules institutionnelles de relève de l'État, décentralisées, adaptées aux spécificités du monde agricole et faisant appel à la participation des agriculteurs. Leur renforcement est de plus reconnu comme la voie la plus sûre permettant la participation des agriculteurs aux secteurs d'amont et d'aval de leur production, leur accès aux circuits financiers et commerciaux modernes et l'intégration de leurs activités à l'ensemble de l'économie.
Compte tenu des résultats obtenus par l'action passée de l'État en ce domaine et des nouvelles orientations politiques qui responsabilisent la société civile, il revient aux agriculteurs de créer leurs organisations et de contribuer ainsi à la professionnalisation de l'agriculture, base de leur participation au développement et de leur intégration harmonieuse à l'économie de marché. Les Chambres d'agriculture sont tout à fait indiquées pour assurer, au nom des agriculteurs et à la place de l'État, la mise en place des conditions de cette professionnalisation de l'agriculture. C'est ce qui constitue l'essentiel de leur fonction d'appui à l'organisation des agriculteurs et à la professionnalisation de l'agriculture.
Cette fonction se traduit pour les Chambres d'agriculture par la possibilité de suivre et d'analyser la situation des organisations d'agriculteurs, et de proposer les mesures politiques et législatives à prendre en faveur du développement de leurs activités. Elle consiste également à leur procurer les conseils dont elles ont besoin, en mobilisant les appuis qui leurs sont nécessaires de la part des institutions publiques et privées existantes. Cette fonction va de pair avec celle d'information et formation. Elle vise avec elle, à étendre et à renforcer la structuration à tous les niveaux du monde agricole et à aider les agriculteurs, en particulier les jeunes et les femmes, à créer un juste cadre pour l'amélioration de leurs activités.

L'organisation institutionnelle des Chambres d'agriculture

Le dispositif d'ensemble. En application du principe d'universalité, les Chambres d'agriculture appartiennent et représentent tous les agriculteurs ou personnes assimilées qui satisfont aux critères fixés par le statut de l'exploitant agricole, ainsi que leurs organisations professionnelles comme les groupements précoopératifs, les coopératives et leurs unions, les syndicats, les mutuelles, etc., existant dans leurs circonscriptions territoriales respectives. Tout agriculteur est donc «ressortissant» d'une Chambre d'agriculture au lieu «d'adhérent», puisqu'il en fait automatiquement partie sans être obligé de faire acte d'adhésion.
La base de la Chambre d'agriculture est donc constituée par l'ensemble des exploitants agricoles et leurs organisations qui en sont les ressortissants. Les organes constitutifs souverains de la Chambre d'agriculture sont formés par leurs membres élus à partir de la base et représentant les différentes catégories d'agriculteurs et d'organisations professionnelles agricoles de la circonscription.
Pour défendre les points de vue et les intérêts des agriculteurs, les Chambres d'agriculture doivent être présentes dans les instances où les décisions importantes de politiques et de programmes de développement sont prises. Pour cela, il est apparu, au terme des réflexions et des discussions avec les agriculteurs dans plusieurs pays, qu'elles doivent être présentes au niveau régional ou provincial et au niveau national - qui sont deux niveaux stratégiques de décisions où la profession agricole a été absente jusqu'ici - pour faire entendre la voix des agriculteurs.
Dans cet esprit, le dispositif d'ensemble proposé se présente sous forme de Chambres régionales d'agriculture décentralisées et autonomes, assurant la proximité avec leur base constituée par les exploitants agricoles.
Ces Chambres régionales forment un réseau destiné à faciliter les échanges d'informations et d'expériences entre elles et à harmoniser leurs positions vis-à-vis de leurs partenaires publics et privés. Ce réseau est animé et géré au niveau national par une association des Chambres régionales, et il dépend d'elles et de ce fait, ne peut avoir aucun pouvoir hiérarchique sur elles.

La constitution des Chambres régionales.

Pour respecter la décentralisation et refléter la diversité agricole locale, la constitution des Chambres régionales d'agriculture suit un processus aux niveaux, local, «intermédiaire» et régional et ce, d'après les modalités suivantes:

Cette assemblée consulaire élit en son sein le «bureau exécutif» ainsi que le président et les vice-présidents de la Chambre régionale d'agriculture. Ceux-ci sont chargés de représenter les agriculteurs, de parler en leur nom et de gérer leur Chambre régionale d'agriculture pour la réalisation de ses fonctions et de ses objectifs. La gestion de la Chambre régionale d'agriculture, s'effectue sous le contrôle de l'assemblée consulaire qui adopte les programmes d'activités et les budgets, traduit le points de vue des agriculteurs sur les questions importantes qui les concernent, après consultations de la base et évalue la gestion et les résultats du bureau exécutif.

Le réseau et l'Association nationale des Chambres régionales d'agriculture.

Pour échanger leurs informations et expériences et collaborer à des actions communes et en même temps pour se concerter et harmoniser leurs points de vue sur les questions agricoles afin de mieux les défendre auprès de l'État et de leurs autres partenaires, les Chambres régionales d'agriculture forment entre elles, un réseau national.
Ce réseau est institutionnalisé sous forme d'association nationale des Chambres d'agriculture, chargée de coordonner et d'animer les activités dudit réseau à échelle nationale. Son existence n'affecte en rien le caractère décentralisé et autonome des Chambres régionales dont elle est l'émanation et sur lesquelles elle n'a aucun pouvoir hiérarchique ou de tutelle dans la mesure où ce sont elles qui lui définissent ses activités et lui procurent ses moyens de fonctionnement.
Cette association est une structure très légère, constituée d'un bureau exécutif, formé par les présidents des Chambres régionales qui élisent parmi eux un président de l'association et des vice-présidents. Sur la base de la synthèse des points de vue exprimés par les Chambres régionales, ce bureau élabore les positions communes à défendre au niveau national dans les instances de décisions et auprès du gouvernement et des autres partenaires publics et privés des agriculteurs. En outre, il gère l'association et les actions ou projets communs à plusieurs Chambres régionales. Pour rester proches de leurs instances de base, les membres du bureau de cette association continuent à exercer leurs fonctions de présidents de Chambres régionales.
Cette association a un rôle important car elle informe d'abord les agriculteurs sur leur environnement économique national et international, ensuite les pouvoirs publics sur le point de vue des agriculteurs et enfin des partenaires extérieurs pour développer la coopération avec les professions agricoles des autres pays. Les actions menées dans ce cadre sont relayées par celles des Chambres régionales, jusqu'au niveau des exploitations agricoles. Elles doivent pour cela user de tous les moyens existants déjà cités, en mettant l'effort sur l'organisation de rencontres répétées avec les agriculteurs.

Les activités

Pour réaliser leurs fonctions définies précédemment, les Chambres ont à mener des activités de deux sortes:

Les activités de type institutionnel. Ce sont principalement des activités répondant à l'obligation d'assurer le fonctionnement institutionnel des Chambres, conformément à leurs textes constitutifs et en fonction de l'attente des agriculteurs. Elles consistent à assurer que les organes constitutifs des Chambres se réunissent et jouent leurs rôles, en respect des règles établies à cet effet et des principes de décentralisation, de participation et de gestion transparente qui ont été à la base de leur création. Il s'agit en particulier, de veiller à ce que les Assemblées consulaires se réunissent et exercent leur pouvoir d'orientation et de contrôle sur les activités et la gestion des Chambres et qu'elles décident sur les questions agricoles en informant régulièrement et en consultant leurs assemblées de base. Elles doivent également assurer le renouvellement des organes élus des Chambres dans les formes et en respect des échéances fixées.
Ces activités tiennent également dans l'exercice de la fonction représentative et de consultation, suivant laquelle les agriculteurs doivent être représentés et leur point de vue rapporté fidèlement et défendu dans les instances de décisions. Cela conduit à l'obligation, pour ceux qui sont chargés de cette fonction, d'être présents sans faille dans les instances où ils représentent les agriculteurs, de refléter et de défendre les points de vue définis par les Assemblées consulaires, de faire un rapport à celles-ci sur le cours des discussions et de les consulter sur toute prise de position nouvelle. Elles consistent ensuite, à faciliter la concertation entre les agriculteurs et leurs partenaires publics et privés, pour harmoniser les positions dans l'intérêt des agriculteurs.

Les activités de type opérationnel. Ces activités, qui ont pour but d'aider les agriculteurs à réaliser les objectifs de développement économique et social qu'ils auront choisis, visent essentiellement à:

Pour la réalisation de la première série d'actions, les Chambres d'agriculture doivent avoir les capacités de faire des propositions et des négociations leur permettant de mobiliser les ressources dont ont besoin les agriculteurs et d'orienter ces derniers vers la réalisation de leurs objectifs prioritaires. Les ressources obtenues doivent permettre le suivi de leur utilisation et l'évaluation des résultats obtenus pour aider les agriculteurs à décider des réajustements à apporter ou des acquis à étendre. Les Chambres d'agriculture permettent ainsi aux agriculteurs de faire prévaloir leurs propres choix de développement, en cessant de subir les choix extérieurs imposés par leurs partenaires publics ou privés, nationaux ou extérieurs. C'est ce qui constitue la garantie la plus sûre d'adhésion et de participation des agriculteurs à la réalisation des actions de développement dans lesquelles ils retrouvent leurs choix.
Ces actions nécessitent la mise sur pied, dans les Chambres d'agriculture, d'une unité chargée d'aider les agriculteurs dans l'identification de leurs besoins et la hiérarchisation de leurs priorités, dans le choix des solutions adaptées à leurs différentes catégories et dans la formulation de programmes et projets leur permettant de réaliser leurs objectifs. Cette unité doit être capable en outre, de les aider dans le suivi de ces programmes et projets et dans la généralisation des résultats à en retenir. Les approches et méthodes utilisées doivent faire appel au dialogue avec les différentes catégories d'agriculteurs au niveau local afin de connaître leurs besoins et souhaits. Elles doivent recourir à la concertation entre les agriculteurs et leurs partenaires dans la formulation des programmes et projets de développement. Dans cet esprit, des projets et des programmes peuvent être préparés pour des groupes nécessitant des actions spécifiques, tels les femmes et les jeunes ruraux.
Ces activités nécessitent également la mise en place d'une banque de données, doté d'un système de mise à jour, sur les activités et les exploitations agricoles de la région et sur leur environnement naturel et économique et l'élaboration d'un catalogue de projets viables, à la dimension des candidatures locales à l'investissement ou à la création d'activités individuelles agricoles afin de les orienter vers des choix plus sûrs.
Le deuxième type d'activités vise à renforcer les capacités des agriculteurs au niveau de leurs exploitations et à celui de leur environnement en amont et en aval de leurs productions. Le but de ces activités est d'accroître la productivité des unités de production et d'améliorer l'accès des agriculteurs aux biens et services de production et aux marchés. Elles visent également à créer les conditions de participation des agriculteurs aux activités d'amont et d'aval de leurs production, comme le crédit, l'approvisionnement en facteurs de production, la commercialisation et la transformation. Ces activités consistent essentiellement:

    1. restructuration, avec reconversions possibles et diversification, visant à les rendre rentables et capables de fonctionner et de se développer sans subventions de l'État ou d'autres partenaires;
    2. amélioration de leur gestion pour d'une part, assurer leur fonctionnement institutionnel et celui de leurs organes élus et, d'autre part, accroître leur efficacité en termes de services rendus aux agriculteurs et en termes de résultats financiers pour élargir leurs capacités d'investissement et assurer leur durabilité;
    3. intégration horizontale et verticale et sous forme d'unions à différentes échelles régionale et nationale.

Les Chambres d'agriculture ont en cela un rôle axé sur l'analyse des problèmes et des contraintes, l'orientation et l'encouragement des initiatives, la programmation des actions de renforcement des capacités des agriculteurs et de leurs organisations et la recherche et la mise en oeuvre des appuis et des moyens nécessaires à leur réalisation. Dans ces programmes, la formation des agriculteurs tient une place privilégiée. Il s'agit moins de formation technique - pouvant être assurée autrement, et pour laquelle le rôle des Chambres d'agriculture est de contribuer à mieux définir les besoins et évaluer les résultats - que d'une question de formation visant à améliorer les capacités de gestion des agriculteurs dans leurs unités de production, et de leurs représentants élus dans leurs organisations professionnelles.
Cette formation ne nécessite pas une exécution directe par les Chambres d'agriculture qui peuvent s'adresser aux structures spécialisées existantes, publiques et privées, et si possible dans un cadre de partenariat. Elle consiste à concevoir, piloter et évaluer des actions de formation dont certaines peuvent faire appel aux capacités propres des Chambres sous forme de sessions de formation-information de courte durée. Elle nécessite de la part des Chambres d'agriculture des capacités d'organisation et de suivi des actions de formation, d'évaluation des résultats, de maîtrise des modalités de mise en oeuvre et de gestion budgétaire.

Structures internes et relations

L'organisation des Chambres d'agriculture comporte deux types de structures:

Les organes élus sont définis par les textes créant les Chambres d'Agriculture. Ils sont issus des élections et constituent les organes souverains des Chambres. Leur nature, leurs prérogatives et leurs règles de fonctionnement sont les mêmes pour toutes les Chambres. Leur composition peut varier en fonction de la composition de la population d'agriculteurs de la région.
Les organes d'exécution technique et opérationnelle constituent la structure technico-administrative des Chambres. Ils peuvent comporter des structures ressemblantes, pour les tâches communes à toutes les Chambres comme la gestion administrative et financière et l'information des agriculteurs. Ils peuvent avoir en outre, des structures dont l'organisation et les moyens peuvent être différents d'une Chambre à l'autre, pour répondre aux spécificités régionales.
Les organes élus ne peuvent être changés que par les textes juridiques de création et d'organisation des Chambres d'agriculture. Les organes d'exécution, par contre, doivent pouvoir adapter sans cesse leur organisation, leurs méthodes et leurs moyens aux exigences des activités qui varient suivant les localités et dans le temps. Pour cela, leur organisation doit rester souple, sous forme d'équipe permanente très réduite, travaillant sans cloisonnement et de façon complémentaire et s'appuyant sur des apports extérieurs et temporaires en fonction des besoins. Elle doit en outre pouvoir être définie et modifiée par décision de l'assemblée consulaire.
Les Chambres d'agriculture sont des organisations professionnelles, non gouvernementales et des acteurs de la société civile. À ce titre, leurs relations avec l'État doivent être caractérisées par une entière autonomie se traduisant par une non-ingérence dans leur gestion et leurs décisions. Elles doivent pouvoir compter de façon inconditionnelle sur la disponibilité des moyens nécessaires à leur fonctionnement institutionnel. Les activités de type opérationnel, à réaliser par les Chambres d'agriculture, peuvent quant à elles se faire dans un cadre contractuel avec l'État ou tout autre partenaire public ou privé.
En raison du caractère d'utilité publique des Chambres d'agriculture, l'État maintient un certain contrôle sur elles. Celui-ci doit cependant s'appliquer à postériori et dans le respect des textes constitutifs, et doit concerner la réalisation des activités qu'il leur confie et la gestion des fonds publics qu'il leur alloue.

QUELQUES EXEMPLES DE RÉALISATIONS

Les expériences de Chambres d'agriculture obéissant aux principes et à l'organisation présentés dans ce rapport sont très récentes et leur nombre réduit.
Celles pour lesquelles la FAO a fourni son appui et qui méritent d'être citées sont:

Le cas du Mali

Instituée en 1989, la Chambre nationale d'agriculture du Mali n'était pas à même de répondre aux attentes des agriculteurs. Elle était peu représentative des agriculteurs, parce que créée par l'Administration sans leur participation, ignorant leurs situations et leurs problèmes, centralisée et éloignée des réalités.
Les «États généraux du monde rural», tenus en décembre 1991, ont demandé sa restructuration pour la transformer en institution proche des préoccupations des agriculteurs et capable de les représenter et de faire entendre leurs voix dans les instances de décisions de politiques agricoles.
L'appui fourni dans ce cadre par la FAO a suivi les principes et le processus présentés dans ce rapport. Il a permis d'aboutir à la mise en place d'un réseau décentralisé constitué par neuf Chambres régionales d'agriculture et leur association au niveau national (APCAM ). Ce réseau officialisé par la loi du 4 août 1993 et le décret d'application du 18 août 1993 est issu des élections effectuées du 20 octobre au 25 novembre 1993, depuis le village jusqu'à la région pour les Chambres régionales et au niveau national pour leur association dont le bureau est formé des présidents de Chambres régionales.
Pour pouvoir se manifester très tôt auprès des agriculteurs et commencer à répondre à leurs premières attentes, chaque Chambre régionale a été dotée d'un minimum de moyens de départ. Ceux-ci ont consisté en général en deux à trois bureaux et un local de 20 à 40 personnes pour les réunions et la formation des agriculteurs. Le personnel permanent chargé d'assister les élus a été fixé à un secrétaire général, un secrétaire administratif et un conseiller technique pour les questions d'organisations professionnelles. L'équipement se résumait à une télécopie et à un micro-ordinateur ou parfois à une simple machine à écrire. Le seul véhicule de déplacement appartenant à la Chambre régionale était une motocyclette. Cependant pour les tournées sur le terrain il est souvent fait appel à l'appui matériel des projets, des ONG, ou des services agricoles quand ce ne sont pas des contributions volontaires d'agriculteurs ou de leurs organisations.
Les Chambres régionales sont véritablement professionnelles et décentralisées dans la mesure où toutes leurs décisions et la gestion de leurs affaires relèvent exclusivement de leurs organes élus au niveau régional, sans ingérences extérieures. L'APCAM elle même, n'a aucun pouvoir d'immixtion puisqu'elle dépend d'elles et n'agit que pour harmoniser les positions, faciliter les échanges et être leur porte-parole.
Elles sont autonomes, dans la mesure où en plus de leur liberté de décisions, elles disposent de leur propre personnel et de leurs moyens financiers de fonctionnement. Les budgets sont votés par chaque Chambre régionale séparément et les ressources financières de fonctionnement proviennent directement de taxes et ristournes fixées par la loi de finances. Les Chambres régionales peuvent avoir en plus des ressources qui leurs sont propres, résultats de leurs activités pour le compte de l'État ou de projets, dans un cadre contractuel.
En moins de trois années d'existence, ce réseau de Chambres d'agriculture a su gagner la confiance des agriculteurs qui se tournent de plus en plus vers lui pour la recherche de solutions à leurs problèmes. Il a acquis une crédibilité de plus en plus grande auprès des pouvoirs publics qui lui reconnaissent la représentativité des agriculteurs et une attitude sérieuse, pour l'associer aux discussions et prendre son avis sur toutes les questions et décisions importantes sur l'agriculture aux niveaux local, régional et national. Enfin, il est reconnu par les organismes de développement comme un véritable outil des agriculteurs, proche de leurs préoccupations et soucieux de leurs intérêts, méritant pour cela d'être appuyé et pris comme partenaire de plus en plus privilégié pour la réalisation de projets de développement agricole.
En moins de quatre années après sa création, ce réseau de Chambres d'agriculture a pu commencer et suivre plusieurs réalisations pour lesquelles il a su mobiliser les agriculteurs. À titre d'exemple, il a bénéficié d'un financement du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et d'une assistance technique de la FAO4 pour le renforcement institutionnel des Chambres régionales et pour préparer des propositions, reflétant le point de vue de la profession, sur les questions foncières, la situation des femmes rurales, la restructuration des Services agricoles, les conséquences de la dévaluation du FCFA sur les productions et les revenus agricoles, etc. En outre, il a pu mobiliser l'appui du Canada, dans le cadre du projet PREFEP,5 pour la formation des élus et des cadres des Chambres d'agriculture. Il a permis le développement rapide de liens de coopération et commerciaux entre les agriculteurs de différentes régions et leurs partenaires. Tel a été le cas avec la Banque mondiale pour le projet PAVCOPA,6 avec l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) pour le projet APEX,7 avec l'Union des producteurs agricoles du Québec pour les coopératives de céréales et le crédit mutuel agricole et avec la région de Franche-Comté en France pour la transformation du lait et l'amélioration génétique des bovins. Il a également su mobiliser et organiser les potentialités locales en particulier des jeunes, avec des résultats probants en production laitière et avicole, rizicole de contre saison et maraîchère. Il a contribué à faciliter la commercialisation de produits agricoles, en informant les agriculteurs et en les assistant dans l'établissement de contrats commerciaux d'exportation de mangues et de produits maraîchers et en organisant des foires agricoles aux niveaux régional et national en 1996 et 1997.
Le réseau des Chambres d'agriculture du Mali peut être considéré comme un modèle qui est en train de réussir, qui représente bien les agriculteurs et comme un outil assurant la participation de ces derniers à tous les niveaux du processus d'élaboration et de mise en oeuvre des politiques et des actions de développement agricole. Il constitue en outre une bonne formule, faisant appel aux potentialités des agriculteurs et à leur responsabilisation dans la mise en oeuvre de la politique de désengagement de l'État, de professionnalisation de l'agriculture et de renforcement de la société civile. Cet exemple intéresse de plus en plus les pays de la région et au-delà, vivant la même transition économique. Étant jeune et la première du genre, cette expérience mérite d'être renforcée pour aller au bout de sa réussite et servir de modèle.

Le cas du Togo

Une initiative du même genre a été entreprise au Togo, avec l'appui de la FAO, dans le cadre du projet FAO-TCP/TOG/4551 de préparation de la restructuration des institutions rurales qui contient dans ses propositions la création d'un réseau de Chambres régionales d'agriculture.
À la requête des autorités du pays, la FAO a apporté son appui à la définition et à la constitution d'un tel réseau, à travers le projet TCP/TOG/6611, qui a démarré en 1996 et s'est achevé en décembre 1997.
Dans le cadre dudit projet, toute l'action a été menée dès le début avec la participation totale et directe des agriculteurs et sans interférence des pouvoirs publics. Cette participation s'est concrétisée dans les rencontres au niveau local et lors d'ateliers régionaux et nationaux. Les agriculteurs ont ainsi défini le rôle qu'ils souhaitaient attribuer aux Chambres d'agriculture, leur organisation et les rapports entre eux, avec l'État, et avec les autres acteurs publics et privés intervenant dans l'agriculture. Sur la base des propositions des agriculteurs, les pouvoirs publics ont adopté la loi 97-12 du 9 juillet 1997 permettant la création du réseau de Chambres d'agriculture du Togo.
Les élections qui doivent se dérouler à partir du niveau local sont en préparation et se tiendront en décembre 1997. Cette préparation donne lieu actuellement à une vaste campagne d'information à l'intention des agriculteurs pour leur permettre de participer en connaissance de cause à la désignation de leurs représentants qui composeront les organes de leurs Chambres régionales d'agriculture.
L'expérience du Togo est similaire à celle du Mali dont on a tiré des leçons utiles. Sa réalisation a donné lieu à une plus forte participation des agriculteurs dans le processus de définition et de constitution du réseau de Chambres d'agriculture. Ce processus devra se poursuivre et se renforcer.

Autres cas dans des pays du Maghreb

En Algérie, au Maroc et en Tunisie, l'action menée avec l'appui de la FAO8 était différente. Elle consistait à aider à définir les mesures de restructuration permettant aux réseaux de Chambres d'agriculture existants de jouer un rôle plus important et plus indépendant dans le cadre des politiques de désengagement de l'État et de renforcement de la société civile.
L'action a d'abord consisté à établir un diagnostic et ensuite à proposer des mesures de restructuration. Les processus de restructuration et de renforcement de ces réseaux et de l'ensemble du secteur associatif agricole sont en cours dans les trois pays pour leur donner plus d'autonomie et les préparer à s'adapter à l'économie de marché qui se met en place.
En outre, une action complémentaire est actuellement fournie par la FAO dans le cadre du projet TCP/RAB/6611, pour construire sur la base de ces réseaux par pays, un réseau de Chambres d'agriculture et d'autres organisations professionnelles agricoles à l'échelle des trois pays, voire du Maghreb dans son ensemble.


1 Voir rapport Restructuration des institutions rurales. Principes et méthodes, par M.T. Nadir, FAO/SDAR, novembre 1997.

2 Village, commune ou équivalent suivant le pays.

3 Canton, arrondissement, préfecture ou équivalent suivant le pays.

4 Projet PNUD-FAO-MLI/91/005 - PAMOS - Volet d'appui à l'APCAM.

5 Projet regional de formation financé par l'Agence canadienne de développement international (ACDI).

6 Projet d'appui aux filières des fruits et légumes à Sikasso, Ségou et Mopti.

7 Projet pour l'information sur les marchés du bétail à Sikasso, Ségou et Mopti.

8 Projets TCP/ALG/2251, TCP/TUN/4451 et TCP/MOR/6611 d'appui aux Chambres d'agriculture, en Algérie, en Tunisie et au Maroc respectivement.

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