L'humanité est oublieuse. Aujourd'hui, beaucoup d'entre nous ne savent pas que, récemment encore, les grandes famines étaient une menace très concrète. C'était le cas il y a seulement 50 ans, lorsque les fondateurs de la FAO ont levé le drapeau de l'Organisation, s'engageant à libérer l'humanité de la faim.
«Les États qui adhèrent au présent acte, résolus à développer le bien-être général, ... afin: d'élever le niveau de nutrition et les conditions de vie des populations...; d'améliorer le rendement de la production et l'efficacité de la répartition de tous les produits alimentaires et agricoles; d'améliorer la condition des populations rurales; et ainsi de contribuer à l'expansion de l'économie mondiale et de libérer l'humanité de la faim;»
Acte constitutif de la FAO, Préambule - tel qu'amendé en 1965
Textes fondamentaux de l'Organisation des Nations Unies pour
l'alimentation et l'agriculture
À la fin des années 40, certaines régions du monde étaient engagées dans le grand chantier de la reconstruction de l'après-guerre, tandis que d'autres luttaient contre le colonialisme. La majorité de la population mondiale était pauvre et impuissante et la productivité agricole était faible. La famine menaçait, en particulier dans les régions à forte densité de population du continent asiatique et, dans certains cas, cette menace s'est concrétisée de façon tragique.
Aujourd'hui, 50 ans plus tard, nous pouvons toutefois voir que l'humanité dans son ensemble a réalisé des progrès considérables dans la guerre contre la faim. L'apport alimentaire moyen et les niveaux de vie se sont considérablement améliorés, bien qu'il y ait deux fois et demie plus de bouches à nourrir, et la population sous-alimentée a diminué tant en nombre absolu qu'en pourcentage.
Toutefois, ces résultats globaux restent très insuffisants, puisque plus de 800 millions de personnes souffrent encore de malnutrition chronique. En outre, ils cachent d'énormes disparités régionales. Depuis 1970, le nombre de personnes sous-alimentées a doublé en Afrique, alors qu'il a diminué de moitié en Asie de l'Est et du Sud-Est. Il y a aussi d'énormes écarts entre les différents pays à l'intérieur de chaque région et la faim touche encore les groupes les plus pauvres et les plus vulnérables dans les pays riches.
Comme on l'a vu au début du présent examen, les 50 dernières années ont été extrêmement riches en événements et ont entraîné une transformation considérable et rapide de la situation de l'humanité. Des progrès spectaculaires ont été accomplis dans des domaines comme la technologie et la productivité agricoles, mais en matière de réduction de la pauvreté, particulièrement dans les campagnes, les résultats ont été décevants. De nouveaux enjeux comme la durabilité et l'impact environnemental ont pris de l'importance en raison de l'expansion de la production agricole, associée à une consommation accrue d'intrants et de ressources.
Dans le présent chapitre spécial, nous avons étudié certains des principaux facteurs qui expliquent ces évolutions positives et négatives. Pour conclure, nous avons résumé les principales constatations en vue d'en tirer quelques enseignements généraux.
L'alimentation et l'agriculture au cours des 50 dernières années. Au cours du dernier demi-siècle, l'idée que l'on se fait du développement, de ses promesses et des obstacles à surmonter, des moyens de le réaliser et du rôle que doivent jouer les secteurs public et privé a évolué. Pendant longtemps, on n'a pas toujours reconnu la contribution essentielle de l'agriculture au développement socioéconomique. Le problème de la faim dans le monde n'a pas suscité l'attention soutenue qu'il mérite. Dans un contexte d'accélération de l'intégration et de l'interdépendance internationales, une multitude d'initiatives nationales et internationales prises ces dernières années témoignent de l'intérêt accru du public pour les problèmes et questions liés à la réduction de la pauvreté, au développement durable et à la sécurité alimentaire. De plus, on a compris qu'en raison de leurs interactions, ces questions et problèmes appellent une action concertée.
Impact socioéconomique de la modernisation de l'agriculture. Le processus de modernisation de l'agriculture a permis d'obtenir un accroissement considérable de la production agricole, mais il a eu des effets très asymétriques sur les sociétés rurales et le niveau de revenus et de productivité des petits agriculteurs traditionnels, comparé à celui de l'agriculture industrielle. Si ce processus se poursuit, il aura des effets socioéconomiques négatifs sur les agriculteurs pauvres et les sociétés rurales. En outre, il accélérera l'exode rural, ce qui intensifiera les effets négatifs de l'urbanisation rapide.
Sécurité alimentaire et nutritionnelle: l'importance de la production vivrière. Les stratégies de développement qui privilégient la production vivrière se sont révélées efficaces et rentables pour assurer l'accès des pauvres à la nourriture. Pour la plupart des personnes sous-alimentées qui vivent en zone rurale, les emplois et revenus additionnels créés par la production vivrière ont été - et continueront d'être - la clé de l'amélioration de l'accès à l'alimentation. Il faut certes garantir la disponibilité des produits alimentaires, mais il est tout aussi important de faire en sorte que les consommateurs aient accès à une alimentation sûre, variée et équilibrée leur permettant de mener une vie active et saine.
Production et productivité agricoles. On a réalisé des progrès extraordinaires mais inégaux en matière de production et de productivité agricoles, principalement grâce à différentes stratégies visant à accroître le «capital technologique» des pays. Les progrès techniques, permis par les efforts de recherche et d'investissement et par l'appui des centres nationaux et internationaux de recherche agricole, ont été essentiels. L'évolution des relations entre la population et les ressources a aussi joué un rôle important; la proportion d'actifs dans la population, qui était en déclin dans de nombreux pays, a commencé à augmenter dans la plupart des pays, ce qui leur permet de bénéficier du «cadeau démographique» qui a déjà aidé certains des pays les plus peuplés à relever le défi du développement et de l'accroissement de la production vivrière. Dans de nombreux pays, les perspectives d'une poursuite des gains de productivité obtenus par le passé sont assombries par la dégradation des terres, la pénurie d'eau et l'épuisement des possibilités dans l'irrigation. Toutefois, on pense que la biotechnologie permettra de surmonter ces obstacles, à condition que l'on prenne les précautions nécessaires pour prévoir convenablement et éviter les effets négatifs.
Problèmes de distribution, pauvreté et sécurité alimentaire. Dans toutes les sociétés, une grande partie de la population reste «prisonnière du piège de la pauvreté» et cette situation est perpétuée, voire aggravée, par les défaillances de divers mécanismes politiques, institutionnels et de coordination, à l'échelon du marché, des pouvoirs publics ou de la collectivité locale. Les imperfections du marché du crédit et de l'assurance limitent considérablement les possibilités d'investissement et de production des pauvres. Les victoires obtenues dans la lutte contre la pauvreté l'ont été notamment grâce à l'action essentielle des pouvoirs publics visant à aider les pauvres à échapper au piège de la pauvreté, en leur donnant accès à des services d'éducation de base, de santé, de recherche et de vulgarisation, des routes et des infrastructures de commercialisation. En outre, le démantèlement de réglementations et d'interventions coûteuses qui faussaient le fonctionnement du marché a stimulé le développement économique et agricole.
Le point commun qui se dégage des constatations ci-dessus est que les progrès accomplis dans la lutte contre la faim au cours des 50 dernières années ont été insuffisants, et qu'il reste encore beaucoup à faire pour éliminer ce fléau aussi vieux que l'humanité.
C'est l'humanité qui s'est infligé à elle-même le fléau
de la faim pendant si longtemps,
mais elle est aussi capable de s'en débarrasser, et cela doit
être son plus grand défi.
On s'est progressivement aperçu que la faim est due moins à un déficit de la production vivrière qu'à l'insuffisance de l'accès des populations aux aliments disponibles. En fait, le monde avait déjà il y a 50 ans un problème d'excédents alimentaires dû à l'insuffisance du pouvoir d'achat. Le Prix Nobel Amartya Sen1 a analysé les causes des famines et observé des situations dans lesquelles les gens mouraient de faim bien que les produits alimentaires nécessaires soient disponibles, car ils n'avaient pas de «droit» à l'alimentation.
«Ce qu'une personne peut manger dépend de la nourriture qu'elle peut acheter. Il ne suffit pas que les produits alimentaires soient disponibles dans l'économie ou sur le marché pour qu'une personne ait le droit de les consommer. Dans chaque structure sociale, compte tenu du régime juridique, politique et économique en vigueur, chaque personne peut accéder à un certain panier de produits. Son accès aux produits dépend de ce qu'elle possède initialement et de ce qu'elle peut acquérir par l'échange. Par exemple, un travailleur salarié possède sa force de travail et, en l'échangeant contre un salaire, gagne de l'argent, qu'il peut ensuite échanger contre divers produits...»
Hunger and public action
Pour améliorer l'accès des pauvres à l'alimentation, deux conditions sont essentielles: la croissance économique et l'équité. À une famille pauvre dont la principale ressource est sa force de travail, une croissance économique équitable peut apporter un marché favorable pour ses produits, de meilleures perspectives d'emplois et une société plus solidaire; par conséquent, elle améliore l'accès aux biens et services.
S'il est évident que la croissance économique a un rôle à jouer dans la lutte contre la faim, l'optimisme concernant l'ampleur et la rapidité de la propagation de ses avantages est souvent contesté. En effet, la croissance de l'économie nationale n'entraîne pas toujours un recul de la pauvreté et de la faim. Souvent, elle marginalise certains groupes et, ces dernières années, elle s'est accompagnée d'une aggravation des inégalités aux échelons national et international.
Il y a donc des arguments persuasifs qui militent en faveur d'une aide ciblée sur les agriculteurs pauvres en ressources qui sont incapables de soutenir la concurrence de l'agriculture moderne, en particulier du fait du déclin du prix des produits. Toutes les analyses de la pauvreté rurale, et en particulier de la pauvreté des femmes rurales, font ressortir un facteur commun: l'inégalité de l'accès à la terre, aggravée par l'inégalité de l'accès à l'eau, au crédit, aux connaissances et aux marchés. Cela confirme l'importance de la réforme agraire. Bien qu'elle soit politiquement difficile à mener, la réforme agraire, lorsqu'elle réussit, permet non seulement de rééquilibrer la distribution des revenus mais aussi d'accroître fortement la productivité.
L'amélioration de la distribution des richesses, des ressources et des chances est un aspect essentiel de la lutte contre la faim. Les inégalités extrêmes et la grande pauvreté conduisent les populations au désespoir et suscitent des tensions déstabilisatrices dans les sociétés rurales et urbaines. Il faut donc prendre des mesures ciblées visant non seulement à répondre aux besoins immédiats des groupes défavorisés en matière de santé et d'alimentation, mais aussi à leur fournir des moyens de développement, c'est-à-dire un accès aux intrants, aux infrastructures, aux services et, surtout, à l'éducation.
De nombreux pays, en particulier au début du dernier demi-siècle, se sont efforcés d'accélérer l'industrialisation dans l'espoir que les recettes d'exportation de produits industriels leur permettraient d'importer des aliments pour compléter la production nationale. Cette stratégie était motivée à la fois par le fait que la production alimentaire mondiale était suffisante pour répondre aux besoins d'importations, et par la baisse tendancielle du prix réel des produits alimentaires et agricoles sur le marché mondial. Toutefois, ces stratégies fondées sur une croissance tirée par l'industrie et souvent mises en œuvre par des politiques budgétaires et sociales privilégiant les villes ont généralement échoué; elles n'ont pas réussi à réduire la vaste pauvreté rurale ni l'insécurité alimentaire, et ont intensifié les problèmes liés à l'urbanisation rapide.
Ces stratégies ont échoué du fait qu'elles négligeaient l'importance de la production agricole et en particulier vivrière, qui est une garantie essentielle d'accès à l'alimentation pour les nombreux agriculteurs de subsistance qui sont également des consommateurs. Dans une économie principalement agraire, le seul moyen de garantir aux petits paysans l'accès à l'alimentation consiste à leur permettre de développer leur propre production vivrière et agricole.
L'augmentation sans précédent des rendements des cultures au cours des 50 dernières années a été la principale source de croissance de la production alimentaire mondiale, car l'expansion globale des terres arables a été limitée. Néanmoins, il y a eu aussi une transformation spectaculaire de l'utilisation des terres. L'extension des terres arables a été obtenue en grande partie au détriment des forêts, ce qui a eu des conséquences négatives bien démontrées sur l'environnement, tandis que d'un autre côté, des terres arables productives ont disparu en raison du développement des villes et des infrastructures, ou de la désertification et d'autres formes de dégradation et de réaffectation des terres.
L'amélioration des rendements a été due à des facteurs technologiques puissants, notamment l'augmentation de l'apport d'engrais et de pesticides, l'emploi de semences améliorées, l'irrigation et le drainage. Le renforcement des infrastructures, telles que les routes rurales, a aussi contribué à l'accroissement de la production agricole. Ces progrès ont été rendus possibles par l'investissement public et privé. Toutefois, l'accroissement de la consommation d'intrants, c'est-à-dire de l'investissement physique, présente un inconvénient majeur, à savoir qu'il a un rendement décroissant. C'est pourquoi les recherches visant à mettre au point et à diffuser des technologies nouvelles ont joué un rôle essentiel. Les capacités nationales d'adoption et de diffusion des progrès techniques ont apporté une contribution majeure à l'amélioration des rendements. La réussite la plus remarquable de l'agriculture au cours des 50 dernières années a été la révolution verte, conjuguant recherche agricole coordonnée et action des pouvoirs publics. La révolution verte a été très efficace dans une grande partie de l'Asie, même si l'enthousiasme initial s'est estompé lorsqu'on a pris conscience de certains de ses effets sociaux et environnementaux négatifs. Comme il n'y a pas eu de progrès technologiques comparables adaptés aux conditions et aux cultures dominantes dans la plupart des régions d'Afrique, la révolution verte n'a guerre profité aux agriculteurs de ce continent.
L'investissement dans la recherche, les infrastructures rurales et les services de vulgarisation, ainsi que dans la mise en valeur du capital humain, s'est révélé indispensable pour le progrès technique et le développement des infrastructures sociales et matérielles.
La mise en valeur du capital humain, c'est-à-dire le développement des compétences et des connaissances, a apporté une contribution essentielle à la réduction de la pauvreté et à l'amélioration de la sécurité alimentaire. De nombreuses études ont démontré les effets de l'éducation, en particulier l'éducation des femmes, sur la production et la productivité des activités agricoles et non agricoles, ainsi que sur la santé et la nutrition. L'éducation de base est le meilleur investissement à long terme et est particulièrement bénéfique pour les groupes les plus défavorisés. La formation et le perfectionnement sont aussi essentiels, car les agriculteurs instruits et compétents sont mieux capables d'adopter les nouvelles technologies, d'exploiter les possibilités qu'offre le marché et de parer aux risques. Toutefois, la formation peut être très coûteuse et, dans la conception des programmes de formation, il faut privilégier l'enseignement de compétences appropriées et rapidement exploitables.
Le cadre institutionnel qui régit le comportement collectif d'un peuple et les relations sociales a une influence déterminante sur l'aptitude des individus à améliorer leur propre sort, ainsi que sur le bien-être collectif, qui englobe la sécurité alimentaire et l'agriculture durable. Les institutions peuvent favoriser ou au contraire entraver la solidarité, la gestion durable des ressources communes, la mise en commun des risques et des comportements responsables. Les institutions ont aussi un rôle essentiel à jouer en permettant aux pauvres de se faire entendre et en limitant les effets négatifs d'un déséquilibre excessif du pouvoir des différentes catégories sociales. En outre, des institutions saines et efficaces sont naturellement propices à une bonne gestion des affaires publiques.
Des institutions saines sont aussi nécessaires pour assurer un minimum de stabilité politique et de cohésion sociale. Outre leurs effets dramatiques sur les populations, les troubles et les conflits civils ont des effets négatifs à long terme sur le développement et la sécurité alimentaire, comme le montre à l'évidence la forte proportion de pays touchés par des conflits parmi les pays dans lesquels la sous-alimentation est particulièrement grave. Même lorsque les conflits sont réglés, ils laissent derrière eux un lourd héritage qui peut handicaper le pays pendant de nombreuses années, tel que mines terrestres ou destruction du capital humain et des infrastructures.
L'appréciation portée sur la réceptivité de l'agriculture aux incitations économiques a considérablement évolué au cours des 50 dernières années. Alors qu'autrefois, on considérait que les paysans étaient traditionalistes et, par conséquent, peu sensibles à la rationalité et aux incitations économiques, on pense généralement aujourd'hui que l'agriculture réagit aux incitations économiques et fonctionne mieux dans un cadre privé. Le cas de la Chine, qui a abandonné un système d'agriculture collective au profit d'un système fondé sur la responsabilité familiale, fournit un exemple remarquable d'incitations ayant entraîné une expansion sans précédent de la production agricole.
Toutefois, les incitations sont inefficaces lorsque les paysans ne peuvent pas se permettre de prendre de risques. Cela est un des aspects du piège de la pauvreté, évoqué à la section Constatations essentielles, p. 306. De nombreux agriculteurs pauvres ne peuvent pas adopter des cultures plus rentables ou des nouvelles technologies car tout changement comporte un risque, et un échec leur serait fatal. Par conséquent, ils restent fidèles à des activités agricoles peu rentables et peu risquées. Il est impossible d'exploiter pleinement les capacités agricoles sans offrir aux agriculteurs des incitations efficaces et un niveau minimum de protection contre les risques; à cet égard, les services d'assurance et de crédit jouent un rôle clé.
Avec le temps, il se produit des transformations structurelles très profondes qui touchent toute l'humanité. D'une part, la croissance démographique commence à se ralentir, ce qui crée une conjoncture propice puisque la proportion d'actifs dans la population commence à augmenter après une longue période de déclin. En revanche, l'épuisement des ressources, la déforestation, la pollution, le changement climatique, etc., pourraient constituer des menaces graves pour les moyens d'existence de l'humanité.
Aujourd'hui, le phénomène dominant est l'accélération de la mondialisation. Le développement de l'échange international de biens et de services, de capitaux et d'informations se fait à un rythme sans précédent. Toutefois, ce processus n'a pas que des effets positifs. Un monde sans frontière n'améliore pas nécessairement le sort des pauvres. Comme le travail, qui est la principale ressource des pays peu développés, est l'un des facteurs de production les moins mobiles sur le plan international, la mondialisation peut entraîner non seulement une accélération du progrès mais aussi une aggravation des inégalités. Maîtriser la mondialisation, c'est-à-dire comprendre son impact et la mettre au service du bien commun, tel sera le grand défi de l'humanité dans les années à venir.
1 A. Sen. 1989. In J. Dreze et A. Sens, éds. Hunger and public action. Clarendon Press, Oxford, Royaume-Uni.
