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Medio siglo de agricultura y alimentación

A continuación se presenta un panorama histórico de los principales acontecimientos y tendencias de la agricultura y la alimentación en los cincuenta últimos años. Está basado fundamentalmente en las ediciones anuales de El estado mundial de la agricultura y la alimentación, iniciadas en 1947. En ellas queda registrado más de medio siglo de logros y fracasos en la esfera del desarrollo agrícola y rural y de la seguridad alimentaria. Algunos temas y preocupaciones se repiten con frecuencia, pero se observan también grandes transformaciones que hacen que la agricultura mundial de nuestros días sea muy distinta de la de hace medio siglo. El entorno económico y político ha cambiado profundamente, las tecnologías han conocido enormes progresos y la orientación y prioridades de las políticas han evolucionado.

En esta sección se intenta describir los cambios descritos por la FAO en la publicación El estado mundial de la agricultura y la alimentación, particularmente -desde 1957- en los capítulos especiales sobre temas concretos. Algunos acontecimientos que, retrospectivamente, han resultado de gran importancia pero que en su momento se pasaron por alto o se examinaron de forma incompleta o imprecisa, se han añadido o completado con información adicional en el presente examen. Éste es inevitablemente de alcance selectivo, y no se han incluido las numerosas actividades e iniciativas de la FAO que han recibido amplia publicidad en otros documentos, con excepción de algunos acontecimientos importantes en que la Organización ha desempeñado un papel principal.

Se espera que esta descripción retrospectiva resulte interesante, no sólo como recuerdo del pasado sino también como material de reflexión sobre cómo se ha avanzado hacia el logro de la seguridad alimentaria y en la promoción del desarrollo agrícola y rural, cuánto es lo que queda por hacer y, habida cuenta de la experiencia pasada, qué es lo que, probablemente, permitirá conseguir mayores progresos.

LA SITUACIÓN HACE MEDIO SIGLO

Devastación y reconstrucción; situaciones de escasez alimentaria;
concentración geográfica de la riqueza y del suministro de alimentos;
Asia, motivo principal de preocupación

La segunda guerra mundial tuvo una profunda influencia en la agricultura mundial. De acuerdo con publicaciones anteriores de
El estado mundial de la agricultura y la alimentación
, la producción agrícola mundial al final de la guerra era un 5 por ciento -un 15 por ciento en cifras per cápita- inferior a la de antes de la conflagración. No obstante, los efectos del conflicto mundial fueron muy distintos según las regiones. La agricultura sufrió masivas devastaciones como consecuencia de la guerra en toda Europa, en la URSS, en grandes zonas de Asia y el Pacífico y en África del Norte. La fuerte caída de la producción agrícola en esas regiones1, unida a la incapacidad general de financiar importaciones de alimentos, tuvo como resultado situaciones agudas de escasez de alimentos incluso cuando cesaron las hostilidades. Estos problemas se agravaron por una serie de sequías en 1946 y 1947 en la URSS, África del Norte y grandes extensiones del Extremo Oriente. Se registraron también situaciones agudas de escasez en el sector de la pesca, afectado por la pérdida y confiscación de las embarcaciones y equipos de pesca. Cuatro quintas partes del suministro pesquero mundial se habían producido anteriormente en zonas afectadas por la guerra. También en la silvicultura el efecto de la guerra fue grave. Los daños directos provocados en los bosques y en las industrias forestales fueron especialmente destructivos en Europa central y oriental, incluida la parte occidental de la URSS, y en algunos países del Lejano Oriente. El esfuerzo bélico, culminado con la interrupción del comercio costero, dio lugar a una tala excesiva de árboles para combustible y a la destrucción de bosques en muchas partes del mundo.

En fuerte contraste, los suministros de alimentos fueron abundantes en algunos de los principales productores que habían quedado relativamente al margen del conflicto -el Canadá, los Estados Unidos, Australia y Argentina. Como en la primera guerra mundial, estos países se convirtieron en abastecedores de alimentos para sus aliados y realizaron esfuerzos especiales por estimular la producción. De hecho, sobre todo en el caso de la agricultura de América del Norte, los años de la guerra fueron un período de expansión y prosperidad. La producción agrícola de esta región aumentó un tercio en comparación con los niveles de antes de la guerra, y las exportaciones netas de cereales subieron de aproximadamente 5 millones de toneladas en 1938 a un promedio anual de 17,5 millones de toneladas en 1946-1948. Las importaciones netas anuales de cereales en Europa subieron de 9,5 millones a 14 millones de toneladas durante el mismo período. En lo que se refiere a las regiones en desarrollo, tanto Asia como África pasaron de tener excedentes a registrar déficit de cereales, y el cambio fue especialmente pronunciado en el caso de Asia (que registró una caída de +2,2 a -3,7 millones de toneladas entre 1934-38 y 1946). América Latina y el Caribe, África, el Cercano Oriente y Oceanía sólo sufrieron los efectos indirectos de la guerra (con escasez de medios de producción, o pérdida de suministros de importación o mercados de exportación), y la guerra tuvo efectos relativamente pequeños en la agricultura regional.

Al examinar estos resultados regionales tan diversos, ya en 1948 El estado mundial de la agricultura y la alimentación (probablemente recordando los excedentes de los años treinta inducidos por la depresión) alertaba sobre la existencia paradójica de un exceso gravoso de suministros alimentarios en algunas partes del mundo mientras que en otras se registraban situaciones de aguda escasez. Se expresaba también el temor de que la producción de alimentos en países con excedentes pudiera superar la capacidad de importación de los países con déficit de alimentos -muchos de los cuales sufrían una fuerte escasez de divisas- y que el excedente de capacidad de los grandes productores y exportadores pudiera adquirir carácter estructural. Se observaba también que la demanda, en particular la de productos forestales, disminuiría cuando se hubieran atendido las necesidades de la reconstrucción, y que los productos sintéticos desplazarían a varias materias primas agrícolas. En contraste con algunos economistas que proponían medidas para reducir la oferta, la FAO se declaró partidaria de aumentar la demanda, dado el nivel nutricional tan bajo de la población, incluso en algunos países industrializados.

Un suministro alimentario excedente en algunas partes del mundo coexistía con agudas escaseces en otras. Para elevar los niveles nutricionales se necesitaba un incremento de la demanda.

Regiones en desarrollo

En las primeras publicaciones de El estado mundial de la agricultura y la alimentación se observan preocupaciones regionales radicalmente diferentes de las de hoy. En los exámenes regionales se prestaba gran atención a los problemas de Asia, mientras que otras regiones quedaban en segundo plano. En particular, se señalaba a África como la región económicamente menos adelantada, pero se preveía que el desarrollo económico y social y las mejoras del bienestar social eran sólo cuestión de tiempo (véase el Recuadro 11).

En lo que se refiere a Asia, el informe describía algunos problemas aparentemente insuperables. Esta región tenía casi la mitad de la población mundial y sólo una quinta parte de la tierra del planeta. No obstante, la economía de la región dependía todavía de la agricultura en buena medida. Por otro lado, la productividad agrícola de gran parte de la región era muy baja. Por ejemplo, la producción de cereales por hectárea de la tierra cultivada en la India era, según las estimaciones, un 20 por ciento inferior, en promedio, a la de los países en desarrollo en general; y la producción de cereales por trabajador en la India, Indonesia y China era significativamente más baja que la media de los países en desarrollo. Las estructuras agrícolas de Asia meridional presentaban una nefasta combinación de aprovechamiento extensivo de la tierra y fuerte coeficiente persona-tierra. No sólo había una baja productividad agrícola sino que casi tres cuartas partes de la mano de obra estaba empleada en la producción de una alimentación que resultaba insuficiente. La ingestión de calorías era de aproximadamente 2 000 kcal per cápita al día, y la mayor parte de la población vivía en pequeñas explotaciones, donde producían la mayor parte de lo que comían y comían la mayor parte de lo que producían.

La guerra dio mayor relieve a estos problemas tradicionales de Asia. El sector alimentario sufrió notablemente como consecuencia de la guerra, la inestabilidad política y los desplazamientos de personas. La ingestión de calorías per cápita durante esos años disminuyó en todos los grandes países productores de arroz, con excepción de tres: Birmania (Myanmar), Siam (Tailandia) e Indochina (Viet Nam, República Democrática Popular Lao, Camboya). En la India y el Pakistán, Japón y Filipinas, descendió a aproximadamente 1 700 kcal/día. Las grandes industrias pesqueras de Asia sudoriental sufrieron fuertes pérdidas de buques de pesca y mano de obra.
Al comienzo del período de la posguerra, la región era importadora neta de alimentos, lo que suponía una inversión de su tradicional situación excedentaria. Este cambio se consideró de gran importancia para el mercado alimentario mundial y planteó el interrogante, todavía debatido en la actualidad en el caso de China, de hasta qué punto la demanda de alimentos en los países densamente poblados de Asia superaría a su capacidad de producción interna y generaría tensiones en los mercados mundiales de alimentos.

La situación de la posguerra fue muy diferente en América Latina. Durante la guerra y después de ella, la región continuó la rápida expansión económica registrada durante gran parte de los años veinte y treinta. Esta expansión se consiguió en mayor medida que en todas las demás regiones en desarrollo gracias a estrategias de desarrollo basadas en el crecimiento industrial y la sustitución de importaciones, que generó un considerable crecimiento de la actividad industrial. Entre 1934-38 y 1947 la producción industrial casi se duplicó, mientras que la producción agrícola creció sólo un 20 por ciento.

No obstante, la agricultura dominaba todavía la economía de la región, y representaba en 1950 aproximadamente una quinta parte del PIB total y daba empleo a casi la mitad de la mano de obra. Un alto nivel de empleo y el rápido crecimiento de los ingresos reales crearon una fuerte demanda de alimentos, sobre todo en las ciudades. Las tasas anuales de crecimiento demográfico en los últimos años cuarenta fueron del orden del 2,7 por ciento, las más elevadas de todas las regiones, y el PIB per cápita creció entre un 2 y un 3 por ciento. A pesar del sesgo de las políticas en contra de la agricultura, debido al impulso de la industrialización (compensado en parte por el apoyo público directo ofrecido en diversas formas), este sector consiguió notables resultados, y la producción alimentaria en general pudo estar a la altura de la expansión de la demanda. Esta región continuó siendo también exportadora neta de alimentos y productos agrícolas, aunque varios países mostraron una creciente dependencia de la importación de alimentos. El favorable comportamiento de la agricultura y la expansión de los ingresos se tradujo en una mejora de la alimentación. La ingesta alimentaria regional, estimada aproximadamente en 2 400 kcal per cápita/día en 1947 (antes de la guerra era de 2 200) era relativamente elevada en comparación con las de otras regiones en desarrollo. No obstante, los niveles eran desiguales en los distintos países (Argentina, 3 100 kcal; Perú, 1 900 kcal) y grupos de ingreso.

Recuadro 11

PERSPECTIVAS DEL DESARROLLO EN ÁFRICA SEGÚN EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 1948

«Desde el punto de vista de las regiones muy desarrolladas, África parece un continente comparativamente vacío con un gran potencial de producción -una zona de moneda débil con posibilidades de un intercambio de mercancías mucho más activo con Europa. De hecho, en la última mitad del siglo XX, África puede llegar a representar para Europa lo que "el Oeste" fue para los Estados Unidos en la segunda mitad del siglo XIX.» A pesar de su miopía, esta visión del papel y el futuro de los territorios coloniales africanos reflejaba la opinión convencional de la época. África, con todos sus problemas nutricionales, no era motivo de especial preocupación desde el punto de vista de la seguridad alimentaria. Más bien, se daban por descontados unos suministros internos suficientes de alimentos en un continente demográficamente «vacío», donde la población crecía con tasas moderadas (1,3 por ciento al año entre 1920 y 1950), y con abundantes recursos agrícolas que constituían la especialidad de la región.

El hecho de que los primeros números de El estado mundial de la agricultura y la alimentación hayan infravalorado la gravedad de los problemas de recursos humanos y naturales de África se manifiesta también en el tratamiento comparativamente secundario de esta región en los exámenes sobre países en desarrollo que aparecieron en la publicación. Ello se debía más a la ignorancia de la situación, que a una falta de interés. En el informe se insistió repetidamente en la falta de información disponible para realizar una evaluación adecuada de la situación agrícola de África y a la gran incertidumbre en torno a sus perspectivas de desarrollo. En el informe de 1948 se afirmaba lo siguiente: «... es el continente menos conocido, y mientras los gobiernos no realicen nuevos estudios para determinar la situación en cada territorio, sólo es posible hacerse una idea muy fragmentaria de la situación de la agricultura y la alimentación». Este llamamiento en favor de sistemas más avanzados de recogida y análisis de la información sobre la situación africana como requisito para una actuación práctica eficiente aparecería repetidamente en las sucesivas ediciones de esta publicación.

Los años de la guerra habían sido en general años de progreso económico en numerosas zonas de África. Hubo una fuerte demanda de gran número de sus productos agrícolas y minerales. Muchos territorios pudieron ampliar la actividad económica y la producción agrícola. Los niveles medios de ingreso aumentaron significativamente con relación a los años de antes de la guerra. La producción de alimentos básicos en África creció en respuesta al fortalecimiento de la demanda, pero en contraste con otras regiones la producción de cultivos industriales, en particular el algodón, el sisal y el tabaco, creció.
El aumento de los niveles de ingreso, sobre todo en las ciudades, intensificó la demanda de alimentos, muchos de los cuales tenían que importarse, y ello creó crecientes dificultades financieras para varios países. No obstante, a pesar de unos resultados satisfactorios de la producción de alimentos y de una demanda efectiva creciente, los niveles alimentarios se mantuvieron en general bajos. Según estimaciones de 1947, la ingestión de calorías per cápita era de 1 500 a 2 000 kcal/día en África del Norte (bastante por debajo del nivel de antes de la guerra, sobre todo en Argelia y Marruecos), y de 2 000 a 2 300 en la mayor parte de los demás países.

El Cercano Oriente aparecía descrito como una región retrasada, aunque, por otro lado, era también la que estaba registrando una transformación económica más rápida. En El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1948 se observa lo siguiente: «Hasta hace poco esta región no consiguió salir de un largo período en que las distancias y el tiempo se medían de acuerdo con la velocidad de la caravana de dromedarios. Repentinamente, el Cercano Oriente se encontró en la encrucijada del comercio y el tráfico mundial... El petróleo es cada vez más abundante. Los oleoductos atraviesan desiertos hasta hace poco misteriosos. Nuevos puertos, nuevas ciudades, nuevas actividades crecen constantemente. La Turquía moderna es muy distinta de la Turquía otomana de hace 30 años, y lo mismo puede decirse en cierta manera de todos los demás países de la región.» El informe concluía con estas palabras: «Es difícil determinar qué tipo de agricultura puede resultar de esta transformación económica durante la próxima generación.» De hecho, los sistemas agrícolas de la región estaban todavía dominados por el medio ambiente y la tradición. El agua era, lo mismo que ahora, una preocupación predominante. Sólo el 4 por ciento de la superficie terrestre se dedicaba al cultivo. Los sistemas de explotación agraria se caracterizaban por prácticas y estructuras ancestrales.

En este contexto, el período de la guerra representó en general una época de expansión de la agricultura en el Cercano Oriente. En el caso de los cereales, la carne y otros productos animales, suplantaron a los cultivos comerciales, como el algodón, a fin de atender la demanda de alimentos de las fuerzas aliadas presentes en la región. Los consumidores nacionales no salieron beneficiados de este interés por la producción de alimentos ya que, los datos disponibles indican que (referentes sobre todo a Egipto y Turquía), en 1947/48 se produjo un descenso significativo de la ingestión per cápita de calorías, proteínas y grasa en relación con los niveles del período 1934-1938. La ingestión diaria media en 1947/48 fue de aproximadamente 2 050 kcal per cápita en Turquía y de 2 390 en Egipto, mientras que antes de la guerra había sido en ambos países de 2 500.

Pesca y agricultura

Los sectores de la pesca y la silvicultura sólo fueron objeto de referencias ocasionales en las primeras ediciones de El estado mundial de la agricultura y la alimentación. En esas fechas, era un hecho comúnmente aceptado que las aguas de alta mar pertenecían a todos y que contenían poblaciones ícticas inagotables. En la Conferencia de la FAO de 1946 se afirmó lo siguiente: «Los caladeros de todo el mundo están llenos de peces de todas clases. Las pesquerías son un recurso internacional. Sobre todo en las zonas poco desarrolladas, los peces están a la espera de quien desee capturarlos.» Algo semejante ocurría con los bosques. En los primeros números de esta publicación se mencionaba la importancia de la conservación y del desarrollo forestal a largo plazo, pero la atención se centraba sobre todo en la producción forestal.

EL DECENIO DE 1950

Recuperación; industrialización; planificación del desarrollo;
autosuficiencia alimentaria; excedentes; nueva visión de África

Recuperación desigual y bipolarismo

Los años cincuenta se caracterizaron por un creciente bipolarismo político y económico. La guerra fría y la confrontación ideológica hicieron cada vez más problemática la cooperación internacional. Al mismo tiempo, la diferencia entre las sociedades y los países ricos y pobres se amplió. El Plan Marshall y la actividad de reconstrucción contribuyeron a la rápida recuperación económica de los países de Europa occidental afectados por la guerra. Por el contrario, muchas economías del mundo en desarrollo sufrieron los efectos de la inestabilidad en los mercados agrícolas, una fuerte escasez de divisas y, sobre todo en Asia, los graves problemas vinculados con el proceso de establecimiento de los sistemas políticos recientemente independizados. La creciente diferencia entre ricos y pobres se mencionó repetidamente en El estado mundial de la agricultura y la alimentación durante este período, en el que también se hizo hincapié en el desarrollo agrícola para mejorar la situación económica de los países y sociedades. En esas fechas se estimaba que para elevar los niveles de vida de los países en desarrollo en forma significativa, su producción alimentaria tendría que aumentar entre un 1 y un 2 por ciento más que el crecimiento demográfico. No obstante, se estimaba que un crecimiento semejante superaba los recursos y la capacidad tecnológica de muchos países en desarrollo.

Los países en desarrollo carecían de los recursos y la tecnología necesarios para elevar sus niveles de vida.

Industrialización

El crecimiento impulsado por la industria, que había sido ya la piedra angular de las estrategias de desarrollo de muchos países latinoamericanos, se convirtió en el paradigma ortodoxo de desarrollo durante los años cincuenta. Así echó raíces el fenómeno de la «discriminación de la agricultura en favor de las zonas urbanas». Se observaba una discriminación directa contra la agricultura a través de las políticas, aplicadas en buena parte por juntas de comercialización paraestatales, que introducían una «cuña» entre los precios recibidos por los agricultores y los precios en frontera de los productos exportables; por otro lado, había también una discriminación indirecta derivada de la supervaloración monetaria que tendía a reducir los precios de los productos exportables y de los sustitutos de las importaciones, así como de las políticas que protegían a la industria y favorecían la sustitución de las importaciones industriales, El sesgo industrial estaba basado en la tesis que para que una economía se desarrollara tenía que crecer rápidamente y, para ello, había que industrializarla. Esta opinión quedó reflejada en la amplia cobertura de los progresos de la producción industrial en los primeros años de esta publicación, que contó con una sección fija sobre tal tema en los años cincuenta. Se consideraba también que la industrialización era el factor básico para un crecimiento del poder adquisitivo efectivo para la producción agrícola (El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1952). Se reconocía que, como la industrialización suponía un proceso de migración hacia las zonas urbanas, sería necesario mantener bajos los precios de los alimentos con el fin de mitigar las tribulaciones sociales de las ciudades. Las subvenciones a insumos agrícolas como los fertilizantes y la maquinaria y el crédito en condiciones favorables tenían como objetivo compensar a la agricultura. No obstante, estas medidas contribuyeron a beneficiar a las grandes explotaciones comerciales más que a la agricultura campesina en pequeña escala. Las políticas de «alimentos baratos» en favor de los consumidores urbanos penalizaron fuertemente al sector agrícola. Dichas políticas perduraron en muchos países hasta los años ochenta, en que desaparecieron como consecuencia del proceso de ajuste estructural.

Planificación del desarrollo

Debido en parte a la Gran Depresión de los primeros años treinta y al consiguiente hundimiento de la demanda efectiva, que a su vez provocó un llamamiento en favor de una mayor intervención estatal en la economía y en la regulación de los mercados, las estrategias de desarrollo atribuyeron un papel muy importante al Estado en la comercialización de los insumos y productos y en la planificación de la producción y la asignación de los recursos. En El estado mundial de la agricultura y la alimentación se consideraban ampliamente las novedades ocurridas en la programación y planificación de la agricultura, haciéndose especial hincapié en las experiencias innovadoras de algunos países asiáticos. Se tenía la impresión de que el círculo vicioso de bajo ingreso, poco consumo y estancamiento de la producción sólo podía romperse mediante la planificación y el financiamiento públicos del desarrollo agrícola y económico. La planificación suponía el establecimiento de objetivos de producción, la programación de la inversión e incluso planes detallados de bonificación de tierras, riego y suministro de insumos.

La India se destacó por la gran importancia que revistió en ese país el desarrollo planificado e integrado de su economía mixta basado en la autoayuda, aunque sin una reglamentación indebida. El control estatal se aplicó en puntos estratégicos con el fin de garantizar que la pauta de desarrollo estuviera en conformidad con los objetivos del primer plan quinquenal de la India (1950/51-1955/56). En él se preveían importantes actividades de financiamiento público de la producción de alimentos y de fibra, con el objetivo de restablecer los niveles de consumo previos a la guerra y de desviar los posibles ahorros hacia la inversión en un mayor desarrollo económico.

Otro ejemplo de planificación e intervención estatal, más radical, fue el de China. Su primer plan quinquenal (1953-1957) se consideró un éxito. La inversión pública en agricultura y planificación industrial había incrementado el PIB un 12 por ciento en términos reales. En 1958, se introdujo una nueva estrategia, conocida con el nombre de «Gran salto hacia delante», cuya finalidad era consolidar y reorganizar la agricultura y la industria rural. Se adoptaban nuevas tecnologías en las zonas rurales y en el desarrollo concomitante de una industria ligera de base más rural. Se eliminaba la propiedad rural privada y se establecía la fusión y colectivización forzosa de las explotaciones. En la edición de 1959 de esta publicación se afirmaba que, ya a finales de 1958, más de 740 000 cooperativas agrícolas de China se habían transformado en 26 000 comunas. Cada una de ellas contaba con unas 2 000 familias, cuyo trabajo se dividía entre la producción agrícola y la industria ligera.

No obstante, aunque la producción de China aumentó de forma significativa entre 1957 y 1958, aparecieron grandes problemas poco después. Los informes sobre la producción presentados por las comunas populares muchas veces eran exagerados, y no obstante servían como base para las peticiones gubernamentales de incrementar los contingentes de producción. Así pues, la presión gubernamental sobre los campesinos para conseguir niveles cada vez mayores de producción dejó a las comunidades rurales con una parte cada vez menor de la producción para su propio consumo. El problema se agravó por la incapacidad de las industrias rurales de suministrar maquinaria, herramientas, fertilizantes y otros materiales para la agricultura así como por la escasez generalizada de mano de obra y la introducción de métodos de producción agrícola insuficientemente comprobados. Estos factores contribuyeron a una drástica reducción de la producción agrícola y dieron lugar a situaciones de escasez de alimentos.

«En agosto de 1959 se consideró necesaria una reorganización de las comunas, ya que el suministro de alimentos para sus cocinas había caído por debajo del nivel del año anterior y, debido a la excesiva centralización y a la mancomunación de todos los ingresos, las "brigadas" más eficientes estaban de hecho manteniendo al resto. Se devolvieron a las familias pequeñas parcelas para el cultivo de hortalizas y la cría de aves de corral con el fin de mejorar los suministros alimentarios rurales.» En el informe de 1960 se aludía también a la mitigación de los reglamentos que normalmente se aplicaban dentro del sistema de comunas y a la organización de las comunas urbanas.

Autosuficiencia

Una característica común de muchos planes de desarrollo era la insistencia en la autosuficiencia parcial o total en la producción de alimentos, motivada por consideraciones estratégicas. La escasez sufrida durante la guerra y la posguerra había convencido a muchos países de la importancia de garantizar los suministros de alimentos y les había hecho desconfiar de una dependencia excesiva de las importaciones. Estas preocupaciones se agravaron como consecuencia de las dificultades de pago y la resistencia a gastar las escasas divisas en importaciones de productos agrícolas en vez de en equipo de producción necesario para el desarrollo. La autosuficiencia alimentaria llegó a formar parte habitual de la mayor parte de los planes de desarrollo nacionales, incluso en los casos en que este objetivo era claramente inalcanzable, si no era con costos sumamente elevados y en situaciones de abundante suministro de alimentos en los mercados mundiales. La insistencia en la producción y la autosuficiencia alimentaria, claramente en contradicción con el sesgo antiagrícola de las estrategias de desarrollo basadas en la industria, crearon en muchos países marcos de políticas ambiguos.

Un factor importante que explica el interés por la autosuficiencia en los primeros años cincuenta fue la crisis de pagos que se produjo en aquellos años. Fue un período de demanda creciente de mercancías de todo tipo, especialmente desde las zonas donde las importaciones se habían interrumpido durante la guerra y donde se había puesto en marcha un vigoroso proceso de recuperación. Como América del Norte era el principal abastecedor de productos industriales y agrícolas, los importadores tenían que pagar en dólares, que pronto escasearon. Muchos países con déficit, incluso los que recibían pagos en condiciones concesionarias y otras formas de ayuda de los Estados Unidos, se vieron obligados a reducir sus importaciones de alimentos y de otros productos.

El problema de los excedentes agrícolas

El estado mundial de la agricultura y la alimentación siguió de cerca el problema del crecimiento de los excedentes agrícolas en algunos países. Se ocupó de él ampliamente en 1954, con especial atención a la Conferencia de la FAO de 1953, en la que se habían examinado detenidamente los complejos problemas que ello implicaba. Los más importantes eran los siguientes: cómo colocar los excedentes sin perturbar los mercados agrícolas mundiales y qué hacer para conseguir que la producción aumentara de conformidad con las necesidades mundiales sin incrementar los excedentes. La Conferencia llevó al establecimiento de un Subcomité permanente del Comité de Productos Básicos de la FAO, que serviría como foro habitual de consultas intergubernamentales sobre estos temas. La idea de utilizar los excedentes de alimentos para mitigar las emergencias alimentarias y promover el desarrollo -«colocación de excedentes»- ganó terreno y dio lugar a la introducción de la ayuda alimentaria como forma de asistencia para el desarrollo. En dicha publicación se examinaron también los planes de equiparación de precios adoptados por algunos países exportadores para atenuar las fluctuaciones de los precios, lo que subrayaba la conveniencia de promover acuerdos internacionales sobre productos básicos.

Nueva visión de África

África comenzó a ocupar un lugar importante en las ediciones de los últimos años cincuenta. En 1958, se incluyó un estudio especial de la FAO sobre el desarrollo de la agricultura y la alimentación en África al sur del Sahara, en el que se registraban los resultados irregulares de la agricultura desde la conclusión de la guerra. La producción de alimentos había crecido al mismo ritmo que la población, la producción pesquera había alcanzado un nivel tres veces superior al de antes de la guerra y los niveles alimentarios se consideraban de acuerdo con las necesidades -a pesar de los casos de graves situaciones de escasez de alimentos, sobre todo inmediatamente antes de las cosechas. África, si bien seguía considerándose todavía como un continente «vacío» (con sólo un 5 por ciento de la población mundial y 7 personas por km2), tenía zonas con una densidad de población que era demasiado elevada para el mantenimiento de la fertilidad de los suelos con el régimen de cultivos itinerantes, y su cubierta forestal estaba destruyéndose con graves consecuencias para su suelo y sus recursos hídricos.

Bosques

El capítulo IV de El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1958 tenía como título «El desarrollo de las industrias forestales y su efecto sobre los montes del mundo». En él se examinaba el desarrollo de las industrias forestales desde sus fases iniciales hasta su enorme desarrollo en el período de la posguerra. Por ejemplo, la producción de pasta de madera se había duplicado en los diez años siguientes a la guerra hasta situarse en un total de 56 millones toneladas en 1956. Esta expansión impuso una enorme presión sobre los recursos forestales, cuyos efectos pasaban en gran parte desapercibidos («los divulgadores de la prensa sensacionalista han familiarizado a la mayor parte de la población con el hecho de que se consumen 50 ha de bosque simplemente para la edición dominical de un periódico de Nueva York»). En el estudio se hacía hincapié en que los bosques mundiales bastaban para atender esta demanda y en que la industria forestal era, en muchos casos, la mejor amiga de los bosques. Se declaraba que «en muchas partes del mundo, los explotadores industriales en gran escala de los bosques están ofreciendo hoy un ejemplo excelente de cuidado y conservación de los bosques». En los decenios siguientes aparecerían opiniones contradictorias.

EL DECENIO DE 1960

Progreso tecnológico; preocupación por los pobres y hambrientos
y el hambre en China; redescubrimiento de la agricultura; comercio;
la Ronda Kennedy de negociaciones comerciales multilaterales
y la UNCTAD; asistencia para el desarrollo; el fallido intento de
fijación de objetivos

Progreso tecnológico

De los cinco decenios pasados, el de los años sesenta podría quizá describirse como un período de rápido avance de la tecnología agrícola, aunque las primeras iniciativas -incluido el establecimiento de los primeros centros internacionales de investigación agrícola, como el Centro Internacional de Mejoramiento del Maíz y del Trigo (CIMMYT)- se habían adoptado en los últimos años cuarenta y primeros cincuenta. Se concibieron grandes esperanzas de que el rápido aumento de la productividad agrícola redujera la pobreza rural y sostuviera el desarrollo económico y social al mismo tiempo que reduciría la incidencia del hambre.

Durante este decenio, El estado mundial de la agricultura y la alimentación dedicó dos veces (en 1963 y 1968) capítulos especiales a examinar el aumento de la productividad agrícola y sus factores básicos. Asia constituía el centro de las iniciativas de asistencia para el desarrollo, por lo que era lógico que gran parte de la atención y un volumen considerable de los recursos para el desarrollo se orientaran al riego, aunque la mayor utilización de fertilizantes (el consumo por los países en desarrollo creció a un ritmo sin precedentes durante este decenio) y las semillas mejoradas contribuyeron también de forma decisiva a lo que llegó a conocerse con el nombre de «revolución verde». El propio Programa de fertilizantes de la FAO, establecido con éxito bajo la égida de la Campaña Mundial contra el Hambre, procede de este período.

Recibieron también atención las cuestiones interrelacionadas de la ciencia, la tecnología, la educación y la extensión. Se observó que la investigación agrícola básica, y todavía más su adaptación a la práctica agrícola local, se llevaba a cabo predominantemente en los países desarrollados con climas templados. La tarea crucial pendiente era adaptar el cúmulo creciente de conocimientos a los climas áridos o tropicales de la mayor parte de los países en desarrollo y convencer a los agricultores de esas regiones de que debían aceptar y aplicar estos nuevos conocimientos.

Las oportunidades ofrecidas por las nuevas variedades mejoradas y los buenos resultados agrícolas de algunos países asiáticos en la última parte de los años sesenta fueron objeto de estudio en las ediciones de 1968 y 1960. ¿Hasta qué punto esta mejora de los resultados era consecuencia de esfuerzos conscientes por acelerar la producción, en particular mediante una utilización más general de variedades de cereales mejoradas y otros insumos asociados con ellas? Si bien en los informes no se ofrecía ninguna repuesta definitiva, se apuntaban algunos elementos que parecían indicar que estaba en marcha algo parecido a una revolución verde. El ritmo de adopción de las nuevas variedades de cereales había sido mucho más rápido en los países asiáticos, donde los rendimientos de los cultivos de cereales habían registrado una mejora más considerable. Los progresos habían sido también espectaculares -la tasa de crecimiento de la producción de 1968 se había duplicado en esos países en relación con las tendencias pasadas- a pesar de las desfavorables condiciones atmosféricas registradas en muchos casos. Se estimaba que el compromiso gubernamental, desencadenado por la urgencia de la escasez de alimentos, podría haber sido fundamental en ese proceso. Parecía que no era coincidencia que el ritmo más rápido de adopción hubiera tenido lugar en el Lejano Oriente, donde la situación alimentaria había sido especialmente precaria, y que el progreso hubiera sido mayor en los países importadores de alimentos que en los países que los exportaban.

Recuadro 12

LA REVOLUCIÓN VERDE EN LA AGRICULTURA

La «revolución verde» aparece mencionada varias veces en este examen. Con ese término se designa un progreso espectacular de los rendimientos de los grandes cultivos alimenticios (arroz, trigo, maíz), sobre todo durante los últimos años sesenta y primeros setenta y de forma especialmente llamativa en Asia. Los mejores rendimientos ayudaron a convertir a países densamente poblados con graves déficit de alimentos en productores autosuficientes en el espacio de pocos años. Indudablemente, ello evitó una gran crisis alimentaria en Asia, y se convirtió en el cimiento del sorprendente crecimiento económico de China y de Asia sudoriental y meridional.

La revolución verde se caracterizó por la rápida difusión de variedades de alto rendimiento, es decir, semillas mejoradas resultantes de investigaciones de base científica, como parte de un conjunto de medidas tecnológicas entre las que se incluía el riego o el suministro controlado de agua y una mejor utilización de la humedad, los fertilizantes y los plaguicidas y las correspondientes técnicas de gestión. Su desarrollo y difusión entre millones de agricultores fueron posibles gracias al favorable entorno socioeconómico e institucional, en el que desempeñó también un papel importante la oportunidad de contar con unos mercados activos.

En el plazo de 20 años, casi la mitad de la tierra dedicada a la producción de trigo y de arroz en los países en desarrollo estaba sembrada de las nuevas variedades. En Asia, casi el 90 por ciento de los campos de trigo tenían variedades modernas y la plantación de arroz de alto rendimiento había pasado del 12 al 67 por ciento.

Estos acontecimientos permitieron grandes aumentos de la producción y los rendimientos agrícolas. Los crecimientos más rápidos de la producción tuvieron lugar durante el período 1963-83 de la revolución verde. La producción total de arroz, trigo y maíz en los países en desarrollo aumentó un 3,1, un 5,1 y un 3,8 por ciento anual. Durante el siguiente decenio (1983-93), los aumentos de la producción anual bajaron al 1,8, el 2,5 y el 3,4, respectivamente.

Las tecnologías de la revolución verde presentaban sus problemas: la necesidad de un uso significativo de productos agroquímicos para combatir las plagas y malas hierbas en algunos cultivos ha suscitado preocupación por el medio ambiente y la salud humana; al aumentar la superficie regada, la gestión de los recursos hídricos requería una especialización que no siempre se podía encontrar; cambiaron las funciones relativas del hombre y la mujer, y hubo que resolver nuevos problemas científicos. Además, la falta de acceso a tecnologías adecuadas continúa siendo un obstáculo para muchos agricultores en las zonas donde las condiciones son poco favorables.

Los consumidores son quizá los mayores beneficiarios de la revolución verde. En Asia, por no decir en todo el mundo, los precios reales de los alimentos han descendido de forma constante en los 30 últimos años gracias a la aplicación de tecnologías que permiten aumentar el rendimiento y reducir los costos, basadas en varios componentes: semillas mejoradas, fertilizantes y lucha contra las malas hierbas. El descenso de los precios reales de los alimentos beneficia a los pobres relativamente más que a los ricos, ya que los primeros gastan en alimentos una mayor proporción de su ingreso disponible. Las tecnologías de la revolución verde han permitido también aumentar los ingresos rurales.

En el intento de aumentar la productividad agrícola, los problemas más difíciles de resolver eran los relacionados con la tenencia de la tierra y la reforma agraria.

A comienzos de los años sesenta se había percibido claramente que el aumento de la productividad agrícola no consistía simplemente en desarrollar e introducir nuevas tecnologías agrícolas. Las cuestiones de la tenencia de la tierra y de la reforma agraria, examinadas en particular en El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1960, se concentraban en aspectos decisivos del desarrollo agrícola, pero quizá más difíciles de resolver. Los avances hacia la reforma agraria habían conseguido mayor impulso desde el final de la segunda guerra mundial y, como se indicaba en el informe, «en ningún otro período comparable de la historia se habían realizado esfuerzos tan amplios, con repercusiones sobre tantas personas, para establecer sistemas de tenencia de tierras mejor adaptados a unas necesidades en constante cambio». No obstante, los logros habían sido limitados, las estructuras agrarias continuaban estando dominadas por desigualdades extremas en la mayor parte de los países en desarrollo y los planes de reforma agraria, cuando se habían llevado a cabo, habían producido resultados irregulares. En el informe se insistía en la importancia de ofrecer oportunidades suficientes de crédito, comercialización y servicios técnicos para que las medidas de reforma agraria pudieran conseguir los resultados deseados.

Durante décadas las conferencias mundiales sobre alimentación han hecho hincapié en que el problema del hambre no se resolverá tanto buscando nuevos remedios como aplicando los conocimientos que ya se poseen.

Abordar el problema del hambre y la malnutrición

A pesar del creciente optimismo sobre las posibilidades de aumentar la productividad agrícola, algunos acontecimientos institucionales importantes registrados en la primera mitad de los años sesenta indicaban la creciente preocupación por el problema del hambre y la malnutrición y por las perspectivas de desarrollo de los países más pobres. El primero fue la creación en 1961 del Programa mundial de alimentos (PMA), introducido inicialmente con carácter experimental como responsabilidad conjunta de las Naciones Unidas y la FAO. El PMA debía investigar los métodos más adecuados para utilizar el excedente de la producción de alimentos de los países más avanzados para contribuir al progreso económico de los países menos desarrollados, y para combatir el hambre y la malnutrición. Aunque pequeño en comparación con algunos programas bilaterales, podría tener gran importancia (El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1962).

El Congreso Mundial de la Alimentación, celebrado en Washington, D.C. en junio de 1963, llamó la atención mundial sobre los problemas del hambre y la malnutrición. En él se pidió a todos los gobiernos y organizaciones internacionales y de otro tipo que respondieran al desafío de la eliminación del hambre como tarea fundamental de esa generación. Se destacaba que todo intento sostenido de combatir el problema del hambre debería ser resultado de un crecimiento mucho más rápido de la producción de alimentos en los propios países en desarrollo. El Congreso aprobó numerosas recomendaciones para superar los obstáculos técnicos, educativos y económicos del desarrollo agrícola. Estas recomendaciones se reiteraron en reuniones importantes, como la Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974 y la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996, y continúan siendo todavía plenamente válidas.

Como para subrayar la preocupación vigente por la prevalencia del hambre, los años sesenta se abrieron con la noticia de que la escasez de alimentos que venía gestándose desde 1958 en China estaban alcanzando proporciones dramáticas. En El estado mundial de la agricultura y la alimentación se señalaban las desastrosas cosechas recogidas en grandes zonas del país, en que más de la mitad de la tierra agrícola se había visto afectada por la sequía, los tifones, las inundaciones, las infestaciones de insectos u otros daños. El alcance de la catástrofe en términos de pérdidas humanas sólo se sabría varios decenios después. Las estimaciones sobre el número de víctimas varían pero algunas señalan hasta un total de 10 millones de personas. En 1993, Sen2 estimaba que, durante el período 1958-1961, entre 23 y 30 millones de personas habían muerto como consecuencia de aquella catástrofe, que representó el fracaso del programa agrícola del «Gran salto hacia adelante».

Recuadro 13

PAUTAS DE LA PRODUCCIÓN AGRÍCOLA ENTRE 1955 Y 1995

Durante la segunda mitad del siglo XX se produjeron aumentos significativos de la producción agrícola en las distintas regiones geográficas y en los diferentes productos. En la Figura A puede verse el crecimiento del valor de la producción agrícola entre 1955 (aproximadamente) y 1995 en relación con todos los grandes productos, así como los cambios registrados en la superficie sembrada. En la Figura B se observa la producción agrícola de los principales países productores en 1955 y 1995, en valor y en proporción con el total mundial, junto con la producción per cápita y los rendimientos de los cultivos.

Grandes cambios en la producción total

El valor de la producción aumentó en todas las categorías de productos, a pesar de una limitada expansión de la superficie de la mayor parte de los cultivos.

Se registró una expansión especialmente vigorosa de la producción de cereales, que casi se triplicó.

El valor de la producción de carne se triplicó y el de la de leche se duplicó, bajo el impulso de un enorme aumento de los cereales cultivados para pienso.

Grandes cambios entre los diez mayores productores

El total de la producción agrícola de China aumentó notablemente: se duplicó en proporción con el total mundial y su valor se cuadriplicó con creces. China sustituyó a los Estados Unidos como principal productor mundial.

China duplicó también el valor per cápita de la producción agrícola, lo que representó un aumento muy superior al de todos los demás grandes productores.

La India continuó siendo el tercer mayor productor mundial, ya que triplicó su producción agrícola, aunque este crecimiento fue inferior al conseguido por China en el mismo pe-ríodo.

En cifras per cápita, la India incrementó su producción sólo un 35 por ciento, también menos que China.

El Brasil subió varios puestos hasta convertirse en el cuarto productor agrícola mundial.

La Argentina conservó su posición de principal productor mundial per cápita, aunque la producción per cápita disminuyo de hecho, y Francia incrementó también notablemente el valor de su producción per cápita, superando ligeramente a los Estados Unidos.

Figura A

Figura B

Figura B (continuación)

Figura B (continuación)

Figura B (continuación)

Agricultura y desarrollo

El renovado interés por los problemas del hambre, la pobreza y el desarrollo coincidió con un intenso debate sobre los problemas de la distribución y sobre la función económica de la agricultura.

El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1970 recordaba los años de finales del decenio de 1960 en que, tras un largo período de crecimiento económico sostenido, se hizo más hincapié en las cuestiones relacionadas con la distribución del aumento de los ingresos, hasta el punto de hacer de la equidad parte integrante de la política de desarrollo económico. Si bien la teoría anterior del desarrollo había sabido destacar la probabilidad de que el rápido crecimiento económico diera lugar a una mayor desigualdad de ingresos entre los sectores de vanguardia y los más retrasados, aun en el caso de que aumentaran los ingresos de los pobres, a finales de los años sesenta parecía haberse impuesto la opinión contraria. Había ganado terreno el concepto de «necesidades básicas», que destacaba la reducción de la pobreza como preocupación central del desarrollo económico. La insistencia en la distribución tendía a beneficiar a la agricultura, ya que era en las zonas rurales donde se encontraba la mayoría de los pobres y la agricultura muchas veces estaba rezagada en relación con la industria.

El debate se amplió a otros aspectos de la agricultura y el desarrollo. Por un lado, se produjo un «redescubrimiento» de la agricultura por los economistas neoclásicos que mantenían que la liberalización de los mercados y de los regímenes comerciales y el crecimiento de la economía agrícola favorecían el crecimiento económico en general. Mantenían también que el pesimismo respecto a las exportaciones estaba en gran parte infundado y que la producción agrícola y las exportaciones respondían a incentivos (y desincentivos). A esta postura se oponían los «estructuralistas», incluidos los sociólogos de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Los estructuralistas, firmes defensores de la industrialización orientada a la sustitución de importaciones, habían rechazado desde antiguo la teoría de la ventaja comparativa, argumentando que no convenía a los países en desarrollo especializarse y exportar productos primarios y agrícolas cuando las naciones industrializadas estaban exportando mercancías manufacturadas con mayor valor añadido. Surgió entonces la tesis de un descenso secular del comercio de exportaciones agrícolas, que ha sido objeto de considerable estudio.

Recuadro 14

COMERCIO AGRÍCOLA: NUEVAS TENDENCIAS Y PAUTAS

Entre los profundos cambios de estructura, dirección y composición del comercio mundial de productos agropecuarios, han aparecido varios rasgos paradójicos durante los últimos decenios. Las exportaciones agrícolas, si bien han perdido importancia relativa en el total del comercio, han continuado siendo un elemento clave en las economías de muchos países. No obstante, las economías que dependen menos del comercio agrícola han sido las que han conseguido mayores aumentos en su cuota del mercado agrícola, mientras que las economías que están más firmemente basadas en la agricultura no sólo han visto reducida su cuota del mercado sino que, en muchos casos, la balanza comercial agrícola se ha deteriorado como consecuencia de una dependencia persistentemente elevada e incluso en crecimiento con respecto a las exportaciones agrícolas y de una seguridad alimentaria basada en las importaciones.

Otras tendencias generales han registrado un descenso de los precios internacionales reales de los productos agrícolas y una creciente importancia del valor añadido en comparación con los productos primarios en el total del comercio agrícola.

Importancia decreciente de la agricultura en el comercio mundial

El crecimiento del comercio agrícola ha sido significativa-mente más rápido que el de la producción agrícola en los pasados decenios, lo que confirma la creciente interdependencia e integración de las economías mundiales. No obstante, a pesar de su relativo dinamismo, el comercio de productos agrícolas se ha retrasado en general con respecto al de otros sectores, en particular el manufacturero. Un factor importante de este proceso fue la caída de los precios agrícolas en relación con el de las manufacturas. A escala mundial, las exportaciones agrícolas representan ahora menos del 10 por ciento de las exportaciones de mercancías, frente a aproximadamente un 25 por ciento en los primeros años sesenta (Figura A). La tendencia del comercio agrícola a perder importancia en el comercio exterior ha sido común a todas las regiones, pero en las regiones con países en desarrollo el proceso fue especialmente pronunciado durante los años sesenta y primeros setenta.

No obstante, en América Latina y el Caribe y en el África subsahariana, las exportaciones agrícolas financian todavía aproximadamente un quinto del total de los gastos de importación. La dependencia económica de las exportaciones agrícolas ha continuado siendo muy elevada en muchos países. En 1998, 12 de los 48 países del África subsahariana recibían de la agricultura al menos la mitad del total de sus ingresos de exportación. En América Latina y el Caribe, 10 de los 37 países se encontraban en la misma situación (cuatro en el Caribe). Como casos extremos, es decir países donde el 70 por ciento o más de los ingresos de exportación procedían de la agricultura, cabe señalar los de Belice y Paraguay, en América Latina, y Burundi, Côte d'Ivoire, Etiopía, Kenya, Guinea-Bissau, Malawi, Uganda y el Sudán, en África.

Expansión de los mercados agrícolas y contracción de la parte de los países en desarrollo

La distribución regional del comercio total y de productos agropecuarios en el mundo ha sufrido grandes cambios. Si bien los países en desarrollo aumentaron su cuota del mercado en lo que respecta al total de las exportaciones de mercancías entre los primeros años sesenta y los años más recientes (habiendo pasado de aproximadamente el 20 por ciento a más del 25 por ciento del total mundial), su parte del total de las exportaciones agrícolas ha bajado de más del 40 a aproximadamente el 27 por ciento (Figura B).

Todas las regiones en desarrollo, con excepción de Asia y el Pacífico, perdieron progresivamente su cuota del mercado mundial de exportación. Asia y el Pacífico, en cambio, ha aumentado su cuota desde mediados de los años setenta, lo que resulta tanto más notable si se tiene en cuenta que es también la región que mejor ha sabido diversificar su base de exportaciones, reduciendo la parte de la agricultura. Por el contrario, a pesar de un componente agrícola siempre considerable de su comercio externo, la presencia del África subsahariana en los mercados agrícolas mundiales ha tendido a perder importancia desde los primeros años setenta. América Latina y el Caribe registró grandes pérdidas de su cuota de mercado después de la segunda mitad de los años ochenta, período de lento crecimiento del volumen de las exportaciones agrícolas y de fuerte descenso de los precios de las exportaciones (Figura C).

Caída de los precios reales de los productos agropecuarios

Durante los decenios de 1950 y 1960 los precios internacionales de los alimentos y los productos no alimenticios se mantuvieron relativamente estables y sólo se rezagaron ligeramente con respecto a los de los productos manufacturados. El decenio de 1970 fue un nuevo período de mayor inestabilidad y de divergencia entre los precios de los productos agrícolas y manufacturados, ya que estos últimos tendieron a subir significativamente más aprisa que los primeros (Figura D). En consecuencia, las relaciones netas de trueque (o precios «reales») de las exportaciones de productos agrope-cuarios se deterioraron notablemente (Figura E). El descenso de los precios reales de los productos agropecuarios fue más pronunciado en el caso de los países en desarrollo que en el de los desarrollados, debido a los productos que integraban sus exportaciones: los de productos de climas templados exportados normalmente por los países desarrollo demostraron en general mayor firmeza que los de productos tropicales.

Los volúmenes de las exportaciones, por el contrario, acusaron una constante tendencia ascendente durante gran parte del período. No obstante, debido al crecimiento de la diferencia de precios, el valor corriente de las exportaciones agrícolas aumentó en general mucho más rápidamente en los países desarrollados que en los países en desarrollo.

De la exportación de productos primarios a la de productos elaborados

Un asunto de considerable importancia es determinar hasta qué punto los países en desarrollo han conseguido pasar de la exportación de productos primarios no elaborados a la de productos con valor añadido. Las diferentes regiones con países en desarrollo han conseguido distintos resultados en este sentido. Tanto en Asia y el Pacífico como en América Latina y el Caribe la parte de los productos elaborados en el total de las exportaciones agrícolas subió de aproximadamente el 10 por ciento en los primeros años sesenta a una tercera parte del total en los años más recientes. Esta parte ha alcanzado niveles notablemente superiores en los países más industrializados de esas regiones. Así, en la Argentina y el Brasil la cifra es próxima al 50 por ciento, mientras que en Malasia es de más del 70 por ciento.

En el África subsahariana, por el contrario, la parte de los productos elaborados en el total de las exportaciones agrícolas se ha mantenido en torno al 15 por ciento durante los tres últimos decenios. Dentro de este estancamiento, algunos países han acusado fuertes variaciones temporales. En cambio, en la mayor parte de los países de esta región la situación general es de fuerte y constante dependencia de un número limitado de productos primarios. En el Cercano Oriente y África del Norte, la elevada parte de los productos de valor añadido se debe en general al fuerte peso de varios productos elaborados en el contexto de una base de exportaciones agrícolas relativamente pequeña. Los moluscos y crustáceos y otros productos marinos, así como las frutas y hortalizas en lata y en conserva representaron gran parte del total.

Figure A

Figure B

Figure C

Figure D

Figure E

Aunque El estado mundial de la agricultura y la alimentación no entró directamente en el debate, su posición durante ese período -y posteriormente- fue favorable a la agricultura por considerar que ésta es una fuente activa de desarrollo; que la equidad es una condición imprescindible para el progreso y que los agricultores son agentes económicos con capacidad de respuesta que, sin embargo, necesitan asistencia del Estado para aumentar su productividad. La importancia concedida por la publicación a la producción agrícola, a la productividad y a la competitividad internacional de los países en desarrollo revelaba implícitamente su fe en la agricultura, por no decir la especialización agrícola, como camino hacia el desarrollo para muchos de esos países. En el número de 1962 se destacaba el hecho de que muchos planes de desarrollo agrícola estaban, por fortuna, estrechamente integrados con los de desarrollo económico general.

Cuestiones comerciales

Las cuestiones comerciales ocuparon un lugar destacado en El estado mundial de la agricultura y la alimentación durante los años sesenta, sobre todo en la última parte del decenio. Este período se caracterizó por dos acontecimientos principales: la conclusión de la Ronda Kennedy de negociaciones comerciales en 1967, y el establecimiento, en 1964, de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), «que actuaría como agente de desarrollo acelerado para todos los países mediante la formulación y aplicación de nuevas políticas comerciales orientadas al desarrollo...»3, con el objetivo de aumentar en los países en desarrollo los ingresos derivados de la exportación.

La Ronda Kennedy dio lugar a una reducción, estimada en el 35 por ciento, de los aranceles de los «participantes industrializados». Aunque las exportaciones de los países en desarrollo a los países desarrollados respondieron positivamente a las concesiones realizadas en la Ronda, los productos que se vieron más afectados fueron los que se intercambiaban entre los países industrializados. El comercio de productos agropecuarios estuvo ausente de las negociaciones, pero hubo un acuerdo entre las partes negociadoras para otorgar ayuda alimentaria por un total de 4,5 millones de toneladas de cereales al año.

En El estado mundial de la agricultura y la alimentación se observaba que la proximidad del Congreso Mundial de la Alimentación y el establecimiento de la UNCTAD demostraban los estrechos vínculos existentes entre los problemas de que se ocupaban. La eliminación del hambre sólo podría conseguirse gracias al desarrollo económico de los países más pobres. La clave del desarrollo para estos países era, todavía más que la ayuda exterior, su capacidad de conseguir divisas gracias a sus exportaciones.

La segunda reunión de la UNCTAD, celebrada en 1968 en Nueva Delhi, fue notable por la amplitud de su programa, en el que se incluían temas que continúan siendo fundamentales para los países en desarrollo en la actualidad. Entre las cuestiones planteadas figuraba el acceso de los productos básicos primarios a los mercados de los países industrializados; el volumen, plazos y condiciones de la ayuda al desarrollo; la expansión del comercio, la cooperación económica y la integración entre los países en desarrollo, y el problema de la alimentación en el mundo, a cuyo respecto se formularon conclusiones que reproducían en buena parte los principios promulgados en el Congreso Mundial de la Alimentación de 1963.

Se prestó considerable atención a los convenios internacionales de productos básicos, que gozaban entonces de gran aceptación. Un resultado visible fue la reactivación del Convenio Internacional del Azúcar, que había estado inoperante desde 1961. Después de la negociación bajo los auspicios de la UNCTAD, se aplicó por un período de cinco años, a partir del 1o de enero de 1969. Se negociaron también, con mayor o menor éxito, convenios sobre otros alimentos y productos no alimenticios. Hubo conversaciones sobre la posibilidad de introducir planes de financiamiento compensatorio y formas más integradas de convenios mundiales sobre productos básicos, aunque la FAO misma consideraba que era más práctico negociar los convenios producto por producto.

Los pedidos de aumentar la asistencia oficial para el desarrollo no consiguieron producir los resultados deseados.

Asistencia para el desarrollo

En los últimos años del decenio de 1950 y en los primeros del de 1960 consiguieron la independencia política algunos territorios coloniales, sobre todo en África. Si bien en ciertos casos este proceso dio lugar a situaciones de inestabilidad política y enfrentamientos civiles, abrió también el camino a una ampliación de los flujos de asistencia para el desarrollo, sobre todo de procedencia multilateral. El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1969 informaba sobre la publicación del «Informe Pearson», preparado por una comisión independiente patrocinada pro el Banco Mundial y presidida por Lester B. Pearson. En él se examinaban los resultados de 20 años de iniciativas de desarrollo emprendidas por los donantes y los destinatarios y se llegaba a la conclusión de que la ayuda estaba «flaqueando» precisamente en el momento en que el impulso en favor del desarrollo económico estaba comenzando a dar resultados. Se pedía un considerable aumento de la ayuda gubernamental hasta alcanzar el 0,7 por ciento del PNB de los países industriales en 1975 y se pedía que el 20 por ciento del total se encauzara a través de instituciones multilaterales, frente al 0,4 y 10 por ciento, respectivamente, comprometidos en 1968. Este objetivo resultaría inalcanzable en todos los casos, con excepción de algunos países donantes.

Como nota más positiva, en la misma publicación de El estado mundial de la agricultura y la alimentación se señalaba también el interés mucho mayor demostrado por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) en el financiamiento de la agricultura. Como consecuencia de este cambio, se preveía que los préstamos destinados a ese sector se multiplicarían por cuatro. Otra consecuencia de esa evolución fue el establecimiento a comienzos de 1964 de un nuevo programa de cooperación entre la FAO y el BIRF para identificar y ayudar a formular muchos más proyectos de desarrollo agrícola y rural que recibirían financiamiento del Banco.

EL DECENIO DE 1970

Crisis alimentarias y energéticas y un entorno menos estable para el desarrollo económico y agrícola; hambres en África y Conferencia Mundial de la Alimentación; problemas rurales y Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural; preocupación por el medio ambiente; cuestiones comerciales; pesca y derecho del mar

Los primeros años setenta representaron un viraje en el entorno del desarrollo que había caracterizado los años de la posguerra. Una serie de conmociones introdujeron elementos de inestabilidad en un orden internacional en cuyo contexto muchos países en desarrollo habían dado por descontado el crecimiento económico, unos mercados y precios relativamente previsibles y una gran abundancia de existencias internacionales de alimentos. El nuevo entorno inestable fue consecuencia de factores como la devaluación efectiva del dólar de los Estados Unidos, una fuerte subida del precio del petróleo y, en el sector de la agricultura, una gran escasez de producción de alimentos y las fuertes subidas de precios de los alimentos, los insumos agrícolas y la energía basada en el petróleo. Este cambio radical en el orden económico trajo consigo grandes aumentos de ingresos para algunos países (sobre todo los exportadores de petróleo) y creó oportunidades de exportación para otros, pero echó por tierra las perspectivas de desarrollo de muchos países menos avanzados.

El brusco aumento de los precios petroleros tuvo efectos adversos en la mayor parte de los países en desarrollo y en el sector agrícola, aunque determinó grandes aumentos de los ingresos en los países en desarrollo exportadores de petróleo.

La crisis alimentaria mundial

En comparación con los diez años anteriores, el decenio de 1970 se caracterizó por una serie de retrocesos en la agricultura mundial. La producción alimentaria mundial descendió en 1972 y de nuevo en 1974, debido en ambos casos a las malas condiciones atmosféricas en las grandes zonas productoras de alimentos. En 1972, la producción mundial de cereales disminuyó 41 millones de toneladas, pérdida que se distribuyó a partes iguales entre las regiones desarrolladas y en desarrollo, y en 1974 el descenso fue de 30 millones de toneladas. Estas caídas dieron lugar a un fuerte agotamiento de las existencias, sobre todo en los países tradicionalmente exportadores de cereales; las existencias mundiales de trigo bajaron de 50 millones de toneladas en 1971 a 27 millones de toneladas en 1973, el nivel más bajo de los últimos 20 años. El arroz también escaseó debido a la caída de la producción en los grandes países productores de Asia. Los precios de consumo de los alimentos subieron en todas las regiones del mundo, lo que fue causa de problemas para los pobres y redujo el nivel de nutrición, sobre todo entre los grupos vulnerables de la población. Las tribulaciones fueron especialmente graves en el África subsahariana, donde la producción de alimentos per cápita se había mantenido estancada durante la primera mitad de los años setenta. Aunque la producción mundial de alimentos se recuperó en 1973 (la producción de cereales creció 100 millones de toneladas), esta recuperación no fue suficiente para impedir el agotamiento de las existencias de cereales en los principales países exportadores, sobre todo en América del Norte, ni pudo detener la constante subida de los precios de los alimentos. La agricultura mundial sufrió los efectos de la crisis energética, la inflación, la inestabilidad monetaria, la desaceleración del crecimiento en los países industrializados y una atmósfera general de incertidumbre.

Este retroceso mundial de la producción agrícola coincidió con una grave escasez alimentaria de alcance regional y local en la primera mitad de los años setenta. En África se produjo una dramática crisis alimentaria tras dos sequías catastróficas. Una fue la prolongada sequía de los países del Sahel (Burkina Faso, Chad, Malí, Mauritania, Níger y el Senegal), que alcanzó su punto máximo en 1973. En ese año, la producción neta de alimentos per cápita en los países del Sahel fue un tercio menor que la media de 1961-65, y unas 100 000 personas murieron como consecuencia del hambre, que contribuyó a la difusión de enfermedades epidémicas, en particular en los campamentos de socorro. Para salvar vidas, se emprendió a comienzos de 1973 una masiva operación internacional de socorro de emergencia. La creación del Comité Permanente Interestatal para la Lucha contra la Sequía en el Sahel fue consecuencia directa de esta prolongada situación. La otra sequía provocó la hambruna de Etiopía que duró desde 1972 a 1974. La ayuda internacional llegó demasiado tarde y se perdieron entre 50 000 y 200 000 vidas en una población de 27 millones. Las superficies más afectadas fueron las provincias de Wollo, Tigrai y Harerghe. Resultó especialmente castigada la comunidad afar de pastores nómadas.

El hambre de Etiopía y sus causas y consecuencias se han analizado ampliamente dentro y fuera de la FAO, pero las publicaciones de El estado mundial de la agricultura y la alimentación de esas fechas mantienen un sorprendente silencio al respecto. En cuanto a sus causas, varios años más tarde A. Sen escribió lo siguiente: «El hambre de Etiopía se produjo sin una reducción anormal de la producción de alimentos, y el consumo alimentario per cápita en el punto álgido de la hambruna en 1973 fue bastante normal para el conjunto de Etiopía. Si bien la producción alimentaria del Wollo se redujo considerablemente en 1973, la incapacidad de esta provincia para obtener alimentos del exterior fue resultado de su baja capacidad adquisitiva. Una característica notable de la hambruna de Wollo es que los precios de los alimentos en general subieron muy poco, y las personas se estaban muriendo de hambre aun cuando los alimentos se vendían a precios no muy diferentes a los registrados antes de la sequía. El fenómeno puede explicarse por la ausencia generalizada de prestaciones en varios sectores de la población del Wollo4

Devaluación del dólar y crisis de la energía

La primera parte del decenio se caracterizó por otros dos acontecimientos de consecuencias duraderas en la economía mundial, también en la producción y el comercio de productos agropecuarios. El primero fue la decisión del Gobierno de los Estados Unidos, en agosto de 1971, de suspender la convertibilidad fija con el oro, lo que significaba una devaluación del dólar con respecto a otras monedas utilizadas en los intercambios internacionales. En los países en desarrollo, los reajustes monetarios tuvieron importantes efectos negativos, debido a la vulnerabilidad de sus economías frente a las fluctuaciones internacionales de los precios. El segundo acontecimiento, que causó pánico mundial, fue la fuerte subida del precio del petróleo crudo, decidida en 1973 por la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) en respuesta a la devaluación del dólar estadounidense, ya que los precios del petróleo están basados en el dólar. El índice de los precios mundiales de exportación del petróleo crudo subió de 196 en 1973 (1970 = 100) a 641 en 1974. En lo que se refiere a la agricultura, ello representó una subida brusca del costo de los insumos basados en el petróleo, como los fertilizantes y plaguicidas, así como el combustible y la energía, de crucial importancia para el riego y el transporte agrícola, la comercialización y la elaboración de alimentos. Los precios de los fertilizantes se triplicaron y hasta se cuadriplicaron en un año y, en 1974, el consumo mundial de fertilizante bajó casi 4 millones de toneladas, lo que dio lugar a una merma estimada de un millón de toneladas de nutrientes vegetales en relación con la demanda proyectada. Las Naciones Unidas, en su sexto período extraordinario de sesiones (9 de abril a 2 de mayo de 1974) identificaron 42 países en desarrollo especialmente afectados por la fuerte subida de los precios de importaciones de primera necesidad (alimentos, petróleo, fertilizantes). Establecieron un fondo especial para ayudar a esos países a mitigar sus dificultades económicas. La FAO inició el Programa internacional de suministro de fertilizantes, que distribuyó 73 000 toneladas de fertilizantes entre los países más afectados en la campaña agrícola de 1974/75.

El tema «energía y agricultura» se trató en un capítulo especial de El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1976, en el que se concluía que la subida de los precios del combustible y los fertilizantes estaba provocando fuertes descensos en la rentabilidad de la utilización de los insumos con gran concentración de energía, en particular en la producción hortícola y ganadera y en la pesca de captura y la piscicultura. Se afirmaba también que había un gran margen para la utilización económica de las fuentes nacionales de energía en la agricultura, un uso más eficiente de los insumos importados, el reciclado de los residuos vegetales y animales y una utilización selectiva de la maquinaria agrícola.

La Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974 creó instituciones para el desarrollo de la agricultura y el seguimiento de los suministros agrícolas y alimentarios.

La Conferencia Mundial de la Alimentación

La crisis alimentaria mundial de los primeros años setenta y las dificultades creadas por el fuerte aumento de los precios del petróleo dieron lugar a la convocatoria de la Conferencia Mundial de la Alimentación en noviembre de 1974 bajo los auspicios de la FAO y de las Naciones Unidas. Los objetivos de la Conferencia eran conseguir un consenso internacional sobre las políticas y programas para aumentar la producción y la productividad alimentarias, especialmente en los países en desarrollo; mejorar el consumo y distribución de los alimentos; poner en marcha un sistema más eficaz de seguridad alimentaria mundial, en particular un sistema de alerta temprana, políticas eficaces de constitución de existencias y socorro alimentario de emergencia, y conseguir un sistema más ordenado de comercio y ajuste en el sector agrícola.

La constitución y mantenimiento de niveles suficientes de existencias alimentarias en el plano nacional, regional e internacional fueron un tema fundamental de la Conferencia. Se preveía que estas existencias representaran una garantía de seguridad frente a las emergencias locales, nacionales o regionales y también un instrumento para cubrir las necesidades internacionales de medidas de socorro. La seguridad alimentaria en la primera mitad de los años setenta estaba firmemente orientada hacia la oferta. No obstante, la Conferencia insistió en la necesidad de reducir el crecimiento demográfico y el desempleo y subempleo rural mediante la diversificación de la agricultura y la ampliación de las actividades agrícolas y no agrícolas generadoras de ingresos. De sus iniciativas institucionales (véase el Recuadro 15), tres siguen todavía vigentes: el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), el Sistema mundial de información y alerta sobre la alimentación y la agricultura (SMIA) y el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA).

Recuadro 15

LA CONFERENCIA MUNDIAL DE LA ALIMENTACIÓN: SEIS INICIATIVAS INTERNACIONALES

En la Conferencia se hizo un llamamiento en favor de las siguientes medidas:

1. Establecimiento de un Consejo Mundial de la Alimentación, «que sirva como mecanismo coordinador que preste atención global, integrada y continua para la coordinación y ejecución satisfactorias de las políticas relativas a la producción alimentaria, a la nutrición, a la seguridad alimentarias, al comercio de alimentos y a la ayuda alimentaria, así como a otras cuestiones afines...».

2. Establecimiento de un Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola «para financiar proyectos de desarrollo agrícola en los países en desarrollo, especialmente para la producción de alimentos».

3. Establecimiento de un Grupo Consultivo sobre Producción Alimentaria e Inversiones Agrícolas en los Países en Desarrollo «compuesto por donantes bilaterales y multilaterales, así como por representantes de países en desarrollo...».

La Conferencia:

4. Ratificó los objetivos, políticas y directrices del Compromiso internacional sobre seguridad alimentaria mundial1 y acogió con agrado la creación del SMIA por la FAO.

5. Instó a la FAO a que estableciera el Comité de Seguridad alimentaria como comité permanente del Consejo de la FAO, que se encargaría, entre otras cosas, de «mantener bajo constante examen la situación actual y prevista de la demanda, la oferta y la existencias de alimentos básicos... efectuar evaluaciones periódicas sobre la suficiencia de los niveles actuales y previstos de existencias, en conjunto, en los países exportadores e impor-tadores...».

6. Recomendó el concepto de planificación previa de la ayuda alimentaria y pidió a los países donantes que suministraran productos básicos y asistencia financiera que garantizara en términos físicos al menos 10 millones de toneladas de cereales en calidad de ayuda alimentaria anual, a partir de 1975, y que suministrara también cantidades suficientes de otros productos alimenticios.

1 El Compromiso internacional sobre seguridad alimentaria mundial, iniciado en 1974, hizo un llamamiento a los países para que participaran voluntariamente en los programas orientados a garantizar reservas suficientes de alimentos para su utilización en momentos de escasez y de emergencia y para reducir las fluctuaciones de la producción y de los precios.

La Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural

El desproporcionado interés en la industrialización asociado a la política de sustitución de importaciones, y la consiguiente migración de las zonas rurales a los centros urbanos, pusieron de manifiesto la necesidad de mayor atención al desarrollo rural.

Varios estudios llevados a cabo por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) insistieron en que el crecimiento económico no era suficiente para garantizar un desarrollo equilibrado y sostenible. Había que tener también en cuenta la distribución de la riqueza y el poder político. En este sentido, el acceso a la tierra y la reforma de las leyes de tenencia merecieron especial atención. El Segundo Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo (1970-1980) hizo también hincapié en la necesidad de tratar el desarrollo rural como parte integrante de la estrategia de desarrollo con el fin de combatir la pobreza y reducir la diferencia de ingresos entre las familias rurales y urbanas. Además, el Segundo Decenio para el Desarrollo había destacado la importancia de establecer objetivos nacionales de empleo y la necesidad de absorber una proporción cada vez mayor de la población activa nacional en actividades no agrícolas de tipo moderno. El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1973 llevó a cabo un estudio sobre el empleo en la agricultura durante el período 1950-1970, con proyecciones hasta 1980, 1990 y 2000. En ese estudio se observaba que, en el conjunto de los países desarrollados, la parte de la agricultura en el total de la población económicamente activa había bajado del 38 por ciento en 1950 al 21 por ciento en 1970 y se preveía que descendería al 5 o al 6 por ciento para el año 2000 (proyección que resultó bastante exacta). Los coeficientes correspondientes al conjunto de los países en desarrollo fueron el 79, el 66 y el 43 por ciento, respectivamente; el coeficiente actual es de aproximadamente el 55 por ciento, lo que significa que el éxodo de la mano de obra de la agricultura ha sido más lento del previsto.

Una aportación anterior del Estado mundial de la agricultura y la alimentación al debate sobre el desarrollo fue un capítulo especial de la edición de 1972 sobre educación y capacitación para el desarrollo. En él se ofrecía una breve panorámica de la educación rural en las regiones en desarrollo y se describía la estrategia para la planificación de los recursos humanos, el proceso de fijación de prioridades en la educación y capacitación rural y la identificación de áreas especiales de interés, como la capacitación del personal docente, los extensionistas, el desarrollo de la capacidad de los jóvenes, los materiales didácticos y los medios de comunicación.

El reconocimiento cada vez mayor de éstos y otros temas sociales relacionados con el desarrollo rural se materializó en 1979 en la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CMRADR), que constituyó un hito en la búsqueda de nuevos medios para mitigar la pobreza rural. La CMRADR, patrocinada por la FAO, adoptó una Declaración de Principios conocida con el nombre de «Carta del campesino», en la que se incluían 17 grandes áreas y un Programa de Acción que contenía programas de acción nacionales en los países en desarrollo y políticas internacionales para la reforma agraria y el desarrollo rural. Estas últimas comprendían programas relacionados con la supervisión de la reforma agraria y el desarrollo rural, el análisis y difusión de los conocimientos, el suministro de asistencia técnica y el apoyo a la movilización de los recursos.

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano

La publicación de Los límites del crecimiento por el Club de Roma en 1971, suscitó una preocupación creciente por el medio ambiente. Dicho informe representó una voz de alarma sobre el deterioro de los recursos mundiales en relación con el crecimiento demográfico y unos desperdicios económicos cada vez mayores. El hundimiento de la pesca de la anchoveta del Perú en los primeros años setenta contribuyó a recordar la fragilidad de lo que se había considerado un recurso prácticamente inagotable.

La cuestión del deterioro ambiental y de los medios para combatirlo fue el tema de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo del 5 al 16 de junio de 1972. La Conferencia aprobó la Declaración de Estocolmo y un plan de acción con 109 resoluciones sobre aspectos ambientales de todos los sectores de la economía, 51 de los cuales estaban relacionados con la ordenación de los recursos naturales. La mayor parte de las resoluciones estaban dirigidas específicamente a la FAO y comprendían el desarrollo rural, la planificación ambiental, la gestión y fertilidad de los suelos, la lucha contra las plagas, el reciclado de los desechos agrícolas, los recursos genéticos, la supervisión de los bosques y los recursos acuáticos y la ordenación de la pesca. La Conferencia de Estocolmo agilizó el establecimiento del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en Nairobi en 1973. Sin embargo, sus ambiciosas recomendaciones probablemente se habían adelantado a la opinión pública de la época. Debería pasar otro decenio o más para que la acumulación de las pruebas sobre el grave deterioro del medio ambiente a escala mundial -destrucción de bosques, agotamiento de la capa de ozono, mayor presencia en la atmósfera de gases que producen efecto invernadero, contaminación marina, etc.- para que aumentara el apoyo público a la adopción de medidas correctoras.

En un capítulo especial de El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1971 se examinaban los efectos de la contaminación del agua en los recursos acuáticos vivos y las pesquerías. Se establecían las características principales de la contaminación acuática y se examinaban sus efectos biológicos y ecológicos en la pesca. Se llamaba la atención sobre las diferencias regionales de la contaminación acuática y se proponían criterios y sistemas para supervisar este fenómeno, y medidas jurídicas e institucionales necesarias para reducir la contaminación del agua en el marco de un esfuerzo más amplio en favor del desarrollo sostenible.

Como aplicación de la Conferencia de Estocolmo de 1972, El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1977 incluyó un capítulo especial sobre la situación de los recursos naturales y el medio ambiente humano. En él se analizaba la situación de los suelos, los recursos hídricos, las tierras de pastoreo y los recursos forrajeros, los bosques, la fauna y flora silvestres, las pesquerías y los recursos genéticos. Además, se analizaban los efectos de la intensificación de la agricultura sobre el medio ambiente y los aspectos legislativos de las medidas encaminadas a evitar la degradación de los recursos naturales y la contaminación ambiental. En él se consideraba que la principal causa de contaminación en los países desarrollados era el alto nivel de industrialización y la utilización de sistemas agrícolas de alto consumo energético. El principal problema ambiental de los países en desarrollo no era la contaminación sino la degradación y agotamiento de los recursos naturales. Se proponía un método mejor y más coherente de recopilación de datos, e investigaciones multidisciplinares para evaluar los efectos en la productividad de los recursos naturales como consecuencia de la aplicación de diferentes sistemas para planificar el aprovechamiento de la tierra, la adaptación de los conocimientos locales para conseguir una mayor eficiencia de los recursos naturales y el establecimiento de sistemas institucionales jurídicos adecuados para la ordenación de los recursos naturales.

Población y suministro de alimentos

La preocupación general sobre el posible desequilibrio entre la base de recursos naturales y las presiones a que se veía sometida como consecuencia de un ritmo cada vez mayor de crecimiento demográfico impulsó la celebración de la Conferencia Mundial de Población de las Naciones Unidas, celebrada en agosto de 1974 en Bucarest. En ella se adoptó el Plan de Acción Mundial sobre Población, en que se prestaba especial atención a la necesidad de aumentar la producción y productividad alimentarias de manera que los países en desarrollo pudieran disponer de alimentos a precios razonables. La contribución de la FAO a la Conferencia de Bucarest se reflejó en un capítulo especial («Población, suministro de alimentos y desarrollo agrícola») en El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1974. En él se hacía una exposición de las tendencias del crecimiento demográfico y el suministro de alimentos entre 1952 y 1972, y se señalaban las posibilidades de aumentar la producción alimentaria.

Pesca

La tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS III) tuvo lugar en Ginebra entre el 17 de marzo y el 9 de mayo de 1975, pero terminó sin ningún acuerdo definitivo sobre la gran cuestión de los derechos de explotación del mar y los fondos marinos. No obstante, hubo un número creciente de Estados ribereños que ampliaron su jurisdicción sobre la pesca más allá del límite de las 12 millas náuticas, que había estado vigente en gran parte durante los 300 años anteriores. En 1979, la adopción de las zonas económicas exclusivas (ZEE) por la Conferencia de la FAO dio una nueva dimensión a la labor de la FAO en el sector de la pesca. Como consecuencia del nuevo régimen jurídico de los océanos, los recursos pesqueros de los Estados ribereños quedaron sometidos a su jurisdicción nacional directa en forma de ZEE.

Las pesquerías marinas en la nueva era de la jurisdicción nacional se analizaron en un capítulo especial de El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1980. En él se examinaban las oportunidades y desafíos de las pesquerías costeras como consecuencia de la aceptación de las ZEE por la comunidad internacional. Se explicaban las consecuencias de los cambios en el Derecho del Mar sobre las capturas de los Estados ribereños, los efectos del libre acceso, los problemas de ajuste para los Estados ribereños, las repercusiones en los países con grandes flotas que faenan en aguas distantes, los efectos de las ZEE en el comercio internacional de pescado y la ordenación de las pesquerías costeras de acuerdo con el nuevo sistema.

La tendencia al brusco deterioro de las condiciones macroeconómicas de los países en desarrollo obstaculizó el progreso del comercio agrícola, la seguridad alimentaria y la asistencia para el desarrollo.

Expansión del comercio: la Ronda Tokio de negociaciones comerciales multilaterales

En los años setenta se produjo una gran expansión del comercio internacional, estimulada por la subida del precio del petróleo y la radical redistribución de la riqueza de los países como consecuencia de ese fenómeno. El comercio agrícola aumentó también, aunque los beneficios no se distribuyeron entre todos los países. Los países menos desarrollados que exportaban sobre todo productos agrícolas tropicales fueron los que registraron una caída más fuerte de sus relaciones de intercambio, ya que la inflación de los precios de sus importaciones industriales y los mayores gastos en la energía contrarrestaron con creces la subida del valor de sus exportaciones fundamentalmente agrícolas.

La Ronda Tokio de negociaciones comerciales multilaterales en el contexto del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) comenzó en 1973. Los intentos de ampliar las intervenciones en los mercados agrícolas internos para ocuparse también del mercado internacional mediante una serie de acuerdos internacionales sobre productos básicos -cereales, semillas oleaginosas, productos lácteos y carne- no llegaron a hacerse realidad, y la Ronda, que sólo consiguió un modesto acuerdo sobre la agricultura, representó un momento decisivo en la evolución de la intervención gubernamental en los mercados agrícolas internacionales -tendencia que continuaría en el turbulento decenio siguiente.

EL DECENIO DE 1980

Una «década perdida» para muchos países de América Latina y África; estabilización económica y ajuste estructural; hambre en África; medio ambiente y desarrollo sostenible; tensiones comerciales, y puesta en marcha de la Ronda Uruguay

Crisis económica y ajuste

El decenio de 1980 se vio dominado en buena parte por la prolongada recesión económica que sufrieron muchos países -desarrollados y en desarrollo- en diversos momentos, con efectos negativos en su desarrollo agrícola y general. El estado mundial de la agricultura y la alimentación registró, año tras año, un proceso aparentemente interminable de deterioro de la situación en muchos países en desarrollo, a pesar de los denodados esfuerzos realizados por estabilizar y recuperar sus economías y de la introducción de políticas de gran severidad. En la edición de 1990 se formularon varias conclusiones sobre este período de crisis en un capítulo especial titulado «El ajuste estructural y agricultura».

La crisis comenzó en los primeros años ochenta tras un cambio repentino de la coyuntura económica internacional, caracterizada anteriormente por la abundante liquidez de los mercados financieros y unas políticas monetarias y fiscales expansionistas en muchos países en desarrollo. La segunda crisis del petróleo de 1979, a diferencia de la de cinco años antes, impulsó a muchos países desarrollados a endurecer sus políticas monetarias y fiscales, lo que provocó una grave desaceleración de su actividad económica. Ello provocó una reducción de su demanda de importaciones, que coincidió con una fuerte caída de los precios internacionales de los productos básicos y la agudizó todavía más. Repentinamente, el crédito internacional se congeló y las entradas de capital en los países en desarrollo prácticamente desaparecieron. Muchos países que se habían endeudado fuertemente en los años setenta pero habían invertido sus fondos en proyectos de baja productividad no pudieron reembolsar esos préstamos externos. La admisión por parte de México en 1982 de que carecía de los fondos necesarios para el pago de la deuda desencadenó una crisis financiera mundial que se convirtió en una profunda recesión en gran parte del mundo en desarrollo. Los países de América Latina con mayor dependencia del comercio exterior y fuertemente endeudados fueron los más castigados. Asia fue la única región que no registró pérdidas del ingreso per cápita durante ese decenio. La crisis dio también lugar a una contracción del comercio en 1982, la primera de los 25 últimos años, y a un lento crecimiento del comercio en el resto del decenio. Se produjo también una alarmante subida de la carga de la deuda externa del mundo en desarrollo.

La publicación observó en varias ocasiones que las políticas adoptadas en respuesta a la crisis en los países en desarrollo tenían elementos recesivos que, al menos inicialmente, agravaban todavía más la crisis. Los países tenían que estabilizar sus economías en el menor tiempo posible, y ello sólo podía conseguirse con recortes en los gastos presupuestarios y en las importaciones. Los programas de ajuste estructural, impuestos a muchos países por las instituciones internacionales de financiamiento, se convirtieron en un medio para obligar a los gobiernos a restablecer la solidez de sus economías. Los programas de ajuste estructural, con inclusión del acceso a sus líneas de crédito, implicaban «condicionalidades»: reducción del gasto estatal, devaluación de la moneda, liberalización del mercado y privatización de las empresas públicas. Representaron una fuerte conmoción económica y social para muchos países en desarrollo. Los salarios reales descendieron, junto con la prestación de servicios sociales públicos, y el desempleo aumentó, por lo que se vio también afectado el sector urbano. La intervención estatal, incluidos los programas sociales, cedió paso a la liberalización de los mercados. En El estado mundial de la agricultura y la alimentación se insistió en que, si bien la estabilización era inevitable (para restablecer los equilibrios económicos) y el ajuste parecía conveniente (para crear una base de crecimiento más sólida), los costos sociales inmediatos de estas medidas eran inaceptables y merecían especial consideración («el ajuste del ajuste») por parte de los gobiernos y las instituciones financieras.

La crisis y las medidas adoptadas para hacerle frente tuvieron repercusiones directas en la agricultura. Muchos agricultores, sobre todo en países donde este sector estaba más expuesto a las fuerzas del mercado, fueron víctimas de una conversión de los precios, en que la caída de los precios de los productos básicos coincidió con altas tasas de interés real. Los planes públicos en favor de la agricultura se redujeron o se abandonaron. Los programas que ayudaban a la población pobre y políticamente débil fueron muchas veces los primeros en desaparecer. Las prioridades económicas dejaron para más tarde la mejora de los sistemas de explotación agrícola, comercialización y suministro de insumos. Las pérdidas de ingreso y las restricciones del crédito obligaron a muchos agricultores a reducir el empleo así como la adquisición de fertilizantes y otros requisitos para la producción. Todos estos factores se tradujeron en un deterioro de los resultados agrícolas y en sufrimiento en las zonas rurales de muchos países. En América Latina y el Caribe, el crecimiento de la producción agrícola bajó de un promedio anual del 3,5 por ciento durante los años setenta a un 2,2 por ciento en los ochenta. En las otras regiones, las consecuencias de la crisis en el crecimiento de la producción agrícola fueron menos apreciables en general pero, en el caso de África, la expansión de la producción alimentaria continuó estando por debajo del crecimiento demográfico.

El comercio de productos agropecuarios sufrió también graves daños. En lo que se refiere al conjunto de los países en desarrollo, el crecimiento de las exportaciones agrícolas bajó del 15 por ciento anual durante el decenio de 1970 a menos del 3 por ciento durante el de 1980. Ello se debió en buena parte al dramático descenso del precio de los productos básicos. En términos reales, el nivel general de los precios de las exportaciones agrícolas en los países en desarrollo fue un tercio más bajo en 1989 que en 1980, a pesar de un breve auge de los precios en 1987/88. El hundimiento de los precios de los productos básicos fue resultado de varias causas: endeudamiento masivo en muchos países, que les obligó a ampliar la producción destinada a la exportación al mismo tiempo que reducían las importaciones, junto con una atonía de la demanda de exportaciones agrícolas y falta de acceso a los mercados de los países desarrollados. Al mismo tiempo, la capacidad de los países en desarrollo de competir por los mercados de varios productos básicos se había visto enormemente mermada por las políticas proteccionistas agrícolas de los países industrializados, incluida una fuerte subvención de las exportaciones. El adverso entorno económico exacerbó las presiones proteccionistas y endureció las tensiones comerciales al mismo tiempo que obstaculizaba los esfuerzos multilaterales relacionados con el comercio agrícola, la seguridad alimentaria y la asistencia para el desarrollo. Los acuerdos internacionales sobre productos básicos, ya en declive, se hundieron durante este período.

Reformas trascendentales en China

Sin embargo, no todos los programas de cambio radical de la política económica y agrícola tendrían connotaciones tan negativas. En los últimos años setenta, las autoridades chinas introdujeron una serie de reformas del sector rural encaminadas a corregir lo que se consideraba un rendimiento decepcionante de la agricultura. Las medidas introducidas en 1978 se encaminaron inicialmente a aumentar la producción agrícola ofreciendo a los agricultores mejores incentivos de precios e ingresos, pero fueron seguidas rápidamente de una completa reestructuración del sector agrícola. En menos de cinco años, las nuevas políticas pasaron del control de los recursos y la producción del sistema colectivo a un sistema de explotación agrícola basado en los hogares. Ya a comienzos de los años ochenta, el Gobierno había desmantelado el sistema de comunas y adoptado un sistema basado en la responsabilidad de los hogares, y había dejado que los precios y los mercados determinaran las decisiones sobre la utilización de insumos y la producción.

Las ediciones de esta publicación en esas fechas no hicieron referencia a tales reformas, que se examinaron por primera vez en 1985 en el contexto de un examen mundial a mediados del decenio. El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1985 atribuyó en buena medida a las reformas de China las extraordinarias mejoras conseguidas en su productividad agrícola y en los ingresos rurales. Mencionó una aceleración de la tasa anual de crecimiento de la producción y alimentos (de un promedio del 3 por ciento en 1971-80 a casi el 8 por ciento en 1980-84) y de los ingresos agrícolas per cápita (del 0,5 al 5 por ciento anual durante el mismo período). No obstante, retrospectivamente, ahora se puede comprender que esos notables aumentos de la productividad fueron también resultado de un período de inversión en infraestructura agrícola, iniciado ya en el decenio de 1950, que las políticas entonces vigentes de adquisición y comercialización centralizada de los productos agrícolas no habían conseguido explotar. Esta experiencia del ajuste demostró la necesidad de que las políticas de desarrollo agrícola tuvieran en cuenta toda una serie de aspectos, en vez de limitarse a uno de ellos.

La atención a la importancia de unas instituciones eficaces para el desarrollo llevó a formular nuevas recomendaciones en materia de políticas.

Seguridad alimentaria

A mediados de los años ochenta, la preocupación por la gravedad de la crisis económica y sus negativos efectos en los pobres impulsó a la FAO a revisar el concepto y planteamientos de la seguridad alimentaria. El nuevo concepto se centró en tres elementos fundamentales: disponibilidad de alimentos, estabilidad de los suministros y acceso a éstos. Los anteriores conceptos de la seguridad alimentaria hacían hincapié en la oferta -disponibilidad de alimentos y estabilidad de los suministros- sobre todo mediante la constitución y mantenimiento de niveles adecuados de existencias alimentarias en el plano nacional y regional, así como internacional. El nuevo concepto añadía consideraciones basadas en la demanda, en particular en relación con el acceso a los alimentos mediante la producción propia o el intercambio por ingresos procedentes de la agricultura y de otras actividades.

Durante la primera mitad de los años ochenta tuvo lugar también otra grave crisis, la del hambre en África. En enero de 1983, el SMIA de la FAO informó por primera vez sobre las consecuencias catastróficas de la sequía en el África austral. Posteriormente, llegaron noticias cada vez más alarmantes de ésta y otras regiones del continente. En 1984, una de las peores sequías regionales de todo el siglo alcanzó su punto máximo, asolando a muchos países, sobre todo en la región del Sahel y en el sur y el este de África.
En algunos casos, las perturbaciones causadas por las pérdidas de cosechas se agravaron por enfrentamientos civiles. El hambre castigó a aproximadamente al 20 por ciento de la población de Etiopía y enteras culturas tradicionales del Sahel estuvieron al borde de la desaparición. Centenares de miles de personas fallecieron en los países afectados.

La respuesta a la crisis de África fue generosa e impidió una catástrofe todavía mayor. Los sistemas de información, incluido el SMIA, funcionaron con mucha mayor eficiencia que en la anterior gran crisis alimentaria de África, 12 años antes. La ayuda alimentaria llegó a las zonas afectadas en cantidades sin precedentes -unos 7 millones de toneladas de cereales en 1985 y 1986. Las enseñanzas aprendidas de esta emergencia impulsaron a la FAO a proponer la adopción de un Pacto mundial de seguridad alimentaria, en el que se pedía a los países miembros que hicieran todo lo posible por erradicar las causas del hambre. Aunque el Pacto resultaba especialmente valioso para los países que habían sufrido la crisis alimentaria de África así como para muchos países de otras regiones donde la agricultura había quedado relegada a un segundo plano y donde la economía estaba expuesta a las crisis externas, no recibió gran respaldo. Quizá la idea de un «Pacto» implicaba una obligación demasiado vinculante en un momento en que los gobiernos trataban de evitar compromisos.

Financiamiento del desarrollo agrícola y rural

Las corrientes de recursos financieros hacia los países en desarrollo, muchas veces en condiciones especialmente favorables, aumentaron rápidamente desde los primeros años setenta y continuaron durante el decenio de 1980. Estas corrientes externas aumentaron entre un 5 y un 6 por ciento anual en cifras reales (es decir, en precios constantes) durante ese período. El volumen de esas corrientes creció también en las zonas urbanas. Aumentaron además los recursos de procedencia interna, debido muchas veces a unas políticas fiscales poco rigurosas y cuyo resultado fue un aumento de los déficit presupuestarios. Esta tendencia se vio estimulada posiblemente por el Informe Pearson de 1969, pero también por la opinión ampliamente generalizada de que las inversiones patrocinadas por el Estado, financiadas por volúmenes cada vez mayores de recursos financieros, acelerarían el crecimiento económico y el desarrollo agrícola y rural. No obstante, a raíz de la crisis financiera de comienzos del decenio de 1980 y del proceso de estabilización económica y reforma estructural mencionado más arriba, estos flujos se estancaron e incluso descendieron desde mitad de los años ochenta a medida que se notaron los efectos de la fatiga de la ayuda entre los donantes bilaterales y multilaterales y que se endurecieron las condiciones económicas: la inversión extranjera directa privada prácticamente desapareció, si se exceptúan algunos países privilegiados, sobre todo de Asia. El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1986 dedicó un capítulo especial a este tema. En él se llamaba la atención sobre los insostenibles desequilibrios financieros de muchos países en desarrollo. Se señalaba también el cambio de mentalidad ocurrido después de 30 ó 40 años de iniciativas de desarrollo basadas en el convencimiento del papel fundamental del sector público, y en particular de sus políticas fiscales, para promover el crecimiento económico.

Otra teoría que había respaldado la importancia de la asistencia interna en este esfuerzo se basaba en la tesis del «doble déficit»: la escasez crónica de capital y de divisas planteaba graves limitaciones para el desarrollo. La experiencia de la primera mitad de los años ochenta obligó a poner en tela de juicio esta forma de pensar. Los presupuestos estatales equilibrados y la calidad de los proyectos de inversión pasaron a ser preocupaciones dominantes. En el capítulo citado se llamaba la atención sobre la forma de movilizar el ahorro rural interno para la inversión, en vez de contar exclusivamente con ayuda externa o de recurrir a políticas fiscales poco rigurosas, y sobre la necesidad de buscar políticas que atrajeran fondos privados que no crearan deuda externa, es decir, capital social.

Podría decirse que este período representó un cambio en el análisis del proceso de desarrollo, que dio lugar a un mayor reconocimiento de la importancia de las instituciones, incluidas las fuerzas de mercado, los costos de transacción, los derechos de propiedad, etc., y por ello representó la aparición de la «nueva economía institucional» en los años noventa.

Protección ambiental, ordenación de los recursos naturales y desarrollo sostenible

El interés público por estos temas evolucionó considerablemente durante los años ochenta. Se produjo una fuerte movilización de la opinión pública como consecuencia de las frecuentes alertas contra la devastación forestal, el agotamiento y el desaprovechamiento de los recursos pesqueros, el efecto invernadero producido por el volumen creciente de emisiones de dióxido de carbono y otros gases, o los prolongados daños provocados por algunos gases industriales en la capa de ozono protectora del planeta.

El año 1987 se publicaron dos informes importantes: el Informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (el «Informe Brundtland»), que se presentó a la Asamblea General de las Naciones Unidas ese año, y Perspectiva ambiental hasta el año 2000 y más adelante, del PNUMA. Estos informes demostraron la importancia del concepto del desarrollo sostenible, que se amplió todavía más en el decenio siguiente.

Recuadro 16

EVOLUCIÓN DE LAS NORMAS DEL COMERCIO INTERNACIONAL

El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) entró en vigor en 1947 como marco para la negociación de concesiones arancelarias y para la regulación del comercio internacional. Inicialmente, el GATT se concibió como parte de una Organización Internacional del Comercio (OIC) encargada de una gran variedad de temas relacionados con el comercio (por ejemplo, el empleo, el desarrollo, las prácticas comerciales restrictivas y la política de productos básicos) además del asunto específico de los aranceles y el comercio (política comercial). No obstante, los gobiernos miembros no llegaron a ratificar la Carta de la OIC. En consecuencia, el GATT entró en vigor como mecanismo «provisional», y no recibió una estructura orgánica oficial hasta la conclusión del Acuerdo de la Ronda Uruguay en 1994, en que quedo adscrita a la Organización Mundial del Comercio -que entró en vigor el 1° de enero de 1995- con el nombre de GATT de 1994.

Cuando comenzó el GATT, en 1947, había 23 partes (países) contratantes, y el valor del comercio mundial era de
10 000 millones de dólares EE.UU. Al final de la Ronda Uruguay, octava ronda de negociaciones comerciales en el marco del GATT, había 128 partes contratantes y el valor del comercio mundial había alcanzado los 5 billones de dólares, de los cuales el 12 por ciento correspondía al comercio agrícola.

Las normas comerciales establecidas en el marco del GATT estaban basadas en cuatro principios generales: reciprocidad, es decir, un país otorga concesiones arancelarias a cambio de concesiones semejantes de otros interlocutores; no discriminación, materializada en la cláusula de «nación más favorecida», según la cual toda concesión otorgada a una parte contratante debe ampliarse automáticamente a todas las demás; trato nacional, que prohíbe la discriminación en los países importadores entre los productos importados y los de producción nacional; y el régimen basado únicamente en los aranceles, lo que significaba que, para regular las importaciones, sólo podrán utilizarse los aranceles ordinarios consolidados en listas de concesiones.

El GATT de 1947 contenía 38 artículos o normas cuyo objetivo era aplicar esos principios básicos, así como abordar algunos otros problemas, en particular la solución de diferencias y los correctivos (medidas comerciales), por ejemplo, frente a las prácticas comerciales desleales (dumping, subvenciones a la exportación) y los aumentos repentinos de las importaciones (salvaguardias). En el caso del comercio de productos agro-pecuarios, algunos de estos artículos contenían también excepciones a las normas generales del GATT.

Trato de la agricultura en el GATT

Aunque el GATT original no tenía un conjunto expreso de normas aplicables a la agricultura (como las existentes en la actual OMC, por ejemplo), había dos exenciones notables de los productos agrícolas con respecto a las normas generales. Una era la exención de la prohibición general relativa al uso de restricciones cuantitativas a las importaciones, y la otra era la exención de la prohibición sobe el uso de subvenciones a la exportación.

Estas excepciones de la agricultura se debían en parte a que, en la época de la posguerra, los principales países tenían amplios programas de sostenimiento de los precios y de los ingresos. Muchas de esas políticas se habían introducido en respuesta a la Gran Depresión de los años treinta y al correspondiente hundimiento de los ingresos agrícolas, y también como parte de la regulación del sector agro-alimentario durante la guerra en muchos países. Se suponía que esas medidas debían durar cierto tiempo para promover la recuperación agrícola y compensar la caída prevista de los precios agrícolas después de la guerra.

En efecto, en 1947 sólo un reducido número de países estaba aplicando ya políticas agrícolas de forma sistemática. Entre ellos, los Estados Unidos eran el único gran exportador de productos agropecuarios, seguido de Australia y algunos otros, sobre todo el Canadá, la Argentina y Nueva Zelandia. La Ley de ajuste agrícola de las Estados Unidos, de 1933, con sus prórrogas y enmiendas, permitía a las autoridades estadounidenses utilizar los aranceles y los controles cuantitativos de las importaciones, así como las subvenciones a la exportación, para estabilizar los precios internos al productor, y el concepto de «paridad» entre los ingresos agrícolas y no agrícolas continuó mereciendo apoyo general. Por su parte, Europa sólo había comenzado a recuperarse de los efectos de la guerra y la seguridad alimentaria era un tema crucial; mucho más tarde, en 1956, se firmó el Tratado de Roma, que dio origen a la Comunidad Económica Europea, con su Política Agrícola Común. La gran mayoría de los países en desarrollo estaban todavía sometidos al dominio colonial o acababan de conseguir la independencia.

Ese fue el contexto -problemas de inseguridad alimentaria de gran alcance en la mayor parte del mundo, incluida Europa, y descenso del coeficiente entre ingresos agrícolas y no agrícolas en algunos países- en que se incorporaron en el GATT las excepciones relativas a la agricultura.

Inicialmente, las normas del GATT no prohibían las subvenciones a la exportación, ni las subvenciones internas. No obstante, en 1955, en un Protocolo al Acuerdo General se incorporaba la prohibición de las subvenciones a la exportación de todos los productos, excluidos los productos primarios, con la condición de que los países que ofrecían subvenciones no tuvieran «más de una parte equitativa» del comercio mundial de exportación del producto agrícola subvencionado.

En lo que respecta a la prohibición de las restricciones cuantitativas a la importación, inicialmente las normas del GATT eximían los productos agrícolas y pesqueros de esa norma únicamente cuando tales restricciones se utilizaban con el fin de aplicar políticas internas que contribuyeran a limitar la producción o comercialización de productos similares o a eliminar un excedente temporal. No obstante, en 1955, los Estados Unidos obtuvieron una exención del GATT para aplicar restricciones a la importación aun cuando no hubiera en vigor políticas de limitación de la producción o de comercia-lización. Ello afectaba en particular a las importaciones de azúcar, maní y productos lácteos. Esta exención duró 40 años, hasta que entró en vigor el Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay.

Como se ha podido comprobar luego, muchos países que se incorporaban al comercio de productos agrícolas aprovecharon este precedente, así como otras excepciones de las normas generales del GATT con respecto de la agricultura. Estas, junto con la proliferación del uso de las medidas de la «zona gris» (por ejemplo, las limitaciones voluntarias de las exportaciones, los precios mínimos de exportación, los gravámenes variables, etc.) en los años sesenta y setenta mantuvieran de hecho la agricultura al margen del GATT. Por ello, fue en estas tres esferas de las restricciones cuantitativas, la ayuda y la protección internas y las subvenciones a las exportaciones donde se concentró en gran parte la atención de las negociaciones de la Ronda Uruguay sobre la agricultura y del correspondiente Acuerdo sobre la Agricultura.

La Ronda Uruguay: resultados conseguidos y tarea pendiente

A comienzos del decenio de 1980, como consecuencia de las fricciones cada vez mayores en las relaciones comerciales del sector agrícola, se llegó al convencimiento general de que el comercio agrícola mundial estaba en una situación de «desorden», término utilizado para referirse a las distorsiones causadas por la falta de disciplinas eficaces del GATT. Esas distorsiones se habían extendido sobre todo en el sector de la producción de alimentos propios de la «zona templada». Así pues, la Ronda Uruguay se puso en marcha en un contexto de niveles muy elevados de ayuda interna a los productores (aproximadamente el 60 por ciento del valor de la producción agrícola en los países de la OCDE en 1986-88), lo que implicaba la existencia de subvenciones a la exportación para poder colocar los excedentes en los mercados mundiales; crecientes tensiones comerciales, incluidas las guerras de subvenciones a la exportación, y altos costos presupuestarios de las políticas agrarias en los países industrializados. Un factor importante durante las negociaciones fue el reconocimiento expreso de que las políticas de ayuda interna a la agricultura tenían importantes consecuencias en el comercio y era preciso introducir una disciplina en ese terreno.

Los resultados fundamentales del Acuerdo sobre la Agricultura pueden resumirse como sigue:

Medidas de ayuda interna: se establecieron normas para determinar qué medidas pueden producir una distorsión del comercio y, por lo tanto, deben someterse a disciplina, y cuáles deberían autorizarse. Se fijaron los gastos correspondientes a las primeras durante el período de base; dichos gastos deberían reducirse progresivamente durante el período de aplicación. Los miembros de la OMC no podían destinar a las medidas de ayuda gastos superiores a los fijados en esos límites.

Acceso a los mercados: se convino en que debían prohibirse todas las restricciones no arancelarias a la importación y en que el comercio debía regularse únicamente con aranceles ordinarios. La mayor parte de los aranceles agrícolas se consolidaron por primera vez, y durante el período de aplicación deberían introducirse gradualmente los recortes porcentuales convenidos. Dados los altos niveles arancelarios resultantes de la conversión a un régimen únicamente arancelario en la agricultura («aranceli-zación»), se introdujeron contingentes arancelarios de acceso «mínimos» y «corrientes».

En lo tocante a la competencia de las exportaciones, se llegó a un acuerdo sobre lo que constituye una subvención a la exportación y, como en el caso de los gastos en concepto de ayuda interna, se establecieron puntos de referencia para el período de base, que deberían reducirse durante el período de aplicación. Los miembros de la OMC no pueden superar los límites fijados para las subvenciones.

Se adoptaron disposiciones sobre el trato especial y diferencial para los países en desarrollo, a los que se ofreció un período de aplicación más largo, se les autorizaron exenciones de ciertas disciplinas aplicadas a los países desarrollados y se les formularon promesas de asistencia técnica y financiera.

El Acuerdo sobre la Agricultura se complementó también con otros acuerdos y decisiones de la Ronda Uruguay, como la Decisión sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios, que contempla una serie de medidas correctoras en el caso de que se produzcan dificultades de importación de alimentos relacionadas con el proceso de reforma en la agricultura.

Se aprobaron el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio para que los reglamentos que pueden contribuir a restringir el comercio se apliquen únicamente en la medida necesaria para proteger la vida humana, animal o vegetal.

La contribución más importante de la Ronda Uruguay fue conseguir unas normas del comercio agrícola «mucho más próximas» a las normas del GATT, pero no idénticas a éstas, pues las actualmente vigentes permiten todavía algunas medidas que no están autorizadas en el caso de los productos no agrícolas, en particular las subvenciones a la exportación. En consecuencia, los Acuerdos de la Ronda Uruguay quizá no hayan reducido sustancialmente las distor-siones del comercio mundial de productos agrícolas. No obstante, el Acuerdo sobre la Agricultura ofrece un marco para nuevas reformas y su Artículo 20 prevé la realización de nuevas negociaciones para continuar el proceso de reforma mediante reducciones sustanciales y progresivas de las medidas de ayuda y protección. Esas negociaciones comenzaron el mes de marzo del año 2000.

El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1989 volvió a ocuparse del tema del desarrollo sostenible y la ordenación de los recursos naturales, abordado ya parcialmente en 1977. Trató de poner en práctica el concepto de desarrollo sostenible e identificó algunas esferas de actuación de acuerdo con las siguientes líneas: en los países desarrollados deben proponerse metas económicas sin los actuales niveles inaceptables de daño ambiental para ellos mismos y para otras naciones; deben examinarse a fondo las estrategias de supervivencia de los pobres, en la medida en que éstas dan como resultado una explotación excesiva de los recursos de que viven; es preciso formular estrategias amplias para los distintos tipos, combinaciones y calidad de recursos de tierras y aguas y los usos a que se destinan: tierras de alto y bajo potencial, bosques, pesquerías y áreas de reserva genética; debe haber mayor integración de las consideraciones económicas y ambientales y una contabilidad adecuada de los costos de la degradación ambiental relacionados con las estrategias, programas y proyectos de desarrollo.

El final de la guerra fría alentó el optimismo con respecto a la colaboración internacional y a una mayor atención a los países en transición.

Se produjeron varios acontecimientos importantes en los que se trataron temas de interés para los sectores de la pesca y la silvicultura. La Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar concluyó su labor a final de abril de 1982, fecha en que adoptó la Convención Internacional sobre el Derecho del Mar, que quedó abierta a la firma en diciembre de 1982. Esta Convención, junto con la práctica de los Estados, dio lugar a la ampliación de la autoridad estatal costera sobre los recursos pesqueros hasta una distancia de 200 millas náuticas desde el litoral. Muchos Estados ribereños adquirieron así nuevas oportunidades pero se encontraron también con considerables problemas, responsabilidades y desafíos.

A mediados de 1984, la FAO organizó la Conferencia Mundial sobre Ordenación y Desarrollo Pesqueros, primera iniciativa internacional que se ocupó de las realidades prácticas del nuevo régimen jurídico del mar, firmado en 1982. La Conferencia fue un hito importante en la ordenación de la pesca mundial. Fue la primera ocasión en que casi todas las naciones se agruparon para llegar a acuerdos sobre medidas globales para hacer frente a las consecuencias prácticas del nuevo régimen de los océanos y mejorar la ordenación del potencial de pesca como fuente fundamental de alimento, empleo e ingreso. Para ayudar a los países en desarrollo a aumentar la productividad y mejorar la situación de los pescadores, la Conferencia de 1984 rectificó una estrategia y un conjunto integrado de cinco programas de acción sobre los siguientes temas: planificación, ordenación y desarrollo de la pesca; desarrollo de la pesca en pequeña escala; desarrollo de la acuicultura; comercio internacional de pescado y productos pesqueros y contribución de la pesca a mitigar la desnutrición.

El noveno Congreso Forestal Mundial celebrado en México en julio de 1985 -Año Internacional del Bosque- bajo el lema «Los recursos forestales en el desarrollo integral de la sociedad», se ocupó sobre todo de la degradación y destrucción forestal como consecuencia de la pobreza en las regiones tropicales y áridas.
El Congreso destacó la importancia y urgencia del Plan de Acción Forestal en los Trópicos, adoptado ese mismo año por el Comité de la FAO de Desarrollo Forestal en los Trópicos.

Fue también en 1985 cuando la Conferencia de la FAO adoptó el Código Internacional de Conducta sobre la distribución y utilización de plaguicidas. Este Código constituyó el primer paso hacia el establecimiento de normas internacionales para el manejo y utilización sin riesgo de los plaguicidas y su comercio.

Negociaciones y problemas relacionados con el comercio

Un acontecimiento importante relacionado con el comercio internacional, que tuvo lugar en un contexto de creciente tensión entre las naciones que practicaban el comercio de productos agropecuarios, fue la puesta en marcha en septiembre de 1986 de la Ronda Uruguay de conversaciones comerciales multilaterales. Por primera vez en una Ronda de este tipo la agricultura ocupó un lugar destacado. En la Declaración que comunicaba oficialmente el comienzo de la Ronda, los ministros reconocían que «la necesidad urgente de introducir mayor disciplina y previsibilidad en el comercio mundial de productos agrícolas, para lo cual hay que corregir y prevenir las restricciones y distorsiones, incluidas las relacionadas con los excedentes estructurales, con el fin de reducir la incertidumbre, los desequilibrios y la inestabilidad en los mercados agrícolas mundiales».

En 1987/88 se produjo un cambio importante en la situación del mercado agrícola mundial. Algunos mercados importantes de productos agrícolas pasaron de la sobreabundancia a la relativa escasez, y los precios internacionales, después de haber caído a sus niveles más bajos desde hacía muchos años, subieron de forma significativa. Las existencias mundiales de muchos productos básicos disminuyeron fuertemente en relación con los niveles anteriores. El primer año de recuperación para los precios de los productos agrícolas en los años ochenta no llegó hasta 1988, y esta recuperación se limitó prácticamente al azúcar, los cereales y las semillas oleaginosas y sus productos. Los precios de las bebidas tropicales continuaron siendo bajos. En el caso de los cereales, una subida espectacular de los precios fue consecuencia de dos años de reducción de la producción; en ese contexto adquirió especial significado la sequía registrada en América del Norte en 1988. No obstante, en el caso de muchos productos básicos, los precios durante este período de auge no consiguieron alcanzar todavía los niveles de los primeros años ochenta, ni siquiera en cifras nominales. En términos reales, los precios de exportación de los productos agrícolas en 1988 fueron, en promedio, una cuarta parte inferiores a los de 1980.

Cuestiones sociales

En previsión de la Conferencia Mundial de 1985 para examinar y evaluar los logros del Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer, iniciado en 1975, el capítulo especial de El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1983 trató de despertar una mayor sensibilidad sobre las cuestiones relacionadas con la diferencia entre el hombre y la mujer en los terrenos de la alimentación y la agricultura. En ese capítulo, se examinaron los problemas concretos de la mujer en las explotaciones agrícolas y en las zonas rurales, así como sus importantes contribuciones a la producción y comercialización de los alimentos y a las empresas rurales. Se examinaron también algunas cuestiones de actualidad relacionadas con las dificultades y discriminación de la mujer, los efectos de la modernización agrícola en su situación y la necesidad de proyectos de desarrollo para ayudarlas. Otro objetivo era evitar que las actividades e instituciones de desarrollo dejaran de lado a las mujeres e «incorporaran las cuestiones de la diferencia entre sexos en las iniciativas generales de desarrollo».

También, en correspondencia con la mayor sensibilidad hacia los problemas sociales durante los años ochenta, la publicación de 1984 tenía un capítulo especial sobre urbanización, agricultura y sistemas alimentarios. En él se examinaban los problemas y oportunidades creados por la organización en los países en desarrollo, en particular en lo que se refiere a la producción de alimentos y su distribución a las poblaciones urbanas. Se insistía en que la urbanización y la migración no eran un proceso autorregulado y, si no se controlaban o dirigían en cierta manera, podrían provocar un deterioro de las condiciones de vida para la población tanto rural como urbana. Se llegaba a la conclusión de que la migración del campo a la ciudad, el rápido proceso de urbanización y el aumento excesivo de las grandes ciudades se podía modificar con intervenciones estatales que evitaran los efectos negativos de una modernización demasiado rápida en las sociedades agrarias. Estas medidas podían consistir sencillamente en la eliminación del sesgo urbano en las políticas agrícolas o en la coordinación de las mismas. En otros casos, quizá fueran necesarias medidas más concretas, que supusieran el desplazamiento de parte de la población de unas zonas a otras o la transferencia de puestos de empleo a las zonas rurales. Estas medidas podrían ir desde la ayuda a la migración espontánea entre distintas zonas rurales a planes más complejos y costosos de colonización patrocinados por el Estado o programas de industrialización rural. Las políticas destinadas a controlar la tasa global de crecimiento de la población a largo plazo permitirían resolver más fácilmente los problemas.

EL DECENIO DE 1990

Aparición de un nuevo orden político, económico y comercial; liberalización, globalización y agitaciones financieras; seguridad alimentaria; Cumbre Mundial sobre la Alimentación; desarrollo agrícola y rural sostenible; comercio; conclusión de la Ronda Uruguay

Los años de transición entre el decenio de 1980 y el de 1990 representaron lo que podría calificarse como la transformación política más trascendental desde el final de la segunda guerra mundial. Una secuencia extraordinaria de acontecimientos precedió al hundimiento del comunismo en la Unión Soviética y en Europa oriental, y suscitó expectativas de una nueva era de mayor colaboración internacional, que sustituiría al anterior período de confrontación política e ideológica.

La posterior transformación de los antiguos sistemas de planificación centralizada en economías de mercado tuvo lugar en un contexto de graves problemas económicos, sociales e institucionales y, en algunos países, de acontecimientos políticos dramáticos. Surgieron también tensiones étnicas y políticas, que degeneraron en confrontaciones étnicas devastadoras en la ex Yugoslavia y en algunos países de África central. Este desmantelamiento de anteriores estructuras económicas y comerciales y la consiguiente perturbación de los sistemas de producción y distribución tuvo también repercusiones en el sector agroalimentario de Europa oriental.
En algunos de estos países se produjeron graves situaciones de escasez, incluso de los productos más imprescindibles, lo que creó un nuevo motivo de atención para la asistencia internacional, incluida la ayuda alimentaria. No obstante, varios países de Europa oriental demostraron una capacidad creciente de adaptarse a las nuevas circunstancias e iniciaron un proceso de mayor integración económica y política con el resto de Europa. Varios de ellos empezaron a dar muestras de recuperación.

El decenio de 1990 se caracterizó por las fuertes diferencias registradas en la actividad económica de los grandes países industrializados. La integración alcanzó nuevo impulso en la Unión Europea (UE), a pesar de las complejas cuestiones políticas y de las dificultades vinculadas al lento crecimiento económico, de la presión para adherirse a la disciplina fiscal y monetaria y de un problema de desempleo aparentemente insoluble en gran parte de la UE. El Japón, que anteriormente había sido la estrella del mundo industrializado, sufrió los efectos de una grave recesión de la que todavía está luchando por recuperarse. Por el contrario, desde 1992, los Estados Unidos iniciaron un proceso sin precedentes de crecimiento económico, acompañado de bajas tasas de desempleo e inflación y de un comercio dinámico.

Recuadro 17

COMPROMISOS DE LA CUMBRE MUNDIAL SOBRE LA ALIMENTACIÓN

1. Garantizar un entorno económico y social propicio.

2. Aplicar políticas para erradicar la pobreza y la desigualdad y mejorar el acceso físico y económico de todos a los alimentos.

3. Adoptar políticas y prácticas participativas y sostenibles de producción de alimentos y desarrollo rural en las zonas de alto y de bajo potencial.

4. Asegurar que las políticas de comercio contribuyan a fomentar la seguridad alimentaria para todos.

5. Prevenir y estar preparados para afrontar las catástrofes naturales y emergencias de origen humano, y atender las necesidades transitorias y urgentes de alimentos.

6. Promover la asignación y utilización óptimas de las inversiones públicas y privadas para fortalecer los recursos humanos, los sistemas alimentarios, agrícolas, pesqueros y forestales sostenibles y el desarrollo rural en zonas de alto y de bajo potencial.

7.Aplicar, vigilar y dar seguimiento al Plan de Acción.

Para muchos países en desarrollo el decenio de 1990 constituyó un período de recuperación tras los desastrosos acontecimientos de los años ochenta. En términos generales, el crecimiento medio del PIB fue de más del 5 por ciento entre 1991 y 1999 y superó el 6 por ciento durante cinco años consecutivos (1992-96) a pesar de la recesión mundial durante la primera parte del decenio y de las fuertes oscilaciones de las tasas de crecimiento. Estas fueron consecuencia de conflictos, de catástrofes climáticas de gravedad excepcional (incluido un fenómeno El Niño especialmente destructivo) y una serie de crisis financieras. El entorno general del crecimiento y la seguridad alimentaria mejoró como consecuencia del avance hacia regímenes democráticos, sobre todo en África, y hacia la consolidación de las reformas económicas que comenzaron a dar los resultados durante tanto tiempo esperados. Muchos países en desarrollo, incluidos algunos de los mayores y más poblados, se beneficiaron de este proceso y avanzaron notablemente en la solución de los inveterados problemas del hambre y la malnutrición. Así ocurrió especialmente en las economías de Asia, consideradas durante tanto tiempo como modelo de dinamismo y estabilidad. No obstante, la región asiática sufrió en 1997 una brusca interrupción de sus excepcionales tasas de crecimiento, tras una grave crisis financiera originada en Asia sudoriental. Esta crisis, que afectó inicialmente a varias economías de rápido crecimiento de la subregión, transmitió sus efectos desestabilizadores y una oleada recesionaria a otros países de la región y del resto del mundo. No obstante, al final del decenio la recuperación económica estaba ganando terreno rápidamente en Asia.

FAO/17873

Terreno aclarado mediante quema para la producción
agrícola
La deforestación ha sido uno de los medios
principales de incrementar la superficie cultivable, pero con
terribles consecuencias ambientales

- FAO/13925

La crisis financiera de Asia afectó también a los países de América Latina y el Caribe, castigados ya por una crisis anterior de naturaleza semejante (la crisis mexicana) en 1994, de la que se habían recuperado en forma inesperada. Los acontecimientos recientes parecen indicar que la mayor parte de la región está absorbiendo la nueva crisis relativamente bien, logro que se puede atribuir a las mejoras conseguidas en los parámetros económicos fundamentales y a las lecciones aprendidas durante el pasado decenio. No obstante, la crisis ha provocado ya considerables costos, en particular en el Brasil, en forma de detención del crecimiento económico y de tensión social, y al mismo tiempo ha frenado el impulso de la reforma y de la integración regional. En África, algunos países han conseguido desde 1995 importantes progresos económicos, respaldados en particular por el dinámico sector de las exportaciones agrícolas. Si bien gran parte de este cambio ha sido consecuencia de factores transitorios, en particular la subida de los precios de los productos básicos durante 1996/97 y la acertada devaluación monetaria en los países de la zona del franco CFA, en El estado mundial de la agricultura y la alimentación se insistió en que la excepcional duración del progreso y su difusión en países distintos parecen indicar que podrían haber contribuido también algunas fuerzas más fundamentales, en particular las políticas de reforma y los avances en la cancelación de la deuda. Las tasas de crecimiento relativamente elevadas previstas para 1999 y 2000 (más del 3 y del 5 por ciento, respectivamente, según el FMI) parecen confirmar esta opinión. No obstante, en dicha publicación se observaba también que las mejoras conseguidas en África debían considerarse en el contexto de un largo período de regresión que había provocado en muchos países de la región dificultades económicas y sociales extremas.

En lo que se refiere al Cercano Oriente, El estado mundial de la agricultura y la alimentación observó también las mejoras generales de la situación económica durante los años noventa y los progresos realizados prácticamente por todos los países en el intento de elevar el nivel nutricional de su población. Ello se había producido a pesar de los considerables problemas existentes: mediocre crecimiento del sector agrícola, fuertes oscilaciones de los resultados debido a factores climáticos y a las fluctuaciones de los precios del petróleo y de otros productos básicos, así como los conflictos registrados en la región. En El estado mundial de la agricultura y la alimentación se señalaban también los esfuerzos cada vez mayores realizados para conseguir la paz y la cooperación regional y las amplias reformas económicas y agrícolas llevadas a cabo en varios países.

El régimen de libre comercio promete una integración creciente de los mercados para el comercio agrícola, pero amenaza con excluir a algunos países de sus beneficios.

En este contexto general, la publicación examinó también varios problemas pendientes y algunos de los riesgos del mundo en desarrollo, con repercusiones directas en la seguridad alimentaria: emergencias alimentarias repetidas y enfrentamientos civiles, tan frecuentes y graves como en decenios anteriores; persistencia de la pobreza y la tensión social en muchos países, también en las zonas rurales, e incluso en países que habían registrado un significativo progreso macroeconómico; un proceso de liberalización que prometía constituir una base más sólida para el crecimiento pero que implicaba también riesgos más claros de acentuar las desigualdades de ingresos y de oportunidades entre los países y dentro de ellos; una carga pesada de la deuda todavía pendiente de muchos países, y riesgos cada vez mayores de perturbaciones financieras como consecuencia de la liberalización de los mercados.

Nutrición y seguridad alimentaria

La Conferencia Internacional sobre Nutrición, patrocinada conjuntamente por la FAO y la OMS, se celebró en Roma en diciembre de 1992. El impulso que dio lugar a esta iniciativa fue resultado de varios factores: mayor conciencia de que unos 800 millones de personas de todo el mundo estaban desnutridas y de que la incidencia de la malnutrición estaba ganando terreno, en vez retroceder, en muchos países; necesidad de determinar mejor las causas, naturaleza y magnitud del problema, con el fin de establecer estrategias coordinadas y objetivos realistas, y deseo de lograr una mayor solidaridad internacional y de movilizar los recursos necesarios. La Conferencia aprobó una Declaración Mundial sobre la Nutrición, en la que se afirma el compromiso de actuar de mutuo acuerdo para asegurar un bienestar nutricional duradero a todos, y un Plan de Acción para la Nutrición, que contiene recomendaciones sobre políticas, programas y actividades orientadas al logro de esos objetivos.

El convencimiento de que la Conferencia Internacional sobre Nutrición y otros acontecimientos e iniciativas no habían movilizado el suficiente compromiso político en las instancias más elevadas para acabar con el estigma del hambre en el mundo impulsó la convocatoria de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación en 1996. Este importante acontecimiento institucional agrupó a delegaciones de 185 Estados y de los países de la Unión Europea -muchos de los cuales enviaron representaciones del más alto nivel político-, además de instituciones internacionales, líderes religiosos y más de 1 000 ONG de 80 países, que arrojaron un total de casi 10 000 participantes. La cumbre transmitió el mensaje fundamental de que, aunque más de 800 millones de personas sufrían desnutrición, la seguridad alimentaria mundial era una meta alcanzable.

Durante los últimos 50 años el fenómeno del hambre en el mundo se ha reducido considerablemente gracias a una mayor comprensión del problema, a instituciones más eficaces y al aumento de la productividad agrícola.

El Plan de Acción adoptado por los participantes en la Cumbre reafirmó el compromiso de la comunidad internacional por erradicar el hambre y la malnutrición que aquejaban a una cuarta parte de la población de los países en desarrollo, y en particular por reducir a la mitad el número de personas desnutridas en el mundo antes de transcurridos 20 años. La Cumbre confirmó también el consenso sobre varios puntos importantes: que los problemas del hambre y la malnutrición están asociados fundamentalmente con la pobreza y se intensifican como consecuencia de los conflictos o de la inestabilidad política, y que la seguridad alimentaria no consiste simplemente en garantizar el suministro de alimentos, sino también en asegurar su disponibilidad y estabilidad, así como su acceso a los mismos. Para realizar la compleja tarea de reducir a la mitad la incidencia del hambre no más tarde del año 2015, se estaban desplegando esfuerzos conjuntos en todos los niveles de la sociedad: internacional, nacional y comunitario.

La Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial reafirmó «el derecho de toda persona a tener acceso a alimentos sanos y nutritivos, en consonancia con el derecho a una alimentación apropiada y con el derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre», y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación comprendía siete compromisos (véase el Recuadro 17).

Medio ambiente, recursos naturales y cambio climático

En los años noventa se celebraron varias reuniones de gran importancia en relación con estos temas: la Conferencia las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), celebrada en Rio de Janeiro (1992); el Convenio sobre la Diversidad Biológica, en las Bahamas (1994); el establecimiento del Grupo intergubernamental ad hoc sobre los bosques (1997); la primera reunión de la Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación, en Roma (1997), y la tercera Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, que tuvo lugar en Kyoto (Japón) en 1997.

Aunque la CNUMAD atrajo considerable atención, los resultados quedaron por debajo de las grandes expectativas suscitadas. Continúa habiendo diferencias sobre temas fundamentales como el marco cronológico para la reducción de las emisiones de dióxido de carbono, el uso sostenible y equitativo de la biodiversidad, y el establecimiento de un fondo especial para ayudar a los países en desarrollo a aplicar su Programa 21, el «Plan de acción para el siglo XXI». No obstante, la CNUMAD consiguió alertar a la opinión pública y a las autoridades políticas sobre los riesgos implicados, y ofreció directrices operacionales para la actuación futura. Contribuyó también en forma sustancial a consolidar las fuerzas partidarias del cambio en la utilización de los recursos naturales. Aparte del Programa 21, los principales resultados de la CNUMAD fueron los siguientes: la Declaración de Rio sobre el medio ambiente y el desarrollo sostenible, en la que se establecieron los principios rectores de los derechos y deberes de los Estados con el fin de lograr una alianza mundial en favor del desarrollo sostenible; dos convenios marco, uno sobre el cambio climático y otro sobre la conservación de la diversidad biológica; una declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo; una decisión de iniciar un proceso de negociación relativo a una convención internacional para combatir la desertificación, y un programa de acción sobre los recursos de aguas dulces, basado principalmente en la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente, celebrada en Dublín en 1992.

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, de 1992, reconoció la necesidad de reducir las emisiones de gases que producen el efecto invernadero y convino en que los países desarrollados deberían ser los primeros en tratar de reducir las emisiones a los niveles de 1990 no más tarde del año 2000 y en el futuro, aun cuando se preveían algunas posibilidades de exención para algunos países. La Conferencia de 1997 en Kyoto se ocupó de nuevo de estos temas y en ella se convino que el conjunto de los países industrializados debía reducir sus emisiones una media del 5,2 por ciento para el año 2005. Se incorporó en el acuerdo una «cláusula de flexibilidad» que autoriza a los países a intercambiar entre sí contingentes de emisiones para alentar la reducción allí donde resultara más eficaz en función de los costos. En El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1997 se aborda también el problema del calentamiento mundial, con especial atención a las consecuencias, positivas o negativas, que las políticas de reducción de los gases que producen el efecto invernadero pueden tener en los países en desarrollo y en su agricultura.

El capítulo especial de 1992 («La pesca marítima y el derecho del mar: un decenio de cambio») se centró en la sostenibilidad y cuestiones económicas de la pesca. Se estudiaron los acontecimientos ocurridos en los diez años anteriores y sus repercusiones en la ordenación futura de las pesquerías. Además, se analizaban las inmensas pérdidas registradas en las actividades de pesca en condiciones de libre acceso. Por primera vez se presentaban estimaciones globales provisionales sobre los costos e ingresos de la pesca, y se llegaba a la conclusión de que los costos de explotación anuales de la flota mundial de pesca marina en 1989 eran aproximadamente 22 000 millones de dólares EE.UU. mayores que el total de los ingresos obtenidos. Este capítulo provocó un animado debate.

En el ámbito de la gestión de los recursos y el medio ambiente, merecieron también atención mundial los problemas relacionados con la disponibilidad y uso del agua dulce: la CNUMAD y la Conferencia de Dublín sobre el Agua y el Medio Ambiente (1992), y la reunión de Montreal de 1990 sobre la actuación común de las ONG. En 1993, el capítulo especial de El estado mundial de la agricultura y la alimentación sobre políticas de recursos hídricos y agricultura examinó los problemas y opciones relacionados con el desarrollo agrícola y el aprovechamiento de los recursos hídricos. En él se observaba que el agua era ya un recurso que escaseaba en muchos lugares del mundo; que la agricultura era con gran diferencia la mayor consumidora de agua dulce y que era un usuario de valor relativamente bajo, poco eficiente y muy subvencionado.

El PNUMA inauguró la primera sesión de la Conferencia de las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica en noviembre de 1994. Los objetivos de la Conferencia eran «la observación de la diversidad biológica, el uso sostenible de sus componentes y la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de los recursos genéticos». Por primera vez, un instrumento jurídico internacional describía los derechos y obligaciones de las partes en la cooperación científica, técnica y tecnológica.

Durante su tercera reunión, en abril de 1995, la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible estableció el Grupo intergubernamental sobre los bosques para continuar y estimular el diálogo intergubernamental sobre políticas forestales que se había iniciado en la CNUMAD.

El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC), en su reunión sustantiva anual celebrada en Ginebra en julio de 1997, estableció el Foro intergubernamental especial y de composición abierta sobre los bosques para continuar el diálogo sobre algunas de las cuestiones dejadas pendientes por el Grupo intergubernamental sobre los bosques al final de su mandato. Desde entonces, este Foro ha celebrado cuatro reuniones de organización, la última de las cuales tuvo lugar en Nueva York entre el 31 de enero y el 11 de febrero de 2000.

La primera sesión de la Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la Desertificación se celebró en Roma en 1997, con la intención de promover un «nuevo planteamiento» para la ordenación de los ecosistemas de tierras secas, así como para regular los flujos de ayuda para el desarrollo que, en el pasado, han sido motivo de enfrentamiento entre los organismos de ayuda y los destinatarios. La Convención debía ocuparse de los grandes problemas de degradación de las tierras secas, provocados ahora por factores económicos y sociales, entre ellos el sobrecultivo, el sobrepastoreo, la deforestación y las prácticas de riego inadecuadas, así como los violentos conflictos nacionales e internacionales. Más de 250 millones de personas están directamente afectadas por la desertificación y casi 1 000 millones se encuentran en situación de riesgo. Los programas orientados a prevenir o invertir el proceso de desertificación ocupaban el lugar central dentro de la Convención, firmada por 110 países. Se elaboraron programas de acción de alcance nacional para «tratar de resolver las causas profundas de la disertificación y la sequía» e identificar medias preventivas adecuadas. Los programas de acción nacionales deben completarse con programas regionales y subregionales para proceder a evaluaciones más precisas y a la aplicación.

El orden del comercio internacional en un contexto cambiante

En abril de 1994, se firmó en Marrakech el Acta Final de la Ronda Uruguay de conversaciones comerciales multilaterales. La Ronda, iniciada en 1986, concluyó con un acuerdo sobre la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en sustitución del GATT. En El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1995 se señalaba que los resultados de la Ronda Uruguay en lo que se refiere al acceso a los mercados y la reducción de las ayudas internas y la subvención a las exportaciones habían quedado por debajo de las expectativas, dada la importancia de los temas y los siete años de arduas negociaciones. El proteccionismo agrícola continuó ocupando un lugar importante y era probable que siguiera presentando obstáculos nuevos y tradicionales a los mercados agrícolas en el futuro.

En el capítulo especial de la publicación de 1995 («Comercio agrícola: ¿Comienzo de una nueva era?») se analizaban los logros y deficiencias de la Ronda Uruguay, con especial referencia al Acuerdo sobre la agricultura y se planteaban algunas cuestiones que continúan siendo todavía válidas en el actual contexto de preparativos para una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales. Se mencionaba la posibilidad de que estuviera comenzando una «nueva era», como consecuencia de la desre-glamentación de la economía mundial, la creciente presencia de los países en desarrollo en los mercados mundiales, las nuevas pautas comerciales derivadas de la transformación en Europa oriental y en la CEI y los países bálticos, y los cambios ocurridos en los mercados mundiales y en las normas de comercio tras la conclusión de la Ronda Uruguay y la creación de la OMC. No obstante, había el peligro de que estos regímenes abiertos de comercio fueran injustos, con una distribución asimétrica de oportunidades y beneficios, riesgos y pérdidas entre los países.

OBSERVACIONES FINALES

Durante el medio siglo pasado han cambiado las opiniones sobre lo que constituyen los principales desafíos para el desarrollo, han evolucionado las prioridades de las políticas y se ha producido una transformación espectacular en la valoración del Estado y de su contribución al bienestar y al progreso social. En este contexto cambiante, la agricultura y la seguridad alimentaria no siempre han ocupado una posición prioritaria, lo que parece revelar un conocimiento insuficiente del papel insustituible del sector agrícola en el desarrollo económico y social. Este abandono relativo por parte de las autoridades ha encontrado correspondencia en un abandono semejante por parte de los medios de comunicación y, por consiguiente, de la opinión pública en general. Aunque los últimos decenios se designan cada vez más con el nombre de era de la información, el hambre y la inseguridad alimentaria han atraído en general menos atención de los medios de comunicación y sólo han gozado de atención prioritaria cuando algunos acontecimientos extraordinarios han puesto de relieve sus manifestaciones más dramáticas. Lo mismo cabe decir de los progresos que ocuparon un lugar todavía más secundario en los grandes titulares. Sorprendentemente, se ha prestado poca atención a lo que puede considerarse como el logro más significativo de la humanidad en los últimos 50 años: el importante retroceso del hambre mundial, sobre todo en los países asiáticos densamente poblados -lo que demuestra que es posible acabar incluso con situaciones masivas y extremas de inseguridad alimentaria.

Ahora que hemos entrado en el nuevo milenio, hay un consenso cada vez mayor en el plano internacional sobre la necesidad de considerar la pobreza y la inseguridad alimentaria como factores críticos para el logro de un mundo más justo y más seguro para todos. Esta tendencia está ganando terreno en un contexto de integración económica internacional y de interdependencia, con una convergencia de opiniones sobre los posibles beneficios de unos mercados más libres y más abiertos. El orden internacional que surgirá como consecuencia de esta compleja interrelación de factores e influencias es difícil de prever. Un importante desafío, que se examina en las secciones siguientes de este capítulo, será integrar a los países y poblaciones marginados y desfavorecidos en el progreso económico y social mundial y conseguir que los beneficios de la liberalización y la globalización se distribuyan entre todos.

NOTAS

1 Tanto en Europa como en Asia la producción de cereales no recuperó los niveles medios de 1934-38 hasta comienzos de los años cincuenta.

2 A.K. Sen. 1993. Scientific American, mayo de 1993.

3 Documento de la UNCTAD TD/L 37, abril de 1968.

4 A.K. Sen. 1981. Poverty and famines: an essay on entitlement and deprivation, págs. 111-112. Oxford, Reino Unido, Clarendon Press.


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