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Cuestiones de economía
política y reducción de la
pobreza y de la inseguridad alimentaria

INTRODUCCIÓN

En las secciones anteriores se han considerado distintos aspectos tecnológicos y socioeconómicos de la agricultura, el desarrollo rural y la seguridad alimentaria desde una perspectiva histórica. La impresión que se obtiene es que se han alcanzado grandes logros en forma de aumento de la producción y la productividad agrícolas y de mayor seguridad alimentaria para grandes sectores de la humanidad. No obstante, la pobreza y la inseguridad alimentaria continúan afectando a una gran parte de la población mundial. Esta sección completa el análisis histórico de las secciones anteriores haciendo especial hincapié en la economía política y en los factores de gobierno que, más que reducir tales situaciones de pobreza e inseguridad alimentaria, contribuyen a perpetuarlas.

El principal interrogante político-económico es por qué muchas veces los caminos de salida de la pobreza están bloqueados. Es importante determinar los mecanismos políticos e institucionales que prolongan la pobreza y extraer enseñanzas de los pocos casos de países menos desarrollados donde se ha conseguido desbloquear eficazmente el camino, con el fin de considerar las perspectivas de reproducir esos casos en otros contextos, teniendo siempre en cuenta las circunstancias específicas de cada lugar.

Son muchos los estudios publicados sobre los procesos que generan el círculo vicioso de la pobreza, aunque la atención se ha desviado del debate tradicional sobre las trampas demográficas maltusianas o las de carácter fisiológico que hacen que la desnutrición se reproduzca como consecuencia de la escasa capacidad de trabajo, para fijarse sobre todo en las imperfecciones de los mercados de crédito y de seguros. En este contexto, los obstáculos que impiden la salida de la pobreza (y los ajustes privados, normalmente costosos, necesarios para eludir esos obstáculos) limitan gravemente la capacidad de los pobres de incrementar su escala de producción, comprar o arrendar tierra y equipo, emprender proyectos o iniciativas profesionales de alto riesgo y elevada rentabilidad, evitar estrategias miopes e invertir en formación de capital físico y humano que contribuya a aumentar la productividad.

FAO/16961/KNIGHT

La trampa de la pobreza
La falta de coordinación entre los mercados, los gobiernos
y las instituciones locales obstruye las vías para escapar
de la pobreza

- FAO/16961/KNIGHT

FALTA DE COORDINACIÓN

Las trampas que condenan a los pobres a una situación de equilibrio de bajo nivel hacen pensar en algún tipo de falta de coordinación. Ello supone deficiencias en los distintos mecanismos de coordinación de una sociedad en el plano del mercado, el gobierno o las instituciones comunitarias locales. Las deficiencias en esos tres niveles están muchas veces mutuamente conectadas. Las disfunciones del mercado de crédito, por ejemplo, son fundamentales para llegar a comprender el origen y perpetuación de la pobreza, pero los intentos de corregirlas con diversos programas de subvención al crédito en los países pobres han sufrido los efectos de graves deficiencias políticas y de gobierno. Así lo demuestran los irregulares resultados del Programa de desarrollo rural integrado en la India, que es uno de los mayores programas de crédito para la acumulación de existencias en las zonas rurales pobres.

En los países en desarrollo ocurre a menudo que grupos ricos y potentes obtengan los subsidios destinados a la población pobre.

Podría señalarse también un historial igualmente decepcionante de programas subvencionados de crédito rural en América Latina1. Los prestatarios (y empresarios) menos necesitados muchas veces acaparan las subvenciones al crédito destinadas a los pobres.
El crédito administrado mediante organismos gubernamentales o paraestatales debilita los incentivos a invertir sabiamente o a efectuar los reembolsos con puntualidad, y la formación de conexiones políticas para conseguir una reducción de la deuda o ventajas especulativas adquiere muchas veces mayor importancia que un comportamiento inversor responsable. Se trata también de un fracaso institucional, pues las organizaciones comunitarias que disponen de conocimientos locales para superar los inevitables problemas de observancia e información relacionados con los organismos de crédito oficial no se utilizan en muchas situaciones. Los casos en que se han conseguido éxitos relativos, como el Grameen Bank en Bangladesh y la Asociación de trabajadoras por cuenta propia (SEWA) en Gujarat (India), son todavía pocos. La SEWA es una organización de autoayuda para mujeres pobres, que cuenta ahora con más de 200 000 miembros. El Grameen Bank trata de ayudar a las mujeres más pobres vulnerables. En el período 1985-96, se registró una tasa ajustada de reembolso del 92 por ciento, una tasa de interés real del 10 por ciento y una subvención del 11 por ciento por préstamo2. De un conjunto de datos de panel correspondientes a dos aldeas estudiadas en el noroeste de Bangladesh por Amin, Rai y Topa3, se deduce que el crédito subvencionado consigue realmente ayudar a los pobres y a las personas vulnerables en los programas del Grameen Bank y otros programas de microcrédito. Los dispositivos de selección, por ejemplo, el otorgamiento sólo de pequeños préstamos, la obligación de acudir semanalmente y la concesión de subvenciones modestas, quizá hayan desalentado la participación de los menos necesitados y el desvío del crédito en estos programas. No obstante, como señala Morduch4, el movimiento del microcrédito en todo el mundo debe avanzar todavía en forma significativa en algunas áreas donde la agricultura es la actividad primaria de los prestatarios.

El microcrédito emplea procedimientos participativos para garantizar que sólo se beneficien los grupos seleccionados.

Las deficiencias del mercado de seguros, sumadas a las del mercado del crédito (debidos a problemas de información semejantes) hacen que la vida de los pobres resulte sumamente vulnerable a las conmociones temporales (mal tiempo, fluctuaciones de los precios del mercado, enfermedad, plagas, etc.). La alternancia periódica de situaciones de pobreza y de relativo desahogo es a veces tan frecuente como la pobreza crónica. Los datos del Instituto Internacional de Investigación de Cultivos para las Zonas Tropicales Semiáridas (ICRISAT) referentes a seis aldeas indias durante el período 1975-83 revelaban que, si bien la mitad de la población era pobre en un año normal, sólo el 19 por ciento lo era todos los años. En otro estudio sobre las zonas rurales de la China durante el período 1985-90, Jalan y Ravallion5 observaron que la pobreza transitoria, es decir la que puede atribuirse a la variabilidad intertemporal del consumo, representaba el 37 por ciento de la pobreza total en los hogares cuyo promedio se encontraba bajo el umbral de pobreza.

Rodeados de peligros por todas partes, los pobres tratan de seguir estrategias ex ante de gestión de riesgos (por ejemplo, la diversificación de cultivos, la utilización de variedades de bajo rendimiento pero resistentes a la sequía, el riego como medida de protección, la aparcería, la migración de algunos miembros de la familia, etc.) o estrategias ex post para evitar los grandes altibajos del consumo (desahorro, venta de activos, empréstitos de familiares y otras fuentes informales, remesas, retirada de los niños de la escuela, etc.). No obstante, muchas veces estos intentos son costosos e insuficientes. Por ejemplo, Morduch (1995)6 ha demostrado, tomando como base datos del ICRISAT en la India, que los hogares más vulnerables a las crisis de ingresos destinan una parte mucho menor de su tierra a variedades de alto rendimiento pero más arriesgadas, en comparación con los hogares menos vulnerables. Por ello, un comportamiento basado en la reducción del riesgo y la baja rentabilidad tiende a prolongar la pobreza7. Los intentos de reparto informal y local de riesgos han resultado insuficientes, sobre todo cuando hay riesgos sistémicos y covariantes en las respectivas aldeas y regiones.

Algunos programas de microcrédito, como el de la Caisse Villageoise d'Epargne et de Crédit den Bangh en Burkina Faso, SEWA en la India, el Grameen Bank y el Comité de Acción Rural en Bangladesh, ofrecen acceso simultaneo al crédito y al seguro. El impago de los préstamos por las mujeres miembros de SEWA disminuyó significativamente después de la introducción de un mecanismo de seguro frente a los riesgos de salud y de otro tipo. Con el fin de diversificar sus propios riesgos, el banco de la SEWA ha establecido ahora contratos de seguro colectivo con una gran compañía estatal de seguros. Los acuerdos conjuntos entre las organizaciones estatales y comunitarias mitigan los diferentes problemas de información y los riesgos que deben soportar ambos tipos de organización, por ejemplo, la organización comunitaria local puede ofrecer servicios colectivos de selección y supervisión, mientras que la organización estatal puede ocuparse de los riesgos covariantes. Estos mecanismos son fundamentales para establecer programas viables de crédito y de seguro en favor de los pobres pero, por el momento, son todavía demasiado pocos los que existen en los países en desarrollo.

La población pobre utiliza estrategias de obtención de ingresos de bajo rendimiento a fin de reducir su vulnerabilidad.

INTERVENCIÓN ESTATAL PARA REDUCIR LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA

Uno de los principales medios utilizados por los gobiernos en algunos países para reducir la inseguridad alimentaria es ofrecer alimentos subvencionados en puntos autorizados de distribución pública. La India, por ejemplo, cuenta con un amplio programa de distribución pública de alimentos a través de centros de «precio justo», que representan una parte significativa de las subvenciones presupuestarias estatales. Es un programa muy costoso, pues aproximadamente el 72 por ciento de las subvenciones alimentarias es absorbido por los gastos generales (almacenamiento, flete, intereses, etc.) y sus beneficios llegan sólo a una pequeña parte de la población rural de todo el país8.

Una manera mucho más eficaz en función de los costos de ayudar a los pobres (en particular a los adultos sanos) son los programas de obras públicas en que se ofrece trabajo a cambio de salarios bajos. Este es, por ejemplo, el sistema utilizado por el Plan de garantía del empleo en el estado de Maharashtra, en la India. Como estos programas, por su misma naturaleza, seleccionan automáticamente a los más pobres, sobre todo en las temporadas de baja producción agrícola, la filtración de los beneficios a los menos necesitados es relativamente pequeña (naturalmente, la falsificación de las nóminas puede desviar parte de los fondos hacia empresarios que no los necesitan). Un estudio comparativo detallado realizado por Guhan9 sobre la eficacia en función de los costos de los planes de garantía del empleo en comparación con el programa público de distribución de alimentos en la India revela que el primero es dos veces más eficaz que el segundo (incluso teniendo en cuenta el lucro cesante de quienes participan en el plan de garantía del empleo). Además, éstos ofrecen ventajas secundarias, como la creación de activos (carreteras, sistemas de riego, etc.) y una mayor capacidad de negociación de los campesinos en el mercado laboral agrícola. Otros estudios realizados para determinar la eficacia en función de los costos de programas alternativos de lucha contra la pobreza en la India (Radhakrishna et al. [1997]10 y Dev [1998]11) revelan que el costo por rupia de la transferencia a los pobres fue de 5,37 rupias en el plan público de distribución de alimentos, 2,28 rupias en el caso del programa de obras públicas en el conjunto de la India, y 1,87 rupias en el de los programas de garantía del empleo en Maharashtra.

Las intervenciones públicas destinadas a combatir la pobreza transitoria son diferentes de las que buscan lograr la sostenibilidad a largo plazo de los ingresos.

Naturalmente, los programas como los de garantía del empleo son más eficaces para mitigar situaciones transitorias de pobreza y establecer un tope mínimo de los salarios en el sector de la agricultura que como instrumento de adquisición de nuevos conocimientos o para garantizar la sostenibilidad del ingreso o la autonomía. El empleo por cuenta propia en las explotaciones agrícolas y como artesanos es un instrumento eficaz para conseguir estos últimos objetivos. En lo que se refiere al empleo por cuenta propia, si bien quienes insisten en los problemas del mercado destacan los obstáculos planteados por el crédito, la comercialización y la infraestructura física (por ejemplo, sistema vial o suministro de electricidad), quienes dan más importancia a las deficiencias estatales subrayan los obstáculos creados por los reglamentos y la intervención estatal en la fijación de precios. Estos últimos hacen también hincapié en que los niveles muy bajos de algunos insumos escasos -como el capital, la energía y los recursos hídricos y ambientales- dan lugar en muchas ocasiones a la adopción de proyectos con gran concentración de capital y graves daños para el medio ambiente, que en último término acaban perjudicando a los pobres. Además, las necesarias subvenciones estatales privan al tesoro público de unos fondos que podrían haberse invertido mucho más provechosamente en obras de infraestructura o en el sector de la agricultura. La falta de tecnología adecuada y la privación del acceso tradicional de los pobres a los recursos ambientales son muchas veces resultado de unas decisiones centralizadas y distantes que no tienen en cuenta la información local sobre los métodos de producción, los mecanismos tradicionales y las necesidades específicas del lugar.

El progreso tecnológico de la agricultura se ha hecho más lento por los desfases en el apoyo a la estructura y los bienes públicos necesarios.

FUNCIONES ECONÓMICAS Y SOCIALES DEL ESTADO

Es un hecho comúnmente aceptado en nuestros días que, si bien el Estado constituye muchas veces una rémora en las esferas en las que consigue resultados negativos (por ejemplo, en ciertas actividades de fabricación o comercio, incluidos los reglamentos de comercialización y fijación de precios de los cereales destinados a la alimentación12), con frecuencia se abstiene de desempeñar un papel importante en algunos contextos en que debería intervenir con mayor decisión (por ejemplo, ofreciendo servicios de educación básica, de investigación y extensión, de saneamiento y salud pública y de carreteras). En particular, el descenso de las inversiones públicas en investigación y desarrollo agrícola en muchos países está desacelerando el ritmo del progreso tecnológico en la agricultura, mientras que el declive de las inversiones en mantenimiento y reparación de los sistemas de riego y drenaje y de los caminos rurales así como en la prevención de la erosión de los suelos han limitado la eficacia de inversiones anteriores en la agricultura. En África, las investigaciones agronómicas públicas orientadas a introducir mejoras tecnológicas específicas para un lugar han mostrado graves deficiencias. En China, según proyecciones recientes del Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias, cada yuan renminbi invertido en investigación y riego en los próximos decenios podría conseguir una rentabilidad de entre Y 3,6 e Y 4,8.

Los interesados en conseguir una mayor intervención de las instituciones públicas insisten en la importancia (tanto desde el punto de vista de la focalización como de la eficacia en función de los costos) de los gobiernos locales, responsables ante la población de la prestación de bienes y servicios públicos. Como ejemplo cabría citar los graves problemas del absentismo del personal docente asalariado en las escuelas públicas rurales y de los médicos en los dispensarios públicos de salud en esas mismas zonas, situación que podría reducirse si se hiciera a estas personas responsables ante los consejos rurales, y si éstos pudieran controlar al menos parte de sus salarios.

FAO/16961/KNIGHT

Miembros de un comité de aldea discuten medidas
para combatir la erosión en un campo de maíz

La transición de intervenciones estatales en gran escala a
una mejor gestión de los recursos naturales permite crear
capital social local

- FAO/17418/H. WAGNER

La rendición de cuentas normalmente se manifiesta luego en una actitud de mayor responsabilidad en la toma de decisiones y en la aplicación de las mismas, lo que ayuda a mejorar la calidad y la eficacia en función de los costos. En el Informe sobre el desarrollo mundial 199413, dedicado al tema de la infraestructura, se señalan varios casos ilustrativos. En México, en el contexto de un proyecto de financiamiento municipal iniciado en 1990, los Comités de Solidaridad administran las inversiones rurales en infraestructuras sencillas, como pequeños sistemas de abastecimiento de agua, caminos y puentes rurales y edificios escolares. Los estudios han comprobado que estos proyectos cuestan muchas veces entre la mitad y dos tercios de proyectos semejantes administrados por organismos estatales o federales. El examen de los datos del Banco Mundial relativos a 42 países en desarrollo reveló que, cuando la actividad de mantenimiento de carreteras estaba descentralizada, los retrasos en la realización de las obras eran menores y las condiciones de la circulación mejoraban. Los datos correspondientes a un grupo de países en desarrollo revelan que los costos per cápita del agua en los proyectos de este tipo financiados por el Banco Mundial son cuatro veces más elevados en los sistemas centralizados que en los totalmente descentralizados. Un estudio de Isham, Narayan y Pritchett14 sobre 121 proyectos terminados de abastecimiento de agua en zonas rurales en 49 países demostró que siete de cada diez proyectos conseguían resultados positivos cuando los beneficiarios previstos participaban en la selección y diseño del proyecto; en el caso contrario, la proporción era sólo uno de cada diez.

Gracias a la participación local en los proyectos éstos tienen posibilidades mucho mayores de obtener buenos resultados.

Con el fin de aumentar la eficacia de las inversiones en el sector de la agricultura, el Estado concede menos importancia que en el pasado a las inversiones masivas en grandes presas (que con frecuencia provocan grandes desplazamientos de personas, daños ambientales, anegamiento y salinidad, además de arbitrariedad en el control del agua confiado a una burocracia corrompida y distante) y prefiere en cambio mejorar la gestión local de los sistemas de riego existentes y organizar pequeños proyectos de riego con una u otra forma de control comunitario. Wade15, después de comparar el comportamiento de los burócratas responsables de los canales de riego en la República de Corea y la India, llega a la conclusión de que los primeros son más atentos a las necesidades de los campesinos locales, y por lo tanto más eficaces. Los sistemas de canales de la India dependen de jerarquías centralizadas y numerosas que se ocupan de todas las funciones (operaciones y mantenimiento, así como diseño y construcción). Su manera de actuar (incluidos los criterio de promoción y transferencia de cargos, las normas destinadas a evitar la connivencia entre los vigilantes del sistema de riego y los agricultores locales, y el uso frecuente de métodos de gestión y supervisión que merecen poca confianza) y sus fuentes de financiamiento (la mayor parte del presupuesto del departamento de riego es una donación del tesoro estatal) son totalmente insensibles a las necesidades de desarrollar y aprovechar el patrimonio local social. Por el contrario, en la República de Corea hay organizaciones funcionalmente independientes en los sistemas de administración de los canales: las tareas de ejecución y mantenimiento rutinario (a diferencia del diseño técnico y formulación de políticas) se delegan a las asociaciones de mejoramiento de las tierras agrícolas (una por cada cuenca de captación), cuyo personal está formado por agricultores locales que trabajan a tiempo parcial (seleccionados por los jefes de las aldeas). Estos agricultores conocen las cambiantes condiciones de la zona, reciben salarios y tienen presupuestos de operaciones que dependen en buena medida de las cuotas pagadas por los usuarios y mantienen en todo momento relaciones basadas en la confianza.

En los programas estatales de transferencia a los pobres o de establecimiento de sistemas de protección social, otro aspecto importante para evitar la desviación de recursos es la rendición de cuentas a nivel local. Si bien las publicaciones sobre la orientación selectiva insisten en los aspectos administrativos y en los incentivos de las intervenciones centradas en objetivos específicos, los debates de contenido político-económico parecen indicar que la transición de un programa universal de lucha contra la pobreza a iniciativas orientadas a fines más concretos con el fin de reducir las desviaciones puede mermar gravemente su apoyo político y deteriorar la condición de los pobres. Como ejemplos cabe citar los programas de subvención de los alimentos en Sri Lanka y Colombia, en el que algunos episodios de orientación a objetivos más específicos han provocado una reducción de los beneficios generales.

A fin de movilizar apoyo político para los programas de reducción de la pobreza, es preciso que se establezcan alianzas entre diferentes grupos en el ámbito de un país.

En lo que respecta al apoyo político en favor de los programas contra la pobreza, se está de acuerdo en que los pobres no suelen estar suficientemente organizados para movilizar la debida presión política y necesitan alianzas expresas o tácitas con otros grupos de la sociedad para impulsar esos programas. Los dirigentes políticos deberían conseguir que los contribuyentes más adinerados estén dispuestos a aceptar sacrificios por breve tiempo para financiar programas contra la pobreza que a la larga generen externalidades positivas también para esos grupos privilegiados (menos delincuencia y miseria, una población y una mano de obra más instruida y más sana, una mayor demanda para las industrias, etc.). Las políticas que combinan el crecimiento con la redistribución suavizan la oposición a los programas públicos contra la pobreza. En general, las democracias ofrecen un entorno más favorable a esos programas (los estudios16 de distintos países revelan una correlación positiva entre regímenes democráticos e indicadores de desarrollo humano, controlando los demás factores). Los regímenes que se caracterizan por la transparencia y rendición de cuentas de sus instituciones pueden tener mayores probabilidades de llegar realmente a los beneficiarios deseados.

Mas allá de los efectos que la rendición de cuentas a nivel local pueda tener en la calidad de los servicios públicos, es importante observar que, si una organización comunitaria local cuenta con una composición estable y estructuras bien desarrolladas para la transmisión de informaciones privadas y de normas entre los miembros, quizá tenga potencial para una mejor gestión de los recursos de propiedad común (por ejemplo, bosques, pastizales, pesquerías y obras menores de riego superficial). Estos son recursos que la población rural pobre necesita para poder sobrevivir día a día y para contar con una especie de seguro en forma de alimentos y forrajes de emergencia para los años de malas cosechas. Hay varios ejemplos documentados en diferentes lugares del mundo sobre sistemas productivos y autónomos de gestión comunitaria local de los bienes comunes (véanse Ostrom17, Tang18, Baland y Platteau19 y Lam20).

No obstante, hay también muchos casos en que la cooperación en la gestión de los recursos comunes en los países pobres ha fracasado, dando lugar a un régimen anárquico de depredación de esos recursos. Con la reducción de los bienes comunes locales -desaparición de bosques y pastizales, entarquinamiento y creciente toxicidad de ríos y estanques, agotamiento de los acuíferos, erosión del suelo y desertificación-, la vida de la población pobre en muchas partes del mundo es ahora más insegura y difícil, aunque ello quizá no se refleje en las estimaciones habituales de la pobreza basadas en datos sobre el gasto de consumo privado.

La rápida desaparición de los bienes comunes se puso en marcha únicamente con ocasión de los grandes cambios demográficos e institucionales de los últimos decenios, acelerada con frecuencia por la apropiación comercial o burocrática de los recursos públicos, que suplantó a los derechos históricos tradicionales de las comunidades locales sobre aquellos. La devolución del poder a estas comunidades puede contribuir a regular, conservar y mantener tales recursos. En algunos casos, por ejemplo, en la protección y regeneración de los bosques y en la ordenación de tierras baldías en la India, ha habido casos encomiables de ordenación conjunta por el Estado y la comunidad local, en los que esta última ha asumido grandes responsabilidades.

El Estado desempeña un papel importante al estimular la participación pública y la adopción de decisiones.

DELIMITACIÓN DEL PAPEL DEL ESTADO

Cabe formular una teoría del Estado más matizada que la utilizada normalmente desde el antiguo debate sobre el Estado y el mercado. Por un lado, es preciso reconocer los factores que limitan la capacidad del Estado en cuanto estructura de gobierno económico, por ejemplo, su falta de acceso a la información y de responsabilidad en el plano local y su vulnerabilidad a procesos especulativos y ruinosos. Por otro lado, el Estado no debe reducirse al papel minimalista que le reserva el liberalismo clásico, sino más bien desempeñar un papel activo (aunque sólo sea como catalizador) para hacer posible la movilización de las personas en favor del desarrollo basado en la participación local, ofrecer apoyo de alcance supralocal estimulando el financiamiento local y suscribiendo riesgos (pero al mismo tiempo evitando el riesgo moral que supondría una mayor dependencia), proporcionar servicios técnicos y profesionales para desarrollar las capacidades locales (en particular las de contabilidad y teneduría de libros), vigilar la calidad de los servicios, su evaluación y auditoría, invertir en grandes infraestructuras y coordinar las externalidades21 a que se ven expuestas las distintas localidades. Se trata de una labor compleja pero necesaria en cualquier Estado, aunque muchas veces no es valorada por los partidarios de la descentralización.

Los defensores de la descentralización ignoran también que los problemas relacionados con los conflictos distributivos son un obstáculo importante en la mayor parte de los planes de gobierno descentralizado. En zonas de gran desigualdad social y económica, el «secuestro» de los organismos de gobierno local por las minorías privilegiadas puede ser de graves consecuencias, y los sectores más pobres y débiles de la población quedan inermes frente a sus abusos. A veces se secuestra también al gobierno central, pero el problema puede ser más grave en el plano local. Por ejemplo, para organizar grupos de presión o de resistencia se requieren costos fijos; en consecuencia, los pobres pueden a veces estar menos organizados en el plano local que en el nacional, en el que pueden mancomunar sus capacidades de organización. La connivencia entre los grupos privilegiados puede ser más fácil en el plano local que en el nacional. La formulación de políticas de alcance nacional puede representar de hecho un mayor compromiso entre las plataformas directivas de los diferentes partidos y ese secuestro puede ser objeto de mayor atención por parte de los medios de comunicación. Cuando un gobierno local queda en manos de los poderosos y adinerados, no son raros los casos en que los grupos subordinados apelan a las autoridades supralocales para solicitar protección y socorro. En tales circunstancias, las intervenciones del Estado en los extremos más remotos de los países pobres han sido por deseo de los interesados, y no siempre por imposición arbitraria. En definitiva, la tendencia de las minorías a apoderarse de los grupos locales y aprovecharlos en su propio beneficio puede controlarse únicamente si existen mecanismos de rendición de cuentas y las instituciones locales son transparentes y democráticas (y si la experiencia de autogestión adquirida por los pobres -por ejemplo, cooperativas, sindicatos y otras organizaciones políticas y sociales rurales- comienzan a transferirse de una actividad a otra).

El mismo problema se presenta claramente a las organizaciones comunitarias (no gubernamentales) locales en la gestión del patrimonio común. La extrema fragmentación social de algunos países hace que la cooperación en el fortalecimiento de las instituciones comunitarias sea mucho más difícil que en los países socialmente más homogéneos. Un subproducto beneficioso de la reforma agraria es que, al cambiar la estructura política local de la aldea, esta reforma da mayor resonancia a la voz de los pobres y les induce a participar más en las instituciones locales de autogobierno y en la gestión del patrimonio común local.

PROBLEMAS DE GOBIERNO

La relación entre el Estado y el gobierno local es también importante al examinar las razones por las que los progresos en la reducción de la pobreza y la seguridad alimentaria en los últimos decenios parecen haber sido más lentos en algunas regiones que en otras.
Se trata de una cuestión compleja, y a la que es difícil dar una respuesta convincente. Las publicaciones recientes han hecho hincapié en la geografía y el clima, las sequías y la enfermedad y el descenso e inestabilidad de las relaciones de intercambio en las economías basadas en la exportación de productos básicos, pero no hay que olvidar la importancia del sistema de gobierno. Es posible argumentar que en las regiones de crecimiento más lento el intervencionismo gubernamental quizá no haya sido mayor que en otras regiones. No obstante, más importante que la magnitud de la intervención es la calidad de la misma. La calidad del gobierno en algunos países se ha visto directamente afectada por conflictos étnicos descontrolados y guerras civiles. Con gobiernos débiles y fragmentados -incluso con gobernantes autoritarios-, el Estado muchas veces no es capaz de imponer la ley o derechos de propiedad que ofrezcan una base mínima para una economía de mercado. En las regiones de crecimiento más lento el problema puede estar vinculado más bien a la falta de capacidad estatal y de integración social dentro del territorio del Estado, lo que haría mucho más palpable la desvinculación entre el Estado y la comunidad o la sociedad civil.

En los regímenes centralizados en que el poder está en manos de grupos étnicos o regiones dominantes, la descentralización en el sentido de delegación de poderes a las unidades y comunidades locales y la responsabilidad local de los cargos que prestan servicios públicos son fundamentales para acabar con las tensiones étnicas que muchas veces se deben al temor de las regiones y grupos minoritarios a ser objeto de discriminación y de exclusión permanente. Un sistema de controles y contrapesos contra el abuso arbitrario de la autoridad en detrimento de las minorías y de la autonomía regional en las grandes decisiones políticas y económicas puede contribuir a crear instituciones que inspiren actitudes de confianza y de compromiso. El gobierno central, presionado a reducir el déficit fiscal en el marco de un programa de ajuste estructural, trata de descargar la responsabilidad fiscal de algunos programas de redistribución en unidades locales que no disponen del financiamiento suficiente, con graves consecuencias para los grupos étnicos pobres y las regiones atrasadas. Como demuestra Azam22 en sus observaciones econométricas basadas en una amplia muestra de países africanos, el malestar político muchas veces se ve desencadenado por decisiones gubernamentales erróneas referentes a gastos de carácter redistributivo más que disuasorio.

El contexto de las regiones o grupos étnicos fuertemente distanciados plantea también la necesidad de intervenciones públicas orientadas a grupos específicos. Las poblaciones históricamente desfavorecidas, diferenciadas por su etnia o sexo, por ejemplo, que viven en zonas geográficas retrasadas y remotas condenadas desde hace tiempo a la miseria, deberían ser atendidas mediante programas de lucha contra la pobreza que deben ir más allá de las políticas habituales orientadas a los individuos y hogares per se; las políticas orientadas a las zonas y grupos pobres quizá sean fructíferas desde el punto de vista de la equidad, la eficiencia y la armonía entre las distintas poblaciones. Las políticas preferenciales hacia algunos grupos o regiones con el fin de hacer frente a desequilibrios históricos presentan el riesgo de que, una vez adoptadas, sean difíciles de suprimir y puedan ofrecer incentivos contraproducentes. Un aspecto importante es el de las oportunidades de movilidad social intergeneracional. Los datos sobre la pobreza y la desigualdad en los países pobres presentan en general notables deficiencias en lo que se refiere a los indicadores de esta movilidad social intergeneracional para los diferentes grupos sociales y económicos. No obstante, algunos de los enfrentamientos democráticos y movimientos étnicos de los países pobres giran no tanto en torno a la distribución de los ingresos y a los umbrales de pobreza cuanto acerca de las oportunidades de esa movilidad intergeneracional.

FAO/16961/KNIGHT

Servicios de extensión
Los capacitadores enseñan técnicas de manejo integrado
de plagas para mejorar las aptitudes locales en materia de
ordenación

- FAO/20896.1/K. PRATT

Obstáculos a una actuación colectiva en favor del cambio

Para tratar de comprender por qué persisten instituciones ineficientes que perpetúan la pobreza, es indispensable estudiar las constelaciones de poderes de una sociedad y las dificultades existentes para cambiarlas, aun cuando se haya comprobado que esos cambios son beneficiosos para la mayoría de la población. La clave del problema es organizar una actuación colectiva que instrumente el paso de una situación de equilibrio «inadecuado» a otra de equilibrio «adecuado». Los beneficios de este cambio pueden ser difusos o inciertos en opinión de los ganadores. Pero aun en el supuesto de que todos estuvieran convencidos de que los beneficios sociales de un cambio institucional son claramente superiores a las pérdidas, y de que los ganadores pudieran compensar a los perdedores, los posibles beneficiarios no pueden comprometerse convincentemente a compensar a los perdedores ex post. En teoría, el Estado podría emitir bonos a largo plazo para ganarse la buena voluntad de los perdedores y obligar a los ganadores a reembolsar parte de los beneficios. Pero en la mayoría de los países pobres el Estado suele tener grandes dificultades para fijar impuestos así como para mantener la inflación bajo control, por lo que el mercado de bonos es de pequeño alcance.

El ejemplo clásico de instituciones ineficientes que continúan como resultado desigual de los problemas de distribución es el de la evolución histórica de los derechos de propiedad de tierras en los países en desarrollo. En la mayor parte de ellos, las economías de escala en la producción agrícola son insignificantes (si se exceptúan algunos cultivos de plantación), y con frecuencia las pequeñas explotaciones familiares son la unidad de producción más eficiente. La violenta y tortuosa historia de la reforma agraria en muchos países demuestra que los intereses creados ponen fuertes obstáculos en el camino hacia una reasignación más eficiente de los derechos de propiedad de la tierra. ¿Por qué los grandes terratenientes no arriendan voluntariamente su tierra a las familias de pequeños campesinos y se apropian de una buena parte del excedente derivado de esta reasignación eficiente? Sin duda, ha habido un cierto proceso de arrendamiento de tierras, pero los problemas de supervisión, la inseguridad de la tenencia y el temor de los propietarios a que el arrendatario consiga el derecho de ocupación sobre la tierra han limitado los avances tanto hacia una mayor eficiencia como hacia una mayor difusión del fenómeno del arrendamiento. El mercado de la venta de tierra ha sido reducido (y en muchos países pobres las ventas se producen en la dirección contraria: los pequeños agricultores en dificultad venden a los terratenientes y prestamistas). Dada la baja tasa de ahorro de los hogares y las graves deficiencias de los mercados de crédito, ni siquiera los pequeños propietarios, potencialmente más eficientes, suelen tener los medios para poder pagar el precio de mercado de la tierra.

Los terratenientes se resisten también a la reforma agraria porque los efectos de nivelación reducen su poder social y político y su capacidad de controlar y dominar incluso las transacciones de otro tipo. Las grandes propiedades otorgan a sus propietarios un rango social o una influencia política desproporcionada (el rango e influencia asociados a la posesión de 100 ha de tierra son mayores que los que puedan adquirir 50 nuevos compradores, cada uno con 2 ha). Por ello, para un gran terrateniente la renta social o política de la tenencia de esas tierras no queda compensada por el precio de oferta de los numerosos pequeños compradores. En estas circunstancias, los primeros no venden, y se mantendrá la concentración de la propiedad de la tierra, aunque ello pueda resultar ineficiente desde el punto de vista de la productividad.

La rigidez de los regímenes de propiedad de la tierra dificulta la creación de pequeñas explotaciones agrícolas productivas.

Incluso en el contexto de la mayor rentabilidad de la propiedad de tierras en lo que se refiere a la influencia política, la concentración de la tierra no es siempre el único equilibrio político posible o estable. Dos factores importantes son la competencia política y la formación de coaliciones que dependen del contexto y de la forma en que se organizan. Un ejemplo interesante en lo que se refiere al análisis comparativo histórico-institucional es el ofrecido por Nugent y Robinson23. Manteniendo constantes los antecedentes coloniales y la tecnología agrícola, los autores comparan las divergentes trayectorias institucionales (sobre todo desde el punto de vista de los derechos de propiedad de los pequeños propietarios) y de crecimiento de dos pares de ex colonias españolas de la misma región (Costa Rica y Colombia, por un lado, y El Salvador y Guatemala, por el otro), que tienen el mismo cultivo principal (café).

En cuanto a la influencia política, ambas partes están realmente interesadas en las ganancias o pérdidas relativas, más que absolutas. En un juego de poder, como en una competición o torneo con un único vencedor, para alcanzar un cambio institucional no basta con incrementar el excedente conseguido por todas las partes interesadas. Una de ellas puede obtener beneficios en cifras absolutas, y sin embargo perder en relación con la otra parte y, por ello, se opondría al cambio.

Dada la fuerza de la oposición de los intereses creados, muchos ven con pesimismo las perspectivas políticas de la reforma agraria en la mayor parte de los países pobres y, por lo mismo, la eliminan por completo del programa de mitigación de la pobreza. Esta renuncia no siempre tiene sentido. Algunos aspectos de la reforma agraria (por ejemplo, la ampliación de la seguridad de la tenencia) pueden presentar menos problemas de aplicación que otros (por ejemplo, el establecimiento de límites máximos de posesión de tierras). Además, en la dinámica de los procesos políticos y cambios de coaliciones, el nivel de viabilidad cambia con frecuencia, y las opciones que se dejan abiertas contribuyen al debate político y pueden influir en el proceso político. Algunos expertos en políticas de los organismos internacionales de financiamiento que excluyen la reforma agraria por considerarla políticamente inviable son, al mismo tiempo, firmes defensores de otras políticas que ofrecen dificultades semejantes; un ejemplo es la estricta focalización de los subsidios alimentarios y, por lo tanto, el recorte de los considerables subsidios ofrecidos a las clases medias urbanas más activas. En el contexto de las coaliciones políticas, algunas veces resulta posible adoptar una política radical, cuando ayuda a forjar alianzas estratégicas, por ejemplo, entre sectores de las clases altas urbanas (incluidos los trabajadores administrativos) y la población rural pobre.

Ciertos métodos de reforma agraria pueden resultar contraproducentes, sobre todo en situaciones de escasez de tierra y de poca organización de los grupos de personas más desprovistas de ese recurso. Las medidas bien intencionadas, como la abolición del arrendamiento, muchas veces consiguen sólo condenar ese fenómeno a la clandestinidad o provocar un amplio proceso de desalojo forzoso de arrendatarios, y eliminan así una de las posibilidades de los campesinos sin tierra para liberarse de la pobreza. La redistribución de la tierra sin unos servicios adecuados de crédito, comercialización y extensión pone a los receptores de la tierra en situación más comprometida, ya que se ven obligados a destruir sus vínculos con el anterior terrateniente-acreedor. En los últimos años, se ha observado un apoyo creciente en favor de una reforma agraria basada en el mercado (en oposición a la basada en medidas confiscatorias), por la cual el Estado apoya las transacciones voluntarias en el mercado de tierras mediante créditos y subsidios a los pequeños compradores.

CONCLUSIONES

La reducción de la pobreza y de la inseguridad alimentaria no consiste simplemente en aumentar la productividad y la producción agrícolas ni en generar más ingreso. Las instituciones son los elementos fundamentales que regulan el acceso de las personas a los activos, a la capacidad de expresar su propia opinión y al control de sus propias vidas y que equilibran las aspiraciones contradictorias a unos recursos limitados. Es fundamental tener en cuenta esos factores institucionales, politico-económicos y de gobierno que tienden a excluir del progreso a las personas y a los grupos de población. En esta sección se ha evaluado la experiencia recogida y se han propuesto cauces para reorganizar el sistema de gobierno y las instituciones (en particular en la agricultura y en la economía rural, en general) con esa finalidad.

NOTAS

1 Véanse, por ejemplo, J. Yaron, B. McDonald y Charitonenko, S. 1998. Promoting efficient rural financial intermediation. En World Bank Research Observer; y R. Vogel. 1984. The effect of subsidised agricultural credit on income distribution in Costa Rica. En D.W. Adams, D. Graham y J. D. von Pischke. Undermining rural development with cheap credit. Boulder, Colorado, Estados Unidos, Westview Press.

2 Véase J. Morduch, 1998. The microfinance promise. Princeton University (documento inédito).

3 S. Amin, A.S. Rai y G. Topa, 1999. Does microcredit reach the poor and vulnerable? Evidence from northern Bangladesh. CID Working Paper, Harvard University (octubre de 1999).

4 Morduch. Op. cit., nota 2.

5 J. Jalan y M. Ravallion. 1998. Transient poverty in post-reform rural China. En Journal of Comparative Economics, 26(2): 338-357.

6 J. Morduch. 1995. Income smoothing and consumption smoothing. Journal of Economic Perspectives.

7 Puede verse un efecto semejante en la adopción o difusión de las nuevas tecnologías de producción de cereales en el África semiárida en J. Sanders, B. Shapiro y S. Ramaswamy. 1996. The economics of agricultural technology in semi-arid sub-Saharan Africa. Baltimore, Maryland, Estados Unidos, Johns Hopkins University Press.

8 En muchos estados (incluidos algunos de los más pobres) se ha comprobado que más del 95 por ciento de la población no recibe ningún suministro de cereales alimentarios del sistema público de distribución.

9 S. Guhan. 1994. Social security options for developing countries. En International Labour Review.

10 R. Radhakrishna y K. Subbarao con C. Indrakant y C. Ravi. 1997. India's Public Distribution System: a national and international perspective. Documento de trabajo del Banco Mundial No. 380. Washington, D.C., Banco Mundial.

11 S.M. Dev. 1998. Rising food prices and rural poverty: going beyond correlations. Economic and Political Weekly, 39.

12 En D.L. Bevan, P. Collier y J.W. Gunning. 1993. Agriculture and the policy environment. París, OCDE, pueden verse ejemplos tomados de la Repúlbica Unida de Tanzanía y Kenya que revelan de qué manera una reglamentación rigurosa de la comercialización de los cereales hizo más inestables los precios de los alimentos y cómo la adopción de los cultivos comerciales por los pequeños agricultores -importante factor de crecimiento agrícola- se vio frenada por las políticas de precios gubernamentales.

13 Banco Mundial. 1994. Informe sobre el desarrollo mundial 1994. Washington, D.C.

14 J. Isham, D. Narayan y L. Pritchett. 1995. Does participation improve performance? Establishing causality with subjective data. En World Bank Economic Review, mayo de 1995.

15 R. Wade 1997. How infrastructure agencies motivate staff: canal irrigation in India and the Republic of Korea. En A. Mody, ed. Infrastructure strategies in East Asia. Washington, D.C., Instituto de Desarrollo Económico, Banco Mundial.

16 Véase, por ejemplo, A. Przeworski y F. Limongi. 1997. Development and democracy. En A. Hadenius, ed. Democracy's victory and crisis. Nueva York, Cambridge University Press.

17 E. Ostrom 1990. Governing the commons: the evolution of institutions for collective action. Nueva York, Cambridge University Press.

18 S.Y. Tang 1991. Institutional arrangements and the management of common pool resources. Public Administration Review, enero/febrero de 1991.

19 J.M. Baland y J.P. Platteau. 1996. Halting degradation of natural resources:
is there a role for rural communities?
Roma, FAO.

20 W.F. Lam 1998. Governing irrigation systems in Nepal: institutions, infrastructure, and collective action. Oakland, Estados Unidos, ICS Press.

21 Se habla de externalidades, o de efectos externos, en aquellas situaciones en que la producción o consumo de un bien o servicio por un consumidor o productor repercute directamente en el bienestar de otros consumidores o en los costos de producción de otros productores. Estas externalidades pueden ser positivas (cuando reducen los costos o aumentan el bienestar de otros agentes económicos) o negativas (cuando elevan los costos o reducen el bienestar de otros).

22 J.-P. Azam, J.-C. Berthelemy, S. Calipel. 1996. Risque politique et croissance en Afrique. Revue Économique, 47(3): 819-829.

23 J.B. Nugent y J. Robinson. 1998. Are endowments fate? On the political economy of comparative institutional development. Department of Economics Working Paper. Los Angeles, Estados Unidos, University of Southern California.


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