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¿Qué hemos aprendido?

La humanidad tiende al olvido. Hoy no nos damos cuenta de que, hasta hace poco, el riesgo de hambrunas de grandes dimensiones era una terrible realidad. Esa era la situación hace 50 años, cuando los fundadores de la FAO enarbolaron la bandera de la Organización, comprometiéndose a liberar a la humanidad de la plaga del hambre.

Los Estados que aceptan esta Constitución... fomentan] el bienestar general ... a los fines de: elevar los niveles de nutrición y vida...; mejorar el rendimiento de la producción y la eficacia de la distribución de todos los alimentos y productos alimenticios y agrícolas; mejorar las condiciones de la población rural; y contribuir así a la expansión de la economía mundial y a liberar del hambre a la humanidad...

Preámbulo de la Constitución de la FAO, enmendada en 1965.
En Textos fundamentales de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

En los últimos años del decenio de 1940, algunas partes del mundo se estaban recuperando de los devastadores daños causados por la guerra, y otras luchaban contra el colonialismo. La mayoría de la población mundial se veía condenada a la pobreza y a la impotencia. El hambre era una amenaza, sobre todo en el continente densamente poblado de Asia, y en algunos casos la amenaza se hacía realidad. No obstante, con la perspectiva de los 50 años pasados, podemos comprobar que la humanidad, en general, ha conseguido notables progresos en la batalla contra el hambre. La ingestión media de alimentos y el nivel de vida han mejorado notablemente, a pesar de que hay 2,5 veces más bocas que alimentar, y la población desnutrida ha disminuido tanto en cifras absolutas como en porcentaje.

Sin embargo, más de 800 millones de personas sufren todavía desnutrición crónica. Además, esas cifras generales enmascaran enormes divergencias regionales. Desde 1970, el número de personas desnutridas se ha duplicado en África, mientras que se ha reducido a la mitad en Asia oriental y sudoriental. Los resultados de los países presentan también grandes diferencias dentro de las regiones y el hambre sigue siendo todavía una realidad en los grupos más pobres y vulnerables de los países ricos.

Los últimos 50 años han sido ricos en acontecimientos extraordinarios y han introducido cambios rápidos y de gran alcance para la humanidad. El progreso ha sido espectacular en esferas como la tecnología y productividad agrícolas, pero decepcionante en lo que se refiere a la reducción de la pobreza, sobre todo en las zonas rurales. Nuevos problemas, como la sostenibilidad y los efectos ambientales, han ganado mayor relieve a medida que la producción agrícola ha aumentado y recurrido a una mayor utilización de insumos y recursos.

OBSERVACIONES PRINCIPALES

La agricultura y la alimentación en los últimos 50 años. Durante el medio siglo último se han producido cambios en la forma de entender el desarrollo, así como sobre sus promesas y obstáculos, las formas de conseguirlo y el papel que los sectores público y privado deben desempeñar para acelerarlo. Desde hace tiempo, la contribución principal realizada por la agricultura al desarrollo económico y social no ha merecido el debido reconocimiento. Además, el hambre en el mundo no ha conseguido la constante atención que merece. En coincidencia con un proceso fuertemente acelerado de integración e interdependencia nacional, un gran número de iniciativas nacionales e internacionales emprendidas en el pasado decenio han demostrado el mayor interés público por los problemas y cuestiones relacionados con la pobreza, el desarrollo sostenible y la seguridad alimentaria. Además, se ha comprendido que, debido a la interdependencia de estos problemas, su resolución presupone una acción concertada.

Efectos sociales y económicos de la modernización agrícola. El proceso de modernización agrícola ha permitido importantes progresos en la producción agrícola en general, pero ha tenido efectos muy asimétricos en las sociedades rurales y en los niveles de ingresos y productividad de los pequeños agricultores tradicionales en comparación con los que se dedican a la agricultura industrial. Si este proceso continuara, podrían producirse efectos económicos y sociales negativos en los agricultores pobres y en las sociedades rurales. Ello aceleraría la migración rural, con lo que se acentuarían los efectos negativos de una rápida urbanización.


Figura 28

Seguridad alimentaria y nutricional: por qué es importante la producción de alimentos. Las estrategias de desarrollo que hacen hincapié en la producción de alimentos básicos han demostrado ser un método eficaz en función de los costos para ofrecer a los pobres acceso a mejor alimentación. Para la mayoría de las personas desnutridas que viven en las zonas rurales, el empleo e ingreso adicional derivado de la producción de alimentos básicos ha sido -y continuará siendo- la clave para conseguir mayor acceso a los alimentos. Si bien es preciso garantizar la disponibilidad de éstos, es igualmente importante que los consumidores tengan acceso a una alimentación inocua, variada y nutricionalmente equilibrada que les garantice una vida activa y sana.

Producción y productividad agrícolas. Se han conseguido también incrementos extraordinarios pero desiguales de la producción y la productividad, en gran parte como consecuencia de los diferentes planteamientos adoptados para aumentar el «capital tecnológico» de los países. Los avances tecnológicos, hechos posibles por la investigación y las inversiones y gracias a la ayuda de los centros nacionales e internacionales de investigación agraria, han desempeñado un papel insustituible. Los cambios en la relación entre población y recursos han sido también factores importantes. El coeficiente trabajador-población, que había descendido en muchos países, está creciendo ahora en la mayoría de ellos, lo que permite a esos países beneficiarse del «regalo demográfico» que había ayudado ya a algunos de los países más poblados a resolver el desafío del desarrollo y aumentar los suministros alimentarios. Las perspectivas de que continúe el crecimiento de la productividad observado en el pasado se ven obstaculizadas en muchos países por la degradación de la tierra, la limitación de los recursos hídricos y las reducidas oportunidades de inversión en riego. No obstante, existen pruebas de que la biotecnología puede contribuir sustancialmente a superar esos problemas, siempre que se adopten las precauciones necesarias para evitar los resultados negativos debidamente evaluados.

Economía política, pobreza y seguridad alimentaria. Las «trampas de pobreza» continúan siendo característica común en grandes segmentos de la población de todas las sociedades, y se ven perpetuadas o incluso acentuadas por las deficiencias de varios mecanismos políticos, institucionales y de coordinación, bien en el plano del mercado, del Estado o de la comunidad local. Las imperfecciones en los mercados de crédito y de seguro limitan gravemente la capacidad de los pobres de invertir y aumentar la producción. Cuando se han logrado resultados positivos en la mitigación de la pobreza, los gobiernos han desempeñado un papel fundamental de ayuda a los pobres para liberarse de la trampa de la pobreza, permitiéndoles tener acceso a educación básica, salud, servicios de investigación y extensión, carreteras e infraestructuras de comercialización.

CONCLUSIONES

En las observaciones mencionadas anteriormente hay un tema común: el progreso conseguido en la reducción del hambre en los 50 últimos años ha sido insuficiente, y es mucho lo que queda todavía por hacer para conseguir erradicar finalmente el hambre, plaga tan antigua como la humanidad.

Mejorar el acceso a los alimentos

Cada vez es más claro que el hambre no es resultado tanto de la falta de suministro de alimentos cuanto de la falta de acceso de la población a esos suministros. De hecho, hace 50 años el mundo tuvo ya un problema de excedentes de alimentos debido al insuficiente poder adquisitivo.

El premio Nobel Amartya Sen1 ha analizado las causas de las hambrunas y observado los casos en que las personas se han visto condenadas a la inanición a pesar de la disponibilidad de alimentos, porque no tenían ningún derecho o medio de acceso a ellos:

Lo que podemos comer depende de qué alimentos somos capaces de adquirir. La mera presencia de alimentos en la economía o en el mercado, no autoriza a una persona a consumirlos. En cada estructura social, dados los mecanismos jurídicos, políticos y económicos vigentes, una persona puede establecer su derecho sobre distintos lotes de productos alternativos ... Esos derechos dependen de lo que posee inicialmente y de lo que puede adquirir con intercambios.

Tomado de Hunger and public action

Promover el crecimiento con equidad

Para mejorar el acceso de los pobres a los alimentos, hay dos factores de primordial importancia: el crecimiento económico y la equidad. Para un hogar pobre cuya principal dotación es su mano de obra, el crecimiento económico con equidad puede ofrecer un mercado favorable para sus productos, mayores oportunidades de empleo, una mayor capacidad por parte de la sociedad para ayudar a los necesitados y, por lo tanto, mayores derechos.

Si bien el crecimiento económico es importante para reducir el hambre, el optimismo sobre la amplitud y rapidez de sus beneficios muchas veces no parece justificado. De hecho, la pobreza y el hambre no siempre retroceden cuando progresa la economía nacional. El crecimiento muchas veces deja de lado a algunos grupos e incluso les perjudica, y el reciente crecimiento económico nacional e internacional ha ido acompañado con frecuencia de desigualdades cada vez mayores.

Especial atención merecen los agricultores pobres en recursos, incapaces de hacer frente a la competencia de la agricultura moderna, sobre todo en situaciones de descenso de los precios de la producción. Todos los exámenes de la pobreza rural, en particular de la pobreza de la mujer, apuntan a un factor común: la desigualdad de acceso a la tierra, agravada por la desigualdad de acceso al agua, el crédito, a los conocimientos y a los mercados. Ello subraya la importancia de la reforma agraria. Ésta presenta indudables dificultades políticas pero, cuando se orienta acertadamente, no sólo contribuye a rectificar la distribución de los ingresos sino que provoca también un fuerte aumento de la productividad.

Una mejor distribución de la riqueza, los recursos y las oportunidades es un factor clave en la lucha contra el hambre. Las situaciones extremas de desigualdad y de pobreza provocan desesperación en la población y tensiones desestabilizadoras en las sociedades rurales y urbanas. Ello demuestra la necesidad de medidas orientadas específicamente a los grupos más necesitados, que no tengan en cuenta sólo las necesidades inmediatas de alimentación y atención de salud de los grupos desfavorecidos, sino que también les ofrezcan medios de desarrollo, es decir, acceso a los insumos, la infraestructura, los servicios y, sobre todo, la educación.

Importancia de la producción alimentaria y agrícola

En la búsqueda del crecimiento económico, muchos países, sobre todo durante la primera parte de los últimos 50 años, se empeñaron en acelerar la industrialización con la esperanza de que los ingresos derivados de las exportaciones industriales les permitieran importar alimentos para completar la producción nacional. Esta esperanza se vio impulsada por el hecho de que los suministros de alimentos en los mercados mundiales eran suficientes para atender las necesidades de importación y por la tendencia descendente de los precios reales de los alimentos y productos agrícolas en los mercados mundiales. Esa estrategia, inspirada en un crecimiento basado en la industria y muchas veces con un sesgo favorable a la población urbana en sus políticas fiscales y sociales, fracasó en buena parte, dejando tras de sí una gran pobreza rural y una fuerte inseguridad alimentaria, al mismo tiempo que acentuaba los problemas vinculados a una rápida urbanización. Las políticas basadas en esta estrategia fracasaron sobre todo porque olvidaron la importancia de la producción agrícola, en particular de alimentos básicos, para ofrecer medios de acceso a los numerosos productores de alimentos, que eran también consumidores. En las economías predominantemente agrarias, el único mecanismo para distribuir entre la población campesina esos medios de acceso es permitirles desarrollar su producción alimentaria y agrícola.

Constitución de capital tecnológico

El aumento sin precedentes de los rendimientos de los cultivos durante los últimos 50 años ha sido la principal fuente de crecimiento de los suministros alimentarios mundiales, ya que la expansión mundial de la tierra de cultivo ha sido limitada. No obstante, se han producido cambios espectaculares en el aprovechamiento de la tierra. La deforestación ha hecho posible buena parte del aumento de la superficie de cultivo -con consecuencias negativas bien documentadas en el medio ambiente-, mientras que, por otra parte, tierras agrícolas anteriormente productivas han desaparecido como consecuencia del desarrollo urbano y de la ampliación de la infraestructura así como de la desertificación y otras formas de degradación y conversión de la tierra.

Los mayores rendimientos se explican por la mayor utilización de insumos como fertilizantes y plaguicidas, semillas genéticamente mejoradas y sistemas de riego y de drenaje. La mejora de la infraestructura, por ejemplo, de los caminos rurales, ha contribuido también a aumentar la productividad agrícola. Estos avances fueron posibles gracias a las inversiones públicas y privadas. No obstante, el inconveniente de esta mayor utilización de insumos, es decir, de inversiones físicas, es que están sometidas a la ley de rendimientos decrecientes. Ha sido fundamental la investigación que ha dado lugar al desarrollo tecnológico y a su difusión. Las capacidades nacionales de investigación para adoptar y difundir los progresos tecnológicos han demostrado ser un factor decisivo para aumentar los rendimientos.

El logro más notable en el sector de la agricultura durante los 50 últimos años ha sido la revolución verde, que ha supuesto un esfuerzo coordinado de investigación agrícola y de adopción de políticas. Consiguió resultados muy positivos en grandes extensiones de Asia, aunque el entusiasmo inicial luego se enfrió al conocerse mejor algunos de sus efectos sociales y ambientales negativos. Dada la ausencia de un desarrollo tecnológico semejante aplicable a las condiciones y cultivos predominantes en la mayor parte de África, esta región quedó en gran parte al margen de la revolución verde. Las inversiones en investigación, servicios de extensión e infraestructura rural y desarrollo del capital humano han sido indispensables para el progreso tecnológico y para el desarrollo de la infraestructura social y física.

Desarrollo del capital humano

El capital humano en forma de conocimientos teóricos y técnicos ha sido fundamental para reducir la pobreza y mejorar la seguridad alimentaria. Muchos estudios han demostrado los efectos de la educación, sobre todo de la mujer, en la producción y productividad agrícolas y no agrícolas, así como en la salud y la nutrición. La prestación de servicios de educación básica constituye la mejor inversión a largo plazo, y favorece en particular a los grupos más desfavorecidos. La capacitación y la especialización son también de gran trascendencia, ya que los agricultores con los conocimientos y técnicas adecuados pueden responder mejor a las nuevas tecnologías, oportunidades de mercado y riesgos.

Necesidad de instituciones sólidas y estables

El marco institucional que regula el comportamiento colectivo de las personas y las relaciones sociales es fundamental para hacer posible la expresión de las capacidades de los individuos en orden a su propio perfeccionamiento así como para el bienestar colectivo, en el que se incluye la seguridad alimentaria y la agricultura sostenible. Las instituciones pueden contribuir a configurar o a impedir las relaciones de solidaridad, la ordenación sostenible de los recursos comunes, la distribución de riesgos y un comportamiento responsable. Las instituciones son también fundamentales para que los más débiles puedan hacer oír su opinión y para frenar los perjudiciales efectos de las diferencias excesivas de poder dentro de la sociedad. Por otro lado, la capacidad y marcos institucionales sólidos conducen naturalmente al buen gobierno.

Las instituciones sólidas son también necesarias para establecer condiciones mínimas de estabilidad política y coherencia social. Además de sus efectos directos en las poblaciones afectadas, los enfrentamientos civiles y los conflictos producen efectos negativos a largo plazo en el desarrollo y la seguridad alimentaria, claramente manifestados por la elevada proporción de países afectados por conflictos que figuran entre las naciones con mayor incidencia de desnutrición. Incluso una vez resueltos, los conflictos dejan tras de sí un legado terrible que puede durar muchos años: minas terrestres, pérdidas de capital humano y destrucción de la infraestructura.

Hacer que los incentivos funcionen

Las opiniones sobre la capacidad de respuesta de la agricultura ante los incentivos económicos han evolucionado mucho en los últimos 50 años. En contraste con la antigua opinión de que los campesinos no saben romper con la tradición y, por lo tanto, no tienen una mentalidad económica ni responden a los incentivos, ahora predomina la opinión de que la agricultura tiene capacidad de respuesta a los incentivos económicos y funciona mejor en régimen privado. La experiencia de China, que pasó del sistema de granjas colectivas a la responsabilidad de los hogares, es un ejemplo de incentivos que han provocado un alza histórica de la producción agrícola.

No obstante, los incentivos resultan inoperantes cuando los interesados no pueden permitirse riesgos. Este es uno de los componentes de la trampa de la pobreza. Muchos agricultores pobres no pueden adoptar cultivos de mayor rendimiento o nuevas tecnologías porque el cambio supone riesgos, y el fracaso sería nefasto para sus posibilidades de supervivencia. Por ello, continúan sus prácticas agrícolas de bajo riesgo y baja rentabilidad. Si los campesinos no cuentan con incentivos eficaces y un nivel mínimo de protección frente a los riesgos, la capacidad agrícola no podrá explotarse plenamente: en este sentido, son fundamentales los mercados de crédito y de seguros.

No rezagarse del proceso de globalización

Con el tiempo, se producen cambios estructurales considerables que repercuten en la totalidad de la población. Entre los cambios positivos, cabe señalar la desaceleración del crecimiento demográfico, que ofrece una nueva oportunidad a medida que aumenta el coeficiente población activa-dependiente, después de un largo descenso. Como aspectos negativos, podrían señalarse el agotamiento de los recursos, la deforestación, la emisión de desechos, el cambio climático, etc., que pueden representar graves amenazas para la supervivencia de la humanidad.

En la actualidad, el fenómeno dominante es una globalización acelerada. Los bienes y servicios, los recursos financieros y la información atraviesan las fronteras en cantidad creciente y con rapidez cada vez mayor, en lo que constituye un fenómeno sin precedentes históricos. Este proceso extraordinario conlleva también costos. La globalización, o la desaparición de las fronteras, no beneficia automáticamente a los pobres. El hecho de que la mano de obra, principal recurso en las fases iniciales del desarrollo, sea uno de los factores de producción con menos movilidad (en lo que se refiere al cruce de fronteras) significa que la globalización puede dar lugar a un mayor progreso pero también a mayores desigualdades. La capacidad de la humanidad de acompañar la globalización con la necesaria comprensión de sus efectos, así como la capacidad colectiva de orientar su fuerza en beneficio del bien común, serán fundamentales en los años próximos.

NOTA

1 A. Sen. 1989. En J. Dreze y A Sen, eds. Hunger and public action. Oxford, Reino Unido, Clarendon Press.


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