LARC/00/6


 

26a CONFERENCIA REGIONAL DE LA FAO
PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Mérida, México, 10 al 14 de abril del 2000

SEGUIMIENTO A LA CUMBRE MUNDIAL
SOBRE LA ALIMENTACIÓN

Índice


APÉNDICE I Cuadros

APÉNDICE II Iniciativas regionales en materia de seguridad alimentaria

APÉNDICE III El Programa Especial de Seguridad Alimentaria de la FAO


I. Introducción

1. La Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA) de 1996 centró la atención mundial en la inseguridad alimentaria y la necesidad de adoptar políticas para mejorar el acceso de la población pobre a los alimentos. En la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria, los participantes en la Cumbre acordaron una serie de compromisos para erradicar la inseguridad alimentaria mediante la aplicación de medidas nacionales y actividades internacionales complementarias. En el presente documento se examina en qué forma las naciones de América Latina y el Caribe (ALC) han abordado las cuestiones relativas a la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad. Si bien la región de ALC no ha experimentado recientemente situaciones generalizadas de hambre de la magnitud registrada en zonas de África y Asia, la inseguridad alimentaria sigue constituyendo un problema para millones de personas en toda la región.

2. Antes de examinar la situación de la inseguridad alimentaria en ALC, se presenta un marco conceptual del tema de la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad, con el fin de destacar las esferas múltiples de la inseguridad alimentaria y los diversos niveles de intervención mediante políticas que abarcan el plano regional y nacional hasta el ámbito familiar e individual. Sobre la base del marco conceptual se examinan varias medidas de inseguridad alimentaria y se presentan datos relativos a ALC sobre la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad. Por último, se exponen las conclusiones y las consecuencias respecto de las políticas.

II. Inseguridad alimentaria y vulnerabilidad: Marco conceptual

3. El concepto de seguridad alimentaria ha evolucionado considerablemente desde la celebración de la Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974. En esa ocasión, el examen sobre la seguridad alimentaria se centró en el suministro de alimentos a nivel mundial y nacional y más concretamente en la capacidad de los distintos países de obtener -mediante la producción, las importaciones o las reservas- un suministro suficiente de alimentos para alimentar a la población del país. La atención dedicada a la autosuficiencia alimentaria nacional hizo que se ignorara el hecho de que sucedía con bastante frecuencia que no obstante los países dispusieran de suministros alimentarios suficientes a nivel nacional, su población tenía que afrontar situaciones generalizadas de hambre. Resultó cada vez más evidente que, si bien la suficiencia de suministros alimentarios a nivel nacional es una condición necesaria para la seguridad alimentaria, no es con todo una condición suficiente. La coexistencia de suficientes suministros alimentarios globales y de situaciones de hambre condujo a desplazar la atención de los suministros nacionales al acceso individual a los alimentos. Éste desplazamiento se refleja en la definición de seguridad alimentaria adoptada en la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial: "Existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimentarias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana". La definición refleja pues, este acento particular en el acceso y la naturaleza individual de la seguridad alimentaria más que en los suministros nacionales o mundiales.

4. Para elaborar políticas apropiadas para afrontar las cuestiones sobre la seguridad alimentaria es necesario examinar esferas múltiples de intervención desde el nivel nacional y subnacional al ámbito familiar e individual. No obstante, la nutrición es fundamentalmente una cuestión individual, por lo que para iniciar cualquier análisis es necesario entender la seguridad alimentaria en función de esta unidad de análisis. En esta sección, se abordan tres esferas relacionadas con la seguridad alimentaria: a) adscripción, b) períodos de inseguridad y c) incertidumbre y riesgo.

a) Adscripción

5. Esta esfera de la adscripción en materia de seguridad alimentaria se refiere a la capacidad de las personas de acceder a los alimentos mediante la producción, el comercio, la fuerza laboral, la transferencia u otros métodos. Una persona carece de suficiente nutrición si no dispone de una adscripción suficiente de alimentos o no la utiliza para evitar la subnutrición. En esta esfera de la adscripción la atención se centra en examinar el mapa de posibilidades de obtener alimentos de un individuo y si se registran carencias en dichas posibilidades. Este enfoque desplaza la atención del ámbito de la seguridad alimentaria al control sobre los alimentos, o al acceso a los alimentos, apartando dicha atención del suministro alimentario. El enfoque se dirige también al individuo y se destaca el hecho de que éste puede padecer hambre aun cuando haya suficientes alimentos a nivel nacional, subnacional, comunitario o incluso familiar. A cualquier nivel, incluso el familiar, aunque se disponga de suficientes alimentos, no hay garantías de que los alimentos se distribuyan equitativamente1.

6. Una vez entendido este planteamiento de la inseguridad alimentaria, es necesario eliminar los distintos mecanismos que permiten a las personas mantener el control sobre los alimentos. Como la adscripción varía según las personas, un determinado acontecimiento, como puede ser una fuerte subida del precio de los alimentos o la reducción del jornal, no afectará necesariamente a todas las personas de la misma forma o en el mismo grado. Igualmente, la adscripción de los miembros de una comunidad puede ser diferente, e incluso dentro de la misma familia2. En los hogares, las comunidades, provincias y países, la adscripción y, por consiguiente, la incidencia de la subnutrición, varía.

7. Si bien la adscripción varía según las personas, existen analogías que a menudo están íntimamente relacionadas sobre todo entre personas de estrecha proximidad geográfica. Así, los efectos de un cambio en las condiciones sociales o económicas pueden afectar a las personas en formas parecidas. Los miembros de la comunidad con una adscripción parecida pueden quedar también afectadas en forma análoga por una situación adversa3. Por lo que respecta a las familias, donde las relaciones internas tienen su importancia, la interacción de la comunidad y las instituciones pueden resultar importantes en relación con la seguridad alimentaria. La asistencia mutua entre los miembros de la comunidad está bien documentada y, si bien los datos sugieren que no existe dentro de las comunidades un sistema de constitución de un fondo común de alimentos para hacer frente a riesgos de consumo, dicha asistencia puede destinarse a evitar el hambre. Puede que en situaciones de malogro generalizado de adscripciones tales instituciones no sean idóneas para hacer frente a una suma de situaciones adversas4.

8. La atención se ha centrado hasta ahora en la función que desempeña la adscripción en el acceso a los alimentos y, en consecuencia, en la seguridad alimentaria, pero se ha hecho poco hincapié en la fuente de esa adscripción, que se basa en los bienes del individuo y de la familia. El término bienes se define aquí ampliamente para incluir no sólo los bienes materiales, como tierras y maquinaria, sino también bienes de capital humano (por ej. instrucción, capacitación), bienes institucionales (por ej. acceso al crédito, asistencia técnica), bienes de capital social (por ej. grupos de asistencia mutua, redes de emigrantes) y bienes públicos (por ej. infraestructuras, apoyo gubernamental)5. Por consiguiente, no sólo es necesario conocer la fuente de adscripción, sino también su solidez, en términos de situación de bienes, de la adscripción.

9. Los bienes se disponen a menudo a nivel familiar más que a nivel individual o, como en el caso de la instrucción individual, no pertenecen a la familia sino que pueden ser utilizadas por ésta para lograr los objetivos alimentarios. Por consiguiente, la familia es una institución sumamente importante para el análisis de la seguridad alimentaria. El mejoramiento de la situación general de la familia respecto de los bienes puede tener importantes consecuencias para la seguridad alimentaria de todos los miembros.

b) Períodos de inseguridad

10. La inseguridad alimentaria suele clasificarse como crónica cuando una persona no logra obtener normalmente cantidades suficientes de nutrientes, y transitoria cuando se trata de una reducción temporal de la ingestión suficiente de nutrientes. Pero también las personas que padecen inseguridad alimentaria crónica pueden experimentar fluctuaciones en cuanto al grado de inseguridad a lo largo del tiempo. El origen de estas fluctuaciones es la estacionalidad y la incertidumbre. Aunque la incertidumbre desempeña una importante función (véase más adelante), gran parte de la estacionalidad del acceso a los alimentos es previsible6. La experiencia adquirida respecto de las fluctuaciones estacionales permite a las personas conocer las tendencias de la producción y los precios de los alimentos, los sueldos reales, etc. Estos factores pueden crear situaciones de inseguridad alimentaria periódica, a menudo denominada temporada de escasez. Dicha temporada que normalmente se relaciona con el ciclo de producción de cultivos es previsible. Las personas, y los hogares a los que pertenecen, pueden adoptar medidas destinadas a reducir los efectos negativos. En consecuencia, las personas expuestas a la inseguridad alimentaria pueden encontrarse ante una situación de compromiso entre ahorrar en la temporada presente para evitar el hambre futura además del hambre en el presente. Una política de seguridad alimentaria fundamentada requiere, por tanto, que se conozcan las dinámicas de comportamiento, es decir, la adopción de decisiones individuales a lo largo del tiempo.

c) Incertidumbre y riesgo

11. En un momento dado, debido a múltiples fuentes de incertidumbre7, las personas se enfrentan con la probabilidad de una situación de inseguridad alimentaria. A esta situación se denomina con frecuencia vulnerabilidad del individuo. La vulnerabilidad de un individuo depende de sus asignaciones y, en consecuencia, su situación de bienes8, y de las fuerzas de la naturaleza. Cuando se tropieza con situaciones adversas, tales como sueldos bajos o baja producción, el individuo puede padecer inseguridad alimentaria. Este tipo de inseguridad alimentaria es también transitoria pero su origen difiere de la inseguridad alimentaria periódica, en el sentido de que es el resultado de un riesgo. Puede etiquetarse como esporádica, en contraposición a la periódica, porque si bien sucede repetidamente no ocurre necesariamente a determinados intervalos, y está relacionada con la exposición a un riesgo y no con las estaciones. Evidentemente, es improbable que las personas se enfrenten con una misma distribución de situaciones alimentarias en un determinado año o incluso de un año para otro: el calendario de situaciones y la incertidumbre son factores íntimamente relacionados.

12. Habida cuenta de este entorno de riesgo, es probable que las personas adopten medidas para evitar o reducir al mínimo las situaciones adversas. Pueden adoptarse tanto medidas ex post para hacer frente a riesgos alimentarios como estrategias de gestión ex ante. Si los mercados de seguros o créditos funcionaran apropiadamente las personas podrían asegurarse contra la probabilidad de la inseguridad alimentaria (a algún costo). No obstante, las imperfecciones del mercado a menudo limitan la capacidad de hacer frente a los riesgos recurriendo a los mercados oficiales. En consecuencia, existen mecanismos de seguro no oficiales dentro de las familias, las comunidades o grupos de parentesco en muchos países en desarrollo9. Además de estas estrategias para hacer frente, los individuos y las familias pueden también tratar de adoptar medidas de gestión de riesgos10. Estas medidas pueden limitar los riesgos, pero a menudo a expensas de una reducción del promedio de la ingestión de alimentos, y suelen ser generalmente mecanismos imperfectos.

13. La capacidad de un individuo de hacer frente a un riesgo y de administrarlo se denomina resiliencia. La resiliencia de un individuo depende en gran medida de los bienes de que dispone11. Una persona que dispone de bienes considerables y/o una cartera de bienes diversificada generalmente se encuentra en mejores condiciones para hacer frente a un riesgo y tiene, por tanto, mayor resiliencia que una persona con bienes limitados.

III. Directrices para la política de seguridad alimentaria en América Latina y el Caribe

14. Aunque el enfoque del marco conceptual se dirige al individuo, sus repercusiones en los diferentes niveles de intervención en ALC (regionales, nacionales, subnacionales, comunitarias, familiares e individuales son numerosos). En esta sección, se elabora una matriz de políticas (Cuadro 1) en que se examinan a cada nivel de intervención las cuestiones pertinentes que han de tenerse en cuenta, la información que se necesita para fundamentar las políticas, y el potencial y las intervenciones de política efectivas en la región de ALC.

a) Nivel individual

15. El objetivo último de la política de seguridad alimentaria es asegurar que todas las personas dispongan de suficientes alimentos en todo momento para una vida activa y sana. Para lograr esto deben tener acceso a los alimentos a través de sus asignaciones. Las asignaciones son a menudo de base familiar y la distribución de los alimentos depende de las relaciones intrafamiliares. La asignación intrafamiliar de recursos depende de la situación de bienes de cada miembro de la familia y las actividades laborales de cada uno así como otros factores como el sexo. Es fundamental conocer estas cuestiones para determinar si las personas pueden mantener una ingestión suficiente de alimentos, por lo que la recopilación de información sobre las relaciones intrafamiliares y los bienes individuales es fundamental para elaborar luego las políticas.

16. Si se detectan desigualdades en la asignación familiar, es importante centrar la atención en los miembros principales de la familia. Ello puede lograrse mejorando la situación de los distintos miembros de la familia mediante programas que, por ejemplo, habiliten más sólidamente a la mujer mejorando sus bienes de propiedad y su situación jurídica respecto de tales propiedades y examinando atentamente las repercusiones que tienen para la mujer las políticas de desarrollo.

b) Nivel familiar

17. Los bienes de la familia12determinan su capacidad de generar ingresos, obtener alimentos y administrar los riesgos. Junto con la situación respecto de los bienes, también el período de las adscripciones y las fuentes de incertidumbre determinan la vulnerabilidad y resiliencia de la familia.

18. La identificación de la situación de los bienes de la familia, el conocimiento de la dinámica del acceso a los alimentos y el examen de las estrategias de la familia para hacer frente y administrar los riesgos son, pues, fundamentales para entender el problema de la seguridad alimentaria. Las intervenciones a nivel de familia deben centrarse en facilitar la acumulación de bienes, fomentando actividades alternativas de generación de ingresos y facilitando la gestión de riesgos. En último término, el objetivo de las intervenciones a este nivel es el de combatir tanto la pobreza de ingresos como de bienes, con el fin de reducir la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad de las familias.

c) Nivel comunitario

19. Para abordar las cuestiones de seguridad alimentaria a nivel de comunidad es necesario entender en qué forma las características de la comunidad afectan a la seguridad alimentaria de los distintos miembros de la comunidad13. El acceso a los recursos de la comunidad y la gestión de la propiedad común puede favorecer u obstaculizar la seguridad alimentaria de los miembros. La integración del mercado y el acceso a los servicios públicos, que depende de la lejanía de una comunidad o de sus contactos políticos, afectan también a la seguridad alimentaria de sus miembros.

20. Para intervenir a nivel de comunidad es necesario conocer las características de la comunidad y obtener información acerca de los bienes, la heterogeneidad y las actividades económicas de los miembros de la comunidad. Las políticas deben basarse en las necesidades concretas de la comunidad. A tal fin es necesario facilitar canales de comunicación entre la comunidad y el sector público y adoptar un enfoque participativo de cara a la intervención.

d) Nivel subnacional

21. A nivel subnacional es necesario examinar la relación y diferencias entre los sectores urbano y rural. Existen varias características precisas de la vida urbana que repercuten en la seguridad alimentaria14 y que, habida cuenta de los elevados niveles de urbanización de ALC, requieren que las instancias encargadas de formular las políticas aborden directamente el problema de la seguridad alimentaria urbana. Algunas políticas, tales como las relativas a los precios de los alimentos, pueden afectar a los habitantes rurales y urbanos vulnerables de forma diferente, y determinadas políticas pueden incluso producir efectos opuestos en cada grupo.

22. Una segunda consideración en materia de política de seguridad alimentaria subnacional es la del riesgo global, ya que puede perjudicar a un número de personas al afectar a sus adscripciones en forma parecida y puede también determinar situaciones de múltiples malogros de las adscripciones. Es importante, pues, determinar las fuentes de riesgos a que están expuestas las zonas de un país para prepararse a hacer frente a posibles problemas15.

23. Una tercera consideración subnacional es la de la red de distribución de alimentos. Aun cuando los suministros nacionales sean suficientes para proporcionar alimentos a todas las personas en todo momento, puede suceder que determinadas partes del país no reciban suficientes suministros o que el costo del transporte sea tal que el precio de los alimentos resulte elevado. Es sumamente importante examinar la estructura del mercado y establecer canales de suministro apropiados. La solución de tales problemas puede requerir inversiones en redes de transporte que permitan una distribución suficiente de alimentos a regiones remotas.

24. Por último, para orientar las políticas es importante identificar las zonas del país en que la inseguridad alimentaria generalizada constituye o podría constituir un problema. Los mapas de vulnerabilidad señalan los lugares en que las catástrofes nacionales y otros riesgos, el aislamiento y zonas de reducida adscripción pueden dar lugares a problemas de seguridad alimentaria.

e) Nivel nacional

25. Históricamente, las intervenciones de políticas de seguridad alimentaria se han centrado en mantener los suministros alimentarios a nivel nacional. Si bien ello no sea suficiente para asegurar la seguridad alimentaria a toda la población en todo momento, sigue siendo una importante consideración. Mantener un suministro estable y seguro de alimentos mediante la producción, las importaciones y la constitución de reservas puede contribuir a evitar problemas generalizados. Ello puede lograrse identificando y respondiendo a situaciones de atascos en el suministro y la distribución, incluso adaptando políticas que faciliten las importaciones de alimentos cuando sea necesario. Para mantener los suministros internos, las políticas agrícolas deben orientarse a asegurar que la productividad agrícola aumente de forma estable.

26. El entorno macroeconómico general y el estado de la economía son sumamente importantes para la seguridad alimentaria. Es muy probable que una economía en crecimiento determine una reducción de la pobreza y que algunas pautas de crecimiento contribuyan más que otras a reducir la pobreza. Las políticas que favorecen tal crecimiento crean un entorno que facilitan la seguridad alimentaria y limitan la vulnerabilidad. Por último, una causa importante de inseguridad alimentaria es la inestabilidad social. La guerra civil y el crimen pueden producir aislamientos regionales y desviar recursos importantes, con el consiguiente malogro de las adscripciones. Un entorno socialmente estable y seguro es absolutamente necesario para la seguridad alimentaria.

f) Nivel regional

27. Los gobiernos tienen la responsabilidad primaria de crear un entorno económico y político favorable para garantizar la seguridad alimentaria de sus ciudadanos. No obstante, en una región cada vez más integrada, las iniciativas regionales pueden constituir una importante aportación para lograr el objetivo de la seguridad alimentaria. La comunidad internacional apoya las iniciativas regionales, desempeñando así una función importante para la realización de los compromisos del Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación con miras a resolver el problema de la inseguridad alimentaria y de la pobreza.

28. Hay varias cuestiones y preocupaciones regionales que pueden tener repercusiones directas o indirectas en la evolución de la seguridad alimentaria y del problema de la pobreza en la región, las cuales podrían resultar ventajosas por lo que conviene tal vez la corporación de los gobiernos y la comunidad internacional. Particularmente pertinente es la cooperación en los sectores siguientes:

Estas cuestiones se examinan más a fondo en el Apéndice II haciendo particular hincapié en las iniciativas recientes.

IV. Inseguridad alimentaria y vulnerabilidad
en América Latina y el Caribe

29. La Matriz de política y seguridad alimentaria (Cuadro 1) destaca la importancia de la recopilación de información como fundamento de las políticas de seguridad alimentaria a cada nivel de intervención. La definición de seguridad alimentaria presenta un dilema a este respecto, ya que es difícil cuantificarla. ¿Cómo puede medirse la "suficiencia de alimentos"? Para determinar la presencia de una situación de inseguridad alimentaria y vulnerabilidad hay que utilizar necesariamente medidas indirectas. La evolución del concepto de seguridad alimentaria pasando de las preocupaciones acerca del nivel global de suministros de alimentos a la actual inclusión del acceso a una nutrición apropiada de las personas vulnerables ha sido objeto de atento examen en los intentos de los expertos de medir la seguridad alimentaria a todos los niveles correspondientes16. Ello ha dado lugar a la elaboración de una gran diversidad y número de indicadores. En todos los indicadores se han incorporado en general como finalidad básica uno o más de los aspectos siguientes:

30. En el Cuadro 3 se resumen los indicadores utilizados más comúnmente. Los distintos indicadores y medidas de inseguridad alimentaria representan diferentes maneras de responder a la pregunta de quién padece inseguridad alimentaria y vulnerabilidad. Aplicando una variedad de métodos y medidas, es posible obtener un cuadro general de la inseguridad alimentaria de un país o región.

31. Esta sección tiene por objeto examinar indicadores de inseguridad alimentaria y vulnerabilidad en ALC utilizando los datos actualmente disponibles.

a) Panorama global

32. En el Cuadro 4 se presenta la información más reciente disponible sobre la subnutrición global de los países de ALC. La región en conjunto ha experimentado una moderada reducción, de 58,6 a 53,4 millones del número global de ciudadanos subnutridos en los últimos años (1990/92 a 1995/97), , después de haber experimentado un aumento sustancial en el decenio precedente. La subida registrada en los años ochenta corresponde a la crisis de la deuda, que determinó una recesión económica general en gran parte de ALC. La tendencia regional camufla importantes diferencias entres subregiones y países. De hecho, la única subregión que ha registrado una reducción del número de subnutridos en los últimos años ha sido la de América del Sur. En América Central el número de subnutridos ha aumentado, si bien su proporción se ha mantenido constante, mientras que en la subregión del Caribe se ha observado un aumento sensible tanto del número como de la proporción de su población subnutrida.

33. En el Cuadro 5 se resumen las variaciones en cuanto al número y la proporción de la población afectada por subnutrición en la región de ALC de 1990-92 a 1995-97.

34. Con la excepción de Bolivia y Venezuela, todos los países de América del Sur han logrado reducir el número de personas subnutridas en los últimos años. Las realizaciones han sido espectaculares en Perú, donde se ha reducido casi a la mitad, de 8,9 a 4,6 millones, el número de subnutridos; en Colombia, que ha reducido de 6,1 a 4,9 millones el número de subnutridos; y en Brasil, en que el número de subnutridos ha disminuido de 19,4 a 16,2 millones. Las realizaciones de América del Sur por lo que respecta a la reducción del número absoluto de subnutridos en el decenio actual, si bien han sido sensacionales, son apenas suficientes para recuperar el terreno perdido en el decenio anterior, en que la subregión registró una subida del número de subnutridos de 33,8 millones en 1980 a 42,1 millones en 1990. Las futuras mejoras globales de América del Sur dependen en gran medida de la situación del Brasil, donde vive casi la mitad de la población subnutrida del subcontinente.

35. Por lo que respecta a América Central, se registró una reducción moderada de la proporción de subnutridos en el decenio anterior, pero no se han observado cambios en el período de 1990/92 a 1995/97. De hecho, el número absoluto de subnutridos ha aumentado en más del 15 por ciento en el decenio actual. En ninguno de los países de América Central se ha observado una reducción del número absoluto de subnutridos, y salvo en el caso de Honduras y El Salvador, en todos ha aumentado la proporción de subnutridos. La falta de mejoras en las subregión puede atribuirse en gran medida al marcado aumento registrado en Guatemala, donde vive alrededor de la tercera parte de la población subnutrida de América Central. Guatemala está apenas saliendo de un período de decenios de conflictos civiles, que sin duda ha contribuido a esta falta de progreso. Aunque Honduras ha hecho progresos notables desde 1980, el porcentaje de personas subnutridas es todavía bastante grande, es decir, el 21 por ciento. Nicaragua es con mucho el país de América Central con la proporción mayor de subnutridos, casi la tercera parte de su población, y la situación sigue empeorando.

36. La subregión del Caribe ha registrado un aumento alarmante del número y porcentaje de personas subnutridas. En los últimos años, el número de subnutridos en el Caribe ha aumentado en dos millones, mientras que el porcentaje ha bajado del 25 al 31 por ciento. Este aumento se añade al incremento de 2,7 millones (6 por ciento) de población subnutrida del decenio precedente. Con casi dos tercios de su población subnutrida, la situación de la inseguridad alimentaria de Haití es de una gravedad comparable a la de algunos países africanos. No obstante, el gran aumento del número de subnutridos en la subregión del Caribe puede atribuirse principalmente al brusco empeoramiento de la situación de la seguridad alimentaria en Cuba. La pérdida para Cuba de su socio comerciante más importante, la ex URSS, y el embargo comercial constante impuesto por los Estados Unidos de América constituyen los factores principales que han determinado la brusca reducción de las importaciones de alimentos y el correspondiente aumento sensible, 1,8 millones, de su número de subnutridos. Otros países del Caribe han logrado mejoras modestas en cuanto al porcentaje de población afectada, pero ninguno de ellos ha registrado disminuciones de sus números absolutos.

b) Selección e identificación: Medidas globales

37. Como se ha señalado anteriormente, una razón importante para obtener información sobre la inseguridad alimentaria es la de identificar unidades vulnerables con miras a la intervención y examinar algunas de las causas de la inseguridad alimentaria. En esta sección se examinan las características de la población de ALC que padece inseguridad alimentaria sobre la base de datos globales.

38. Según las estimaciones de las Naciones Unidas, para el año 2000, tres cuartas partes de la población de ALC viviría en zonas urbanas. Muchos analistas consideran que, globalmente, el lugar de localización de la población pobre y desnutrida se está desplazando gradualmente de las zonas rurales a las urbanas. Las cifras regionales más recientes disponibles confirman este planteamiento por lo que respecta a la pobreza. El número de población pobre de zonas urbanas supera considerablemente el número de población pobre de zonas rurales, 126 millones frente a 78 millones, y si bien el número de personas pobres de zonas rurales se ha mantenido relativamente constante desde 1990, el número de la población pobre de zonas urbanas ha aumentado en más de 4 millones de 1990 a 1997. Este aumento de la pobreza urbana está sin duda relacionado con el aumento de la inseguridad alimentaria en las zonas urbanas.

39. En el Cuadro 6 se presenta la prevalencia de niños desnutridos de zonas rurales y urbanas de diversos países de la región en diferentes años de encuesta. Para casi todos los países incluidos en el Cuadro, la prevalencia de niños con insuficiencia ponderal, crecimiento retardado y emaciación es mayor en zonas rurales. No obstante, para muchos países la diferencia entre la prevalencia urbana y rural de niños desnutridos no es grande. Por lo que respecta a los países en que la disponibilidad de datos permite hacer comparaciones a lo largo del tiempo, en todos se ha logrado reducir la prevalencia de niños desnutridos de zonas urbanas salvo en Nicaragua. La prevalencia de niños desnutridos de zonas rurales ha aumentado en Nicaragua, Honduras y El Salvador. Otra conclusión interesante es que observando las proporciones de prevalencia rural frente a la urbana a lo largo del tiempo, parece desprenderse un claro sesgo a favor de la población subnutrida urbana entre los países cuyos datos se prestan a comparaciones intertemporales. En otras palabras, la prevalencia de niños subnutridos de zonas urbanas está disminuyendo (aumentando) más rápidamente (más lentamente) que la prevalencia de niños de zonas rurales.

40. La información disponible muestra una situación de desnutrición de niños más generalizada en las zonas rurales. No obstante, el problema se encuentra también, y en manera grave en muchos países, en zonas urbanas. En algunos países, debido a la distribución demográfica de la población, el porcentaje total de niños con insuficiencia ponderal de zonas urbanas puede ser de hecho superior al porcentaje correspondiente de zonas rurales. En el Cuadro 7 se presentan las estimaciones del número absoluto de niños de crecimiento retardado (baja altura por edad), así como el porcentaje de niños de crecimiento retardado de zonas urbanas y rurales de determinados países. Por lo que respecta a Bolivia, Perú, Venezuela, Colombia y Brasil, el porcentaje total de niños de crecimiento retardado que viven en zonas urbanas es superior al 40 por ciento. En cuanto a Colombia, Venezuela y Brasil, la mayoría de los niños de crecimiento retardado vive en zonas urbanas.

41. En el Cuadro 8 se resumen las variaciones de la prevalencia de niños con crecimiento retardado de zonas urbanas a lo largo del tiempo correspondientes a algunos países de la región.

42. Salvo para Guatemala y el Perú, la proporción de niños subnutridos que viven en zonas urbanas está creciendo, lo cual indica un desplazamiento del lugar de localización de la población subnutrida de las zonas rurales a las urbanas de estos países. No obstante, la República Dominicana y Colombia han logrado con éxito combatir este desplazamiento como lo demuestra la disminución del número absoluto de niños subnutridos de zonas urbanas. Dado que en números absolutos la población, en particular la población pobre, de zonas urbanas está aumentando rápidamente, merece especial atención la situación de la seguridad alimentaria de las zonas urbanas, sobre todo cuando en el pasado o el presente la seguridad alimentaria y la malnutrición no han constituido asuntos importantes en el programa de investigación o de las políticas relativas a las zonas urbanas.

43. En el continente africano se ha prestado considerable atención a la posible existencia de lagunas nutricionales en función del sexo. En el Cuadro 9 se aborda esta cuestión en el contexto de ALC aplicando medidas antropométricas nacionales para hombres y mujeres con el fin de detectar posibles diferencias significativas en el estado nutricional. Tal como lo demuestran las proporciones de mujeres respecto de hombres en relación con la prevalencia de diferentes medidas, al parecer no existen sino pequeñas o ninguna desviación nutricional en función del sexo entre los niños de la región en su conjunto. No obstante, lo mismo que para el estado nutricional global, se ha de tener cuidado ya que la información global presentada aquí podría camuflar algunas diferencias importantes en cuanto al estado nutricional según el sexo a un micronivel más restringido, o incluso a nivel rural frente al urbano. Los datos sugieren que es probable que en algunos casos las niñas estén más expuestas a la subnutrición que los niños, mientras que en otros se observa lo contrario.

44. En general, la pobreza se ha considerado la causa fundamental de la inseguridad alimentaria. En el Cuadro 10 se presentan las variaciones de las estimaciones de pobreza relativas a varios países de ALC. Habida cuenta de las diferentes fuentes de datos, las comparaciones entre países no son fiables. No obstante, si lo son las tendencias de la pobreza dentro de cada país, por lo que pueden utilizarse para compararlas con las tendencias en la prevalencia de la subnutrición. En el Cuadro 11 se presenta un resumen de los países cuyos datos permiten una comparación razonable tanto de la pobreza como de la subnutrición en un período de tiempo determinado.

45. Se presenta una sólida correlación entre la pobreza y la subnutrición a nivel nacional global. Países como Brasil, Chile, Colombia, Perú y Panamá han logrado reducir considerablemente la prevalencia de la pobreza y la subnutrición. Por otra parte. México, Nicaragua y Venezuela han registrado un incremento de la prevalencia tanto de la pobreza como de la subnutrición.

46. Otra posible relación que merece la pena explorar es entre la evolución del gasto público en servicios sociales y la prevalencia de la subnutrición. En el Cuadro 12 se presenta la evolución del gasto público en servicios sociales como porcentaje del PIB y como porcentaje del gasto público total de 12 países de la región entre 1990-91 y 1994-96. Salvo para el Ecuador y El Salvador, todos los países muestran un aumento del gasto público en servicios sociales como porcentaje del PIB. En Colombia sobre todo se observa un aumento espectacular, duplicándose casi el gasto en servicios sociales como porcentaje del PIB. Salvo en el caso de Costa Rica y Nicaragua todos los países en que se observa un incremento del gasto público en servicios sociales como porcentaje del PIB registran también un aumento del gasto en servicios sociales como porcentaje del gasto público total. En el Cuadro 13 se resume la evolución de la prevalencia de la subnutrición y del gasto en servicios sociales (como porcentaje del gasto público).

47. Países como Colombia y Brasil, en que se observa un aumento significativo del gasto en servicios sociales, se observan también mejoras en la reducción de la subnutrición. Países como Costa Rica y sobre todo Nicaragua, en que se registra una disminución de la magnitud del gasto en servicios sociales en comparación con otros gastos públicos, se observa un marcado aumento de la prevalencia de la subnutrición.

c) Selección e identificación: Estudios de casos

48. Las medidas globales permiten recabar conclusiones importantes sobre la inseguridad alimentaria, pero no examinan los factores individuales y familiares que influyen en la inseguridad alimentaria de ALC. Por esta razón se analizan estudios realizados en la región. En los estudios de casos presentados se investiga la relación entre la inseguridad alimentaria (medida como subnutrición y desnutrición utilizando indicadores antropométricos) y las características familiares individuales.

49. Un resultado que se observa en numerosos estudios es la relación fuertemente positiva entre nivel de ingresos y seguridad alimentaria. En los estudios realizados en México, Nicaragua, Jamaica y Brasil se destaca la importancia de los ingresos familiares para la seguridad alimentaria. Igualmente, algunos estudios señalan la importancia de la riqueza familiar, tales como la posesión de animales, el valor de la casa y la posesión de tierras, para la seguridad alimentaria. La pobreza está, por tanto, estrechamente relacionada con la inseguridad alimentaria, de forma que para mitigar la inseguridad alimentaria es necesario aliviar la pobreza. Una importante solución para salir de la pobreza es mejorar la situación de los bienes de las familias pobres. Los datos sugieren que, además de la cantidad de ingresos obtenidos, los datos sugieren que también la forma en que los hogares generan ingresos influyen en la nutrición17.

50. Dentro de las familias, la asignación de recursos depende en parte del porcentaje de ingresos familiares obtenidos por las mujeres adultas de la familia. Ello se observa en los estudios de Guatemala, Nicaragua y la República Dominicana, en que el aumento de la proporción de ingresos obtenidos por la mujer respecto de los ingresos totales de la familia determina un aumento del estado nutricional de los niños de la familia. Además, en un estudio realizado en el Brasil, se observó que los ingresos no laborales de las mujeres contribuían a mejorar la salud de las hijas pero no la de los hijos, lo que indica un cierto sesgo en la asignación de recursos según el sexo. Otros factores como la instrucción de la madre se relacionan positivamente con la nutrición de los hijos, incluso cuando los ingresos y otros aspectos son seguros. Esto se observa en forma constante en la región. En un estudio realizado en Bolivia se observa que es más probable que los hijos de mujeres urbanas de origen rural padezcan desnutrición que los hijos de mujeres urbanas nacidas en zonas urbanas. Esta situación está parcialmente relacionada con una situación de nivel de instrucción más bajo de las mujeres de origen rural. Por último, en algunos estudios se señala una relación negativa entre la edad de la madre y la nutrición del niño. En general, estos datos indican que la asignación intrafamiliar de los recursos en ALC y, en consecuencia, los niveles de nutrición dependen en gran parte de la dinámica del hogar y las características de las mujeres adultas de la familia.

51. Varias características de los propios niños pueden contribuir a que éstos sean más o menos vulnerables a situaciones de desnutrición. Si bien en algunos estudios se observa que existe un sesgo en la asignación de alimentos a los niños en función del sexo, en la mayoría se observa que no existe tal sesgo en función del sexo o que las conclusiones no son evidentes. Estos datos corresponden a las medidas globales en función del sexo presentadas anteriormente. No obstante, hay pruebas de que el número de niños de la familia y la posición que ocupan en ésta en términos de orden de nacimiento son factores importantes, ya que los niños de familias numerosas y los niños más jóvenes están más expuestos a situaciones de desnutrición. Por último, también el hecho de que los cuidados que el niño recibe sean o no apropiados está relacionado con la nutrición, ya que a unos cuidados no apropiados (por ej., cuando se le deja al cuidado de otro niño o se le lleva al trabajo con la madre) corresponde una nutrición más baja.

52. La salud y la nutrición de los niños queda también afectada directa e indirectamente por la comunidad y otros factores externos. En un estudio realizado en Brasil se observa que los factores comunitarios, tales como la disponibilidad de alcantarillado moderno, de agua canalizada por tuberías y electricidad están positivamente relacionados con la estatura de los niños; mientras que la subida de los precios más elevados de los productos lácteos y del azúcar repercute negativamente en la estatura de los niños, y que los niños urbanos tienden a ser más altos que los niños de zonas rurales, sobre todo si sus madres tienen una instrucción mínima.

V. Conclusiones y consecuencias para las políticas

53. Al confrontar la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad en ALC, es importante comprender las causas fundamentales del problema. La adscripción o la situación de los bienes de los individuos y la capacidad de controlar el acceso a los alimentos son la clave para entender y elaborar políticas para mitigar la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad. Además, la incertidumbre con que se enfrenta el individuo y la capacidad de hacer frente a un riesgo y de administrarlo es otra importante consideración. Habida cuenta de estas consideraciones, la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad pueden afrontarse a niveles múltiples, desde el nivel individual y el familiar a los niveles nacional y regional, por lo que las políticas deberían coordinarse para atender toda la gama de factores de la seguridad alimentaria.

54. Si bien ALC ha realizado importantes progresos en los últimos años en cuanto a mejorar la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad, se estima que todavía más de 50 millones de personas padecen inseguridad alimentaria y es probable que un número sustancialmente mayor siga siendo vulnerable por inseguridad alimentaria en algún momento. Determinadas subregiones, países y sectores dentro de los países continúan registrando niveles alarmantes de inseguridad alimentaria y no están progresando al ritmo previsto para lograr el objetivo establecido por la CMA de reducir a la mitad para el año 2015 el número total de personas en situación de hambre. Seguirán realizándose progresos en ALC solamente si estos países elaboran políticas integrales para hacer frente a la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad. La reducción de la pobreza mediante intervenciones directas, tales como la inversión en servicios sociales, y mediante el crecimiento económico equitativo son aspectos fundamentales en este esfuerzo. Además, se han de adoptar medidas para evitar problemas generalizados como las situaciones relacionadas con las catástrofes naturales. Aunque se han adoptado varias iniciativas a raíz de los daños provocados por el huracán Mitch en América Central, es necesario continuar estas actividades y ampliarlas a otras partes de la región.

55. Para asegurar la eficacia de las políticas, debe seguir manteniéndose la vigilancia de la situación de la inseguridad alimentaria en ALC en todos los niveles de intervención. De este modo se asegurará una destinación apropiada de las medidas así como mecanismos para evaluar las políticas. Los esfuerzos deben orientarse también a mejorar la evaluación y el conocimiento de la inseguridad alimentaria. Los estudios de micronivel realizados en ALC son limitados, en particular los estudios de base amplia, lo cual impide realizar muchos análisis de las causas de la inseguridad alimentaria. Los estudios deberían estratificarse de forma que sea posible examinar las diferentes situaciones que existen en ALC. Deberían centrar también una atención diferenciada a la población urbana y rural, a diferentes sectores del país, diferentes grupos potencialmente vulnerables, etc. Además, deberían realizarse más esfuerzos para mejorar la evaluación global de la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad. Cuando se dispone de datos de orden familiar e individual estos podrán utilizarse para hacer evaluaciones más exactas de la inseguridad alimentaria.


1 Por ejemplo, si una familia dispone de apenas el alimento suficiente para satisfacer las necesidades nutricionales de cada miembro de la familia, basta que un miembro consuma más alimento de lo necesario para que al menos otra persona reciba una cantidad insuficiente de alimentos. Es el acceso individual, no el suministro, la clave para entender la inseguridad alimentaria.

2 Los datos empíricos indican que la asignación de alimentos en una familia varía según los miembros (hombres o mujeres, adultos o niños, etc.) dando prioridad a unos respecto a otros en cuanto al acceso a los alimentos.

3 Por ejemplo, la sequía puede afectar a todos los miembros de una comunidad agrícola si su adscripción está basada principalmente en la producción. Una comunidad urbana en que la mayoría de las personas perciben un sueldo quedarán todas afectadas en forma parecida por la reducción de sus sueldos efectivos.

4 Hay diversas circunstancias en que pueden registrarse daños múltiples a las adscripciones. El huracán Mitch, que causó graves problemas en América Central y sobre todo en Honduras y Nicaragua, constituye un ejemplo. El huracán Mitch causó pérdidas generalizadas de cultivos que determinaron posibles problemas de seguridad alimentaria para las personas cuyas adscripciones se basaban en la producción. Pero además de ello, la situación de las infraestructuras dañadas que afectaron también a las adscripciones basadas en el comercio hizo reducir las oportunidades para ganar un sueldo y los ingresos efectivos, afectando a las adscripciones basadas en la propia fuerza laboral, etc. Una situación de daños múltiples a las adscripciones a causa de catástrofes naturales o de recesiones económicas pueden determinar problemas generalizados con consecuencias de hambre e incluso de inanición.

5 Por ejemplo, dos personas pueden disponer del mismo tipo de adscripción en el sentido de que venden su fuerza laboral y obtienen alimentos en el comercio. No obstante, si uno de ellos tiene título universitario (sólida adscripción derivada de la propia fuerza laboral) y el otro ninguna instrucción (débil adscripción derivada de la propia fuerza laboral) difiere en consecuencia la solidez de la adscripción de forma que el efecto de una adversidad económica en la seguridad alimentaria probablemente será diferente para cada individuo. Asimismo, en el caso de dos personas que viven en una zona urbana, puede que ambas vivan en chabolas y tengan una adscripción parecida, pero sólo una de ellas tiene tal vez acceso directo a los servicios gubernamentales, es decir, difiere la solidez de sus biene públicos.

6 Por ejemplo, en economías basadas en la agricultura, el ciclo de los cultivos determina el calendario de la disponibilidad de alimentos y afecta a los sueldos de origen agrícola y a los precios de los alimentos. Afecta también a la disponibilidad de existencias y a la situación del mercado alimentario.

7 Precios alimentarios, sueldos reales, producción y suministro de alimentos, suministro y precios de las importaciones de alimentos e ingresos familiares son todos inciertos.

8 Por ejemplo, una persona con una adscripción exclusivamente basada en la producción es particularmente susceptible a la incertidumbre de producción de cultivos derivada de posibles brotes de plagas o inclemencias del tiempo. Una persona cuyos ingresos derivan del jornal depende de las fluctuaciones del mercado de fuerza laboral.

9 Por ejemplo, las comunidades a menudo elaboran sistemas no oficiales de seguro de forma que si un miembro de la comunidad se encuentra ante una situación de escasez de alimentos otros miembro de la comunidad lE proporcionan asistencia en el entendimiento de que también ellos recibirán asistencia si necesitaran en una futura crisis.

10 Por ejemplo, manteniendo una cartera de actividades generadoras de ingresos, destinando una cantidad mínima de tierras a la producción de cultivos alimentarios básicos, manteniendo reservas de alimentos y otras medidas ex ante.

11 Por ejemplo, una persona con bienes materiales considerables puede utilizarlos para hacer frente a un riesgo (vendiendo sus bienes en tiempo de necesidad). Una persona con bienes de capital social, tales como redes de emigrantes, puede emigrar temporalmente para diversificar actividades y ser así menos susceptible al riesgo agrícola.

12 Es decir, el capital de bienes materiales, así como el capital institucional, social y público.

13 Por ejemplo, las instituciones sociales tales como los acuerdos de seguro no oficiales pueden diferir de una comunidad a otra y la presencia o ausencia de tales instituciones afectan a la capacidad de los miembros de la comunidad de hacer frente a un riesgo.

14 Entre otras: 1) mayor dependencia de los ingresos en efectivo; 2) redes de seguridad no oficiales más débiles; 3) mayor participación de la fuerza laboral femenina; 4) diferencias de estilos de vida; 5) mayor disponibilidad de servicios sociales pero acceso no fácil de la población pobre; 6) mayor exposición a la contaminación ambiental; 7) régimen de gobierno dependiente de un conjunto diferente, y posiblemente inexistente, de derechos de propiedad.

15 Por ejemplo, si una región está particularmente expuesta a los huracanes deberían determinarse las posibles consecuencias de tal evento así como las estrategias de gestión y de intervención en tales casos.

16 Es decir, a nivel individual, familiar, comunitario, subnacional, nacional e incluso regional/mundial.

17 Por ejemplo, en un estudio se observa que, si los envíos de dinero del emigrante constituyen un componente importante de los ingresos, las familias tienden en ese caso a gastar una proporción menor de sus ingresos para comprar alimentos en comparación con los hogares que obtienen ingresos mediante la venta de cultivos comerciales. La razón que los ingresos derivados de envíos de dinero son a menudo esporádicos y aglomerados (envíos en grandes cantidades) y las familias tienden a exceder en un período breve y a economizar a largo plazo durante la espera de nuevos envíos.

 


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