Un Método de Aprovechamiento Forestal Organizado que se Practica en México
por LOUIS HUGUET
Funcionario de la Misión de Asistencia Técnica de la FAO en México
En muchos países una gran parte, a veces la más importante, de las zonas forestales es de propiedad privada. Se han adoptado toda clase de medidas para lograr que los propietarios administren sus bosques en provecho del interés público y de conformidad con la política forestal del Gobierno, esfuerzos que algunas voces, efectivamente, han tenido cierto éxito. Acaso los propietarios se hayan mostrado dispuestos a cooperar debido a que el concepto del derecho de propiedad, considerado todavía hace menos de un siglo como casi inviolable, por influjo del derecho romano, ha venido cambiándose rápidamente en una conciencia de responsabilidad pública. Sin embargo, hay que admitir que en ninguna parte se ha resuelto del todo el problema de la propiedad forestal privada.
Es cierto que en muchos países existen bosques particulares admirablemente administrados. Pero, por lo general, los intereses del propietario particular raramente coinciden con los intereses públicos, y en la práctica con frecuencia se les oponen. Una de las dificultades consiste en que frecuentemente la propiedad forestal privada está fragmentada en parcelas imposibles de explotar provechosamente en ningún caso, lo cual se agrava todavía más a causa de la incompetencia técnica de los pequeños propietarios a quienes no se puede exigir que, sin ayuda, se mantengan al tanto de las complejidades de la silvicultura y arboricultura modernas.
En algunos países donde se han introducido recientemente los métodos modernos de fomento industrial o agrícola, la mayor parte de los bosques son propiedad del Estado. Pero incluso en ellos, la extensión misma de los bosques imposibilita, por lo general, su administración intensiva. La explotación se realiza por sistemas de concesión, obligándose el concesionario a ocuparse de la repoblación y las mejoras, de construir viviendas para los guardas forestales, etc.
En tales condiciones, es sumamente difícil que los servicios forestales del país vigilen como se debe las cortas y los métodos silvícolas empleados por los concesionarios. En algunos lugares existe una tendencia por lo común favorable a las buenas prácticas; pero con mucha frecuencia las obligaciones de carácter estrictamente legal se observan sin capacidad técnica o suficiente empeño. Por otra parte, existe siempre la dificultad de reclutar y sostener, con el presupuesto local, un servicio forestal que pueda dirigir las actividades madereras y vigilar los trabajos realizados en selvas vírgenes que no disponen de comunicaciones y en donde no existe capital para aplicarlo a dichas mejoras.
Como resultado de ciertos factores históricos y geográficos, estos dos principales problemas de la política forestal moderna - es decir, la propiedad particular y la creación de un servicio forestal eficaz que atienda grandes extensiones de bosques vírgenes - se presentan inevitablemente en los países jóvenes con posibilidades para el futuro. Así ocurre en México, cuyos inmensos recursos forestales ocupan una superficie aproximada de 20 millones de hectáreas. Para resolver los dos problemas simultáneamente, México ha ensayado la aplicación de un ingenioso método sumamente interesante. Consiste en el sistema de las Unidades Industriales de Explotación Forestal. Ni la legislación forestal mexicana, en su conjunto, ni la que se refiere exclusivamente a las Unidades, puede aplicarse a otros países sin riesgos graves, ya que, como toda legislación nacional, está adaptada a condiciones especiales que no tienen correspondencia exacta en otras partes. Sin embargo, otros países con problemas análogos y condiciones parecidas, podrían derivar algún beneficio de la experiencia realizada en México.
Noticias generales sobre los bosques mexicanos
Para poder apreciar debidamente el sistema de las Unidades es necesario tener una idea general de México1 y de sus bosques.
[1 P. Allouard, «Les forêts et les industrias forestières au Mexique». Bois et Forêts des Tropiques, N.° 15, tercer trimestre, 1950.]
La superficie total de México es, aproximadamente, de 2 millones de Km.2, o sea cuatro veces la de Francia. Aunque el país se extiende desde los 16° a los 32° de latitud Norte y está cruzado por el Trópico de Cáncer, solamente las zonas cuya altitud es inferior a los 1.000 metros (entre las cuales se encuentra menos de la mitad de la superficie total) tienen un clima típicamente tropical. El pino aparece a los 1.000 metros; a partir de los 2.000 existen extensos bosques de coníferas (pinos y abetos) algunos de los cuales no se han explotado nunca, aunque periódicamente son atravesados por fuegos de superficie. Aún cuando no se dispone de cifras exactas, se puede calcular la superficie total de bosques de maderas blandas en 10 millones de hectáreas, y aunque no todas pueden ponerse inmediatamente en explotación sistemática, lo podrían ser después de 20 ó 30 años de protegerlas contra los incendios, el pastoreo y las cortas anárquicas. Con la excepción de la parte norte, los bosques tienen un rendimiento potencial de 3 a 12 m.3 por hectárea y año, con un promedio general para todo el país de 5 m3. Con buenos métodos silvícolas y de administración se podría elevar la producción a 50 millones de metros cúbicos anuales.
Los bosques tropicales relativamente ricos en especies valiosas como la caoba, poco explotados y que abarcan por lo menos una superficie tan extensa como los bosques de pinos, se encuentran sobre todo al sur y al suroeste del país (Península de Yucatán).
Los bosques de pino están concentrados en las partes más elevadas del país en grandes masas compactas, y aunque la naturaleza los ha agrupado, su propiedad está desmenuzada. Muchos de ellos son bosques comunales conocidos en México con el nombre de «ejidales», o sea, propiedad de las comunidades o «ejidos». Conviene recordar que las leyes mexicanas transformaron las grandes propiedades o «haciendas» de los colonizadores españoles en esos «ejidos». Hay pocos bosques de propiedad pública. Los bosques mexicanos presentan, por tanto, la doble característica de que su propiedad está diversamente repartida entre el Estado, es «ejidos» y los propietarios particulares, y al mismo tiempo, conservan características de los bosques primitivos. Su administración resulta pues obstaculizada simultáneamente por los derechos de propiedad (y por la fragmentación) y por su condición de primitividad.
La legislación necesaria para desarrollar tan vasto potencial de riqueza silvícola, hubo de tener en cuenta el sistema agrario del país. El resultado fué el sistema de las Unidades Industriales de Explotación Forestal.
Antecedentes legales del sistema mexicano de «Unidades»
Con fecha 10 de enero de 1948 se dictó y promulgó la Ley Forestal. De acuerdo con su Artículo I, enmendado posteriormente por Decreto del 30 de diciembre de 1948, la Ley se basa en el Artículo 27 de la Constitución, que autoriza la dirección y conservación por el Estado de los elementos naturales del país, y la regulación de su empleo, y declara que la conservación, mejoramiento y repoblación de los montes se considera de utilidad pública, con todas las consecuencias legales que implica esta declaración. Por lo demás, es de hacer notar que en muchas resoluciones la Suprema Corte ha confirmado la tesis de este Artículo fundamental. En otras palabras, el Estado está perfectamente en su derecho al imponer su autoridad cuando lo considere necesario para lograr la conservación, el mejoramiento o la repoblación de los montes.
La característica más saliente de esta legislación desconocida en la mayor parte de los países, consiste en que, si bien hace caso omiso de los derechos de propiedad, conserva sin embargo los principios de la propiedad privada, como se verá más adelante. Otro rasgo original es que la Ley considera como objetos de interés público no solamente la función del bosque en cuanto a conservación de tierras y aguas, sino también su papel como productor de madera, pues, según el Artículo 13, la creación, por Decreto Presidencial, de Unidades Industriales de Explotación Forestal, tanto en los bosques públicos como en los particulares, con el fin de suministrar la materia prima necesaria a las industrias madereras, se considera de interés público.
La Ley extendió el sistema de Unidades a los bosques comunales o «ejidales», adaptándolo a la especial situación legal de los «ejidos». En consecuencia, zonas forestales que a veces llegan a tener hasta medio millón de hectáreas, pueden ser colocadas bajo la jurisdicción técnica del Estado. En principio, las decisiones relativas a las cortas no corresponden ya a los propietarios; el Estado dispone la fecha, el lugar, la forma y la extensión de la corta. Salvo estas excepciones, el propietario conserva todos los otros privilegios inherentes al derecho de propiedad. El Estado administra los bosques de las Unidades a través de la Dirección General Forestal y de Caza, y, en la práctica, por medio de la oficina del Administrador Técnico de la Unidad.
Los principios que rigen la organización y el funcionamiento de la Unidad vienen definidos en un Reglamento especial, que tiene fuerza de Decreto, ya que fué firmado por el Presidente de la República y por el Secretario correspondiente y promulgado el 12 de julio de 1960.
Este Reglamento dispone fundamentalmente que:
1. En primer lugar habrá que comprobar si la Unidad proyectada es de interés público (Artículo 124), lo cual se realiza demostrando la necesidad y la posibilidad de suministrar materias primas a una industria, o probando las ventajas económicas que el país podría obtener de ella.La comprobación tiene que cumplir con ciertas condiciones establecidas por el Artículo 125:
(a) Es preciso presentar un plano del sector propuesto para proveer a la industria que debe establecerse;(b) Hay que redactar un esquema de los sistemas generales de explotación, que comprenda los productos que se habrán de extraer (maderas para pasta de papel, trozas aserradas, etc.), los métodos de transformación de estos productos y la cantidad de capital necesario para tal fin; este último habrá de justificarse con el proyecto de la instalación consumidora.
El Artículo 125 establece también que habrá que presentar un plano con todos los predios de propiedad particular afectados, lo cual equivale en realidad a la creación de un registro de la propiedad forestal.
2. El proyecto preliminar es estudiado por las Secretarías de Agricultura y Economía, las cuales lo elevan, en unión de su informe, al Presidente de la República, para su resolución.
La organización de la Unidad
Si bien el sistema promueve el bien común (al subordinar los derechos de propiedad al bienestar general), no hay duda de que también la industria consumidora se beneficia considerablemente de él, porque de esa manera, obtiene suministros regulares garantizados por el Estado. No hay que olvidar que en México ciertas industrias en otro tiempo poseían grandes extensiones de bosques de los cuales extraían sus suministros regulares y de las que fueron desposeídas por la leyes de reforma agraria. Puesto que la ley había privado así a las grandes fábricas de madera de sus fuentes de suministro, y que la suspensión de sus trabajos no podía menos de tener serias repercusiones económicas y sociales era lógico y natural que se dictaran medidas legislativas para sustituir aquellas fuentes de suministro por otras cuya permanencia pudiera garantizarse. Desde este punto de vista, la creación de las Unidades parece que habría de disminuir los efectos perjudiciales de las leyes de reforma agraria en las industrias madereras.
Esta garantía de un suministro constante, unida al conocimiento del tamaño de la Unidad que es permisible legalmente, hace que las empresas industriales puedan conseguir las grandes inversiones de capital necesarias para la instalación de fábricas modernas para trabajar la madera (por lo menos 6 millones de dólares E.U.A. para una fábrica de papel, y 1,5 millones de dólares E.U.A. para una fábrica de planchas de fibra). Además, como se reconoce que para aprovechar el bosque al máximo son indispensables una variedad de instalaciones para trabajar la madera, es posible planear cuidadosamente la coordinación de varias industrias que aprovechen los productos forestales, inclusive los desperdicios.
La elección de la empresa industrial correspondiente a cada Unidad compete, naturalmente, al Gobierno. De esta forma, es posible eliminar aquellas empresas que se crea pueden seguir una política forestal contraria a los intereses nacionales. Es concebible, por ejemplo, que una empresa con poco capital, trate de amortizar rápidamente sus inversiones y multiplicar sus ganacias cortando en exceso rodales que pudieran proporcionar un rendimiento constante. Por ejemplo, un aserradero improvisado podría agotar un bosque en pocos años y abandonarlo después de haber ganado grandes sumas sin invertir mucho capital. Por otra parte, es más probable que una fábrica de papel, por ser muy costosa de establecer, tenga mayor interés en conservar los bosques que explota.
La magnitud de la inversión requerida garantiza el interés y la seriedad de cualquier empresa. Una circular reciente del Gobierno obliga a las Unidades Industriales a invertir por lo menos 600.000 pesos mexicanos (65.000$ E.U.A.), aparte de las cantidades necesarias para la construcción de carreteras, pudiendo exigir el Gobierno que se hagan inversiones no solamente destinadas a la parte industrial sino también al aspecto puramente forestal (viveros, silvicultura, etc.).
La empresa industrial se encarga de designar, alojar y pagar al ingeniero forestal de la Unidad, pero éste recibe instrucciones del Servicio Forestal Nacional. Sigue manteniendo su calidad de empleado del gobierno y el apoyo del Servicio Forestal Nacional lo inviste de la autoridad moral necesaria para oponerse a toda presión contraria a los intereses del país. Es bien sabido lo difícil que resulta elaborar un plan detallado de ordenación, sobre todo cuando se trata de bosques tropicales, e igualmente difícil es llevarlo a la práctica como es debido. Por tanto, la creación de las Unidades está muy lejos de eliminar toda la necesidad de un servicio forestal del Estado, pues sigue requiriéndose un organismo supervisor inteligente y de gran competencia técnica que vigile las actividades sobre el terreno. El sistema probablemente reduzca el número de plazas en la nómina del Estado, pero en cambio aumenta su poder.
El sistema en la práctica
En México se han constituido ya ocho Unidades, tres de las cuales con una superficie total de unas 400.000 hectáreas, están destinadas a abastecer a las fábricas de papel. Existen dos Unidades en bosques tropicales, con 1.600.000 ha.; el principal producto de una de ellas es la caoba (Swietenia macrophylla) que se exporta como madera aserrada; la otra produce cedro (Cedrela odorata) exportada como madera contrachapada.
La Unidad de Ciudad Guzmán (Jalisco)
Examinemos ahora los Decretos que establecen una determinada Unidad, por ejemplo, de la Ciudad Guzmán (Jalisco). Comprende ésta 130.000 ha. de bosques, compuestos principalmente de pinos, divididos entre más de 1.000 propietarios distintos.
El Decreto dispone el establecimiento de una Unidad industrial para el aprovechamiento del bosque, a fin de proporcionar a la industria consumidora pulpa de madera, celulosa y fibras.
Según el Artículo 3 del Decreto, la Oficina del Administrador Técnico de la Unidad recibirá instrucciones directamente del Servicio Forestal Central, pero el Administrador será nombrado por la industria consumidora siendo pagado por dicha industria.
Se estipula también que la industria consumidora financiará el funcionamiento de la Unidad y será la encargada de la inspección de los bosques, invirtiendo por lo menos 250.000 pesos (30.000 $ E.U.A.) anuales en el programa de repoblación. El Decreto no da instrucciones respecto a la forma de administración de los bosques mismos.
Debe hacerse constar igualmente que a los propietarios se les abona su madera a precios previamente establecidos, acordados entre la industria consumidora y los propietarios.
Sobre esta base legal (la ley, su reglamento y el Decreto de establecimiento) y con el correspondiente proyecto de ordenación, la Unidad de Ciudad Guzmán parece que funciona en forma práctica y eficaz.
El Administrador Técnico de la Unidad tiene varios subordinados a sus inmediatas órdenes (tres ingenieros encargados de sectores del bosque, así como los jefes de los servicios generales: guardas forestales, viveros, repoblación y servicios administrativos); grupo que es lo suficientemente pequeño para que el monte pueda dirigirse e inspeccionarse en forma eficaz. De esta forma, es posible descentralizar la inspección y aumentar las responsabilidades de los subordinados.
El equipo (reservas, herramientas y otros materiales) es apropiado para el fin a que se destina y suficiente en cantidad para que cada funcionario pueda realizar un trabajo eficaz.
El cuadro de personal es suficiente para empezar la vigilancia y administración intensiva de los rodales, aunque a cada «montero» le corresponden aproximadamente 7.000 ha. de bosque. Aumentando el personal se proyecta reducir esta cifra en el futuro para que resulte de 2.000 a 4.000 hectáreas.
Los sueldos y jornales son comparables a los abonados por la industria privada. Es casi seguro que el coste efectivo de cada labor es, en fin de cuentas, inferior que si se abonaran jornales bajos. En realidad todo el personal parece interesarse vivamente en el trabajo, y la administración industrial ha demostrado una verdadera comprensión de los intereses forestales que son fundamental mente los suyos propios.
La parte forestal de la organización de la Unidad figura en el cuadro que puede verse más adelante.
Según este el número total de empleados es de 61 para 130.000 hectáreas, o sea casi un empleado por cada 2.000 hectáreas, que es una buena proporción, comparable con la de aquellos países que tienen una larga tradición de manejo intensivo de los bosques.
En el mundo forestal de hoy no existen muchos equivalentes de semejante organización. En el mejor de los casos podría compararse con el sistema constituido por los propietarios de las grandes explotaciones particulares de Europa para mejorar la administración y aprovechamiento de sus bosques, pero, actualmente, quedan en el mundo pocas de estas grandes posesiones. También podría establecerse un paralelo entre la organización de la Unidad y la de los grandes bosques del Estado de los países de la Europa Occidental, con la diferencia de que en éstos, el Servicio Forestal en general no está ligado directamente con una industria elaboradora de la madera que tiene derechos exclusivos sobre los productos forestales; en realidad, el servicio es independiente de las industrias consumidoras o de las empresas madereras que obtienen sus explotaciones cada año por medio de subastas.
También se pueden comparar las Unidades con las Organizaciones Cooperativas de Administración para el Rendimiento Constante (Co-operative Sustained Yield Management Units) o quizá con las granjas forestales de los Estados Unidos. Sin embargo, estas organizaciones por lo común se agrupan en beneficio de una determinada compañía privada perteneciendo a ésta solamente los bosques y los correspondientes bosques estatales, con el fin de que la industria disponga de suministros constantes y asegurar la administración acertada de todos los sectores forestales que la abastecen. Esta agrupación se hace con un criterio voluntario, y la legislación que autoriza el establecimiento de tales cooperativas ha sido muy criticada, sobre la base de que en esa forma se conceden a las empresas privadas monopolios en terrenos de propiedad pública.
Conclusiones
La puesta en vigor de la legislación actual, ejemplificada en la Unidad Ciudad Guzmán, parece demostrar que:
1. La creación de Unidades presupone la existencia de bosques adecuados susceptibles de explotarse con un criterio económico, pues la formación misma de la Unidad depende de la industria especial que debe sostener el bosque. Una Unidad que comprenda bosques que no estén en condiciones de rendir inmediatamente beneficios razonables, probablemente deberá ser subvencionada por el Gobierno, a menos que las instituciones de crédito la presten su apoyo, lo cual no es inconcebible si existe una perspectiva concreta de que el rendimiento habrá de aumentar.2. Resultaría ventajoso establecer un sistema semejante en aquellos países donde el Servicio Forestal oficial no dispone por sí mismo de los medios para llevar a cabo una administración intensiva. Esto se refiere especialmente a aquellos países en que, debido a la resistencia del gobierno a conceder fondos o a autorizar la admisión de personal, los servicios forestales cuentan con un presupuesto escaso o tienen poco personal. Con el sistema de Unidades, las industrias madereras mismas deben proporcionar los servicios técnicos forestales que, si se les concede la suficiente libertad de acción, habrán de garantizar la recta administración de los bosques.
La Ley referente a las Unidades dota a México de un sistema completamente adecuado a las condiciones económicas y sociales propias del país. Su éxito dependerá sin duda, en gran parte, de la forma como se ponga en práctica. Hasta el momento existen pocas Unidades y en la práctica quedan todavía varios problemas por resolver. Respecto a este sistema abundan las sugerencias, algunas de las cuales se han traducido en disposiciones; pero otras muchas no han sido todavía confirmadas en cuanto prácticas sanas. Pero con la actual legislación, una por lo menos de estas Unidades ha demostrado, durante los cinco años últimos, que puede funcionar realmente y con eficacia en beneficio del bosque y del bien general.
Este sistema garantiza la colaboración íntima entre la industria maderera y los Servicios Forestales del Estado. Los agentes explotadores no constituyen ya una fuerza destructora como en tiempos pasados; actualmente tienen una idea más clara de sus responsabilidades. Las industrias de la madera y las derivadas (papel, contrachapa, planchas de fibra, etc.) están haciendo inversiones de capital cada vez mayores a fin de conseguir en propio beneficio un rendimiento sostenido (si no máximo) del bosque. Por esta razón, en la mayor parte de los casos el establecimiento de Unidades es aceptado por las compañías más bien que impuesto a ellas por el Estado.
Finalmente, hay que adoptar una actitud objetiva respecto a las instituciones tradicionales del pasado. En muchos países la fuerza de los servicios forestales del Estado no crece en proporción con la mayor importancia de los bosques y los productos forestales. Los presupuestos nacionales, sobrecargados actualmente por los gastos militares, tienden a descuidar los servicios forestales de tal forma que el radio de acción de éstos queda restringido considerablemente. Un enlace más directo entre los servicios forestales y el sector real donde la riqueza forestal se transforma en productos para el mercado, vendibles o intercambiables (es decir. las industrias madereras), puede proporcionar indudablemente a los servicios forestales los medios de aumentar el rendimiento de los bosques, ya que, en tales casos, se puede obtener capital para dedicarlo al bosque.
En general, parece que el sistema de las Unidades ayuda a mejorar la situación de los técnicos forestales, y al mismo tiempo proporciona un medio de lograr una administración forestal acertada, en circunstancias que, en otras condiciones, sería difícil que dieran resultado.
