Principios para la formulación de una política forestal
El programa del cuarto congreso mundial de silvicultura
Papel e importancia de las zonas arboladas la economía general agraria y en el desarrollo económico de los países
En los ciento cincuenta años últimos el mundo ha evolucionado con más rapidez que en cualquier época anterior debido a la potencia de los medios que el desarrollo de las ciencias y de las técnicas ha puesto en manos del hombre. Tal cosa ha permitido a éste modificar - para bien o para mal - su medio físico en un periodo relativamente corto en comparación con la lentitud de los cambios llevados a cabo por las civilizaciones anteriores.
Es cierto que algunas regiones del mundo se han visto todavía poco afectadas superficialmente por esta evolución que, en relación con el curso entero de la historia, podría justificadamente calificarse de revolución. Pero, siendo el creciente desarrollo del comercio y de la difusión de las ideas uno de los rasgos característicos de nuestros días, es indudable que todas las regiones se verán afectadas, más tarde o más temprano, aunque tal vez de formas diferentes, por las muchas derivaciones físicas, sociales y políticas que las circunstancias traen consigo.
Repercusión en el aprovechamiento de los suelos
La lenta evolución de los siglos precedentes condujo a sistemas de aprovechamiento de los suelos que a veces fueron duraderos, pero más a menudo transitorios. La evolución no tuvo, por otra parte, un sentido único: en períodos de paz o de incremento demográfico, por ejemplo, el aclareo de tierras para dedicarlas al cultivo o al pastoreo fué más rápido, mientras que en épocas de guerras prolongadas, seguidas a veces de la ruina de civilizaciones enteras, los montes recuperaron con frecuencia la totalidad o parte del terreno perdido. Los resultados han sido muy diversos según las regiones, los climas y las civilizaciones. En muchas partes del mundo el rigor natural del clima ha impedido que los montes u otros tipos de vegetación recuperaran los terrenos aclarados en los cuales es normalmente indispensable la cubierta vegetal para retener el suelo o conservar su fertilidad; los pastos naturales o artificiales fueron sometidos a un pastoreo excesivo y quemados sin discriminación, y convertidos en desierto. En otras partes, por diversos motivos y, sobre todo, porque la población ha seguido siendo escasa, la cubierta vegetal natural ha mantenido íntegramente su dominio.
Durante el curso de esta larga evolución, el hombre ha obstaculizado constantemente, a causa de su forma de vivir, la posibilidad de conseguir un equilibrio entre las tierras cultivadas de modo permanente o en rotación y las tierras cubiertas de bosques o de vegetación natural.
La mayor celeridad con que se desarrollan ahora los acontecimientos ha ejercido ya y continuará ejerciendo, sin duda alguna, una acción análoga, pero los resultados se patentizan con más rapidez y violencia. Por consiguiente, el hombre debe evitar el mal aprovechamiento, si quiere evitar que se produzcan en un período corto daños semejantes a los que en el pasado requirieron muchos siglos para producirse.
Por todo ello, el Cuarto Congreso Mundial de Silvicultura puede verter ventajosamente la luz de los conocimientos modernos y de la experiencia sobre el panorama completo de los montes y de los pastizales forestales, su distribución, sus efectos sobre el medio físico, sus posibilidades de aprovechamiento, y del equilibrio entre la tierra dedicada a montes y la que se necesita para el aprovechamiento intensivo, todo ello destacado sobre el fondo de las economías nacionales en expansión.
El aumento de la población mundial
Tal vez sea oportuno repasar aquí los factores que han influído de modo particular en el equilibrio entre el monte, en el sentido más amplio de la palabra, y las tierras cultivadas.
El primero es, sin duda alguna, la presión debida al aumento de la población mundial. Esta presión puede amortiguarse mediante el cultivo de nuevas tierras con que proporcionar alimentos al creciente número de bocas. Ciertos terrenos, cultivados un tiempo y más tarde abandonados y degradados, pueden en algunos casos rehabilitarse, aunque tal vez mediante una labor costosa; otros pueden ser fertilizados por medio del riego. Pero no cabe duda que es a las zonas de bosques todavía vírgenes o poco explotadas a donde se dirigen con avidez los ojos en busca de más tierra cultivable y, por lo general, a aquellos sitios donde la calidad del bosque demuestra la bondad del suelo.
Al propio tiempo, una población mundial más crecida, con aspiraciones a un nivel de vida más elevado, cosa que a su vez se apoya en el desarrollo de las economías nacionales, entraña una demanda de madera, como materia prima, mayor que antes. Se estima que estas acrecentadas exigencias podrían ser satisfechas en conjunto por las presentes zonas forestales siempre que las crecientes existencias se administren y aprovechen de modo adecuado, cosa muy poco frecuente. Una disminución demasiado grande de estas superficies arboladas en beneficio de la agricultura puede comprometer el abastecimiento maderero, particularmente en las regiones donde los recursos forestales son más escasos.
Emigración hacia las ciudades
Un segundo factor que debe ser tenido en cuenta es el cambio de la relación numérica entre la población rural y la urbana. Este cambio, consecuencia inevitable de la industrialización, es un signo del desarrollo económico y social. No entraña necesariamente, por lo menos en los países de alto índice de natalidad, una disminución del censo rural, pero como el número de no-productores, desde el punto de vista agrícola, aumenta en las zonas urbanas, la población rural tiene que producir más para sustentarlos. Este aumento de la producción puede conseguirse mediante el cultivo de ciertas tierras todavía cubiertas por la vegetación natural y relativamente menos productivas; los países pasan por lo general con rapidez por esta fase del desarrollo económico y social y una vez superada se atiende más a la explotación intensiva y de alto rendimiento de los mejores suelos, abandonando las tierras marginales, que entonces revierten a la vegetación natural.
A primera vista, esto parecería favorecer al monte, pero el éxodo de los campos puede, en otros aspectos, tener lamentables consecuencias para la economía general e incluso para la silvicultura.
Las comunicaciones
Un tercer factor que puede afectar al monte de modo diverso es el desarrollo de las comunicaciones. En primer lugar, la facilidad de comunicaciones acelera el éxodo hacia las ciudades antes aludido. Mirado desde otro ángulo, facilita la colonización de zonas aún no explotadas. Este tipo de colonización reduce sin duda la superficie de los bosques vecinos, pero, por otra parte, permite la explotación de rodales que hasta entonces sólo tenían un valor teórico, ya que el transporte de la madera a grandes distancias no era económico.
En general, se reconoce que el transporte por mar de madera en rollo de un contienente a otro es antieconómico, salvo cuando se trata de maderas muy estimadas. No obstante, la mejora de las comunicaciones intercontinentales favorece cierta especialización de la producción forestal en los países cuyo clima es especialmente favorable para el cultivo de ciertos productos. A su vez, el desarrollo de las carreteras, de los ferrocarriles y de las vías acuáticas abarata el abastecimiento a las poblaciones rurales de combustibles minerales, lo que influye en las clases de productos madereros que debe proporcionar el bosque. Por último, la mejora de las comunicaciones puede, en ciertos casos, facilitar el establecimiento de complejas industrias forestales cuyo aprovisionamiento exige extensas zonas boscosas. En otras circunstancias, por el contrario, especialmente en caso de fragmentación excesiva de la propiedad forestal, el efecto puede ser una multiplicidad de pequeñas industrias madereras, ineficientes y desperdiciadoras de materia prima.
El perfeccionamiento de las técnicas agrícolas
La existencia de unos métodos agrícolas perfeccionarlos puede también tener consecuencias varias, e incluso completamente opuestas, sobre el bosque. En primer término, puede permitir la extensión de la agricultura a suelos que hasta ahora se estimaba que bajo la cubierta natural se conservaban mejor, ya por su pendiente excesiva, ya por su pobreza extrema. De aquí que la mejora de las técnicas agrícolas, o más bien de las prácticas de conservación del suelo y de mantenimiento de su fertilidad, tal vez conduzcan a una reducción considerable de las superficies boscosas. Por otra parte, el perfeccionamiento de las técnicas permite a veces aumentar de manera considerable la productividad de tierras ya cultivadas, lo que trae consigo a su vez el abandono de tierras marginales y el recobro de estas tierras por el bosque. Este factor, unido a la disminución de la mano de obra rural y a la frecuente tendencia a la agricultura especializada, puede igualmente originar una modificación completa del tipo de agricultura practicado en una región determinada: la falta de mano de obra, por ejemplo, puede favorecer la concentración en el sector pecuario donde hasta ahora había habido una agricultura mixta; entonces el pastoreo en los montes puede tener que desempeñar un papel importante. En otros casos, por el contrario, una agricultura mixta puede sustituir a un régimen puramente pastoral anticuado, lo que puede aligerar considerablemente la presión del ganado sobre el bosque y las zonas forestales de pastos, permitiendo la repoblación o, al menos, una ordenación de los pastizales en zonas esquilmadas después de un largo período de aprovechamiento desordenado.
El desarrollo de las industrias
Ya se ha hecho referencia a los efectos del desarrollo de la economía en general, y de la industria en particular, sobre el consumo de madera. Pero el desarrollo de la industria suscita otros problemas forestales que es menester considerar Las grandes ciudades industrializadas, por ejemplo, necesitan un suministro regular y cuantioso de agua potable, tanto para el consumo humano como para las industrias. Gran parte de esta agua es de embalses cuya eficacia disminuye con rapidez a menos que su sedimentación sea debidamente vigilada. Todo esto demuestra la necesidad de la ordenación racional de las cuencas hidrográficas, constituidas generalmente por zonas silvopastorales. A menudo tales zonas están ya degradadas a causa de la explotación extremada de los árboles o del pastoreo excesivo, y necesitan ser rehabilitadas, lo que significa a su vez, si no el acotamiento y la repoblación, por lo menos un aprovechamiento más racional de los recursos silvopastorales de dichas cuencas. Luego tenemos que considerar que el desarrollo de las ciudades requiere zonas verdes, a su alrededor o dentro de las mismas, tanto por razones de higiene como para proporcionar a sus moradores lugares de esparcimiento; todos los urbanistas modernos se preocupan actualmente de este asunto.
Esto conduce a otra consideración. La necesidad de desarrollar la industria lleva a buscar materias primas para la misma. En todas partes se hacen exploraciones para descubrir la existencia de minerales y petróleo, pero hay muchos países en que éstas no dan resultado. Los cultivos industriales se ven a menudo limitados por la escasez de tierra y con frecuencia tienen que competir con la agricultura ordinaria. De todas formas, confiar en unos cuantos cultivos industriales, sujetos a las fluctuaciones de los mercados del mundo, es peligroso para la economía nacional. Por ello algunos países poco desarrollados que se han visto favorecidos por la naturaleza con abundantes bosques, acaso se preocupen con mayor interés de orientar el desarrollo de sus industrias en el aprovechamiento de la madera, tomando tal vez como modelo a los prósperos países del norte de Europa. Recuérdese que en algunos del Lejano Oriente, donde escasea el acero, se piensa seriamente en reemplazarlo por la madera para muchas finalidades. La madera pueda considerarse en muchos sentidos como una nueva materia prima de posibilidades ilimitadas para el establecimiento de industrias primarias y secundarias. Condición esencial es, sin embargo, que se reserve para la silvicultura una superficie suficiente, explotándola de un modo racional para poder contar con un suministro constante de materias primas.
Los adelantos en las técnicas forestales
Entre los factores de la «revolución» de estos últimos ciento cincuenta años que tienen que influir directamente en el futuro de nuestros bosques, es evidente que no deben pasarse por alto los progresos realizados en la propia silvicultura. La investigación forestal se ha encaminado naturalmente a la mejora cuantitativa y cualitativa del material en crecimiento y del rendimiento, lo que significa, suponiendo que los métodos proporcionados por las investigaciones y perfeccionados por la experiencia puedan aplicarse en todas partes, que una superficie forestal limitada puede satisfacer un creciente volumen de necesidades. Por diversas razones, esto no ha ocurrido aún y queda mucho camino por recorrer y abundan las condiciones que quedan por realizarse para que la silvicultura científica o la agricultura puedan garantizar que un terreno cualquiera se aprovecha al máximo de sus potencialidades bajo un régimen de rendimiento sostenido.
No obstante, ha habido algunos avances en la silvicultura que parecen realmente abrir nuevas perspectivas a la política forestal.
Tal vez el más sorprendente ha sido el aprovechamiento de ciertas especies a menudo de origen estrictamente local que, al ser trasladadas a lugares de condiciones ecológicas similares pero muy distantes de su lugar de origen, han resultado ser de crecimiento excepcionalmente rápido y de alto valor económico: entre ellas se pueden citar, por ejemplo, el Pinus radiata, o Pino de Monterrey, y algunas otras especies de madera blanda de la costa occidental de América del Norte, algunos eucaliptos, acacias y álamos. A veces, la introducción de tales especies ha dado un nuevo aspecto a la política forestal. En su habitat natural, estas especies han sido desatendidas o sólo se las ha valorado desde el punto de vista de la protección o de la estética, pero en su nuevo aspecto se les dedica gran atención. Se han introducido incluso como negocio; plantadas en buenos suelos, los beneficios que pueden reportar cuando escasea otra madera, les ha permitido competir ventajosamente con los cultivos agrícolas, de tal suerte que a veces ocupan tierras que tal vez sería más razonable reservar a la agricultura.
La mención de estas especies suscita además otra cuestión acerca del reparto de las tierras entre la agricultura y el bosque. En muchos países, es cierto, que la agricultura y el bosque, o por lo menos la agricultura y el árbol, han sido mucho tiempo complementarios. Ello se ha debido principalmente a la protección que proporcionan contra la erosión o contra los vientos secos, más que al valor de sus productos. Este papel de cortinas arbóreas y de rompevientos está muy lejos de haber perdido su importancia hoy día; muy por el contrario, los estudios acerca de su valor y los proyectos, a veces grandiosos, realizados en este campo, han tendido a asumir cada vez más preeminencia. Pero al agricultor, incluso al pequeño agricultor, le interesa también más cada día tener una pequeña plantación forestal, incluso árboles aislados en hileras, que pueda asegurarle una renta considerable en el careo de unos años. Esta tendencia permite que el agricultor reciba losn dudables beneficios que se derivan de los sectores boscosos de una finca agrícola en zonas o en comunidades que no disponen de bosques comunales. Por lo demás, son muchos los países que han empezado a plantar bosques para proveer de madera a las comunidades cuyo abastecimiento de la misma es escaso o que tienen dificultades para proveerse de ella. Así como un bosque comunal debidamente administrado puede proporcionar a una comunidad medios para aumentar sus ingresos y en ocasiones fondos para ciertos trabajos, como construcción de caminos, conducciones de aguas, etc., que exigen fuertes inversiones, le la misma manera el agricultor puede muy bien considerar su pequeño bosque o sus árboles como una caja de ahorros a la que recubrir cuando tenga que hacer mejoras en sus tierras o en su vivienda. El bosque de una finca puede ser una solución parcial del problema del crédito agrícola. Es menester recordar también que ciertos árboles, aparte de la madera, pueden proporcionar a la granja un suplemento útil de alimentos para el hombre y el ganado, en forma de fruta o de hojas. Por último, incluso cuando está plantado de árboles todo el terreno, el cultivo de ciertas especies que proporcionan en poco tiempo productos madereros utilizables, no interrumpe, sino por un reducido número de años, el aprovechamiento agrícola de los suelos que ocupan, ya que pueden practicarse el pastoreo y hasta ciertos cultivos bajo tales plantaciones durante una gran parte del ciclo de las mismas.
Otra posibilidad que ofrece la plantación en gran escala de especies de crecimiento rápido, es la perfecta adaptación de la plantación a la fábrica que utiliza sus productos y viceversa. Incluso en lo que se refiere a las industrias que no utilizan la madera sino como leña para la producción de energía, ya hay algunas que han encontrado más ventajoso establecer sus propias plantaciones de especies de rápido crecimiento que contar con la explotación dispersa de bosques naturales a menudo muy alejados de la fábrica y que necesitan, bajo un régimen de rendimiento sostenido, cortas muy extensas.
El desarrollo de las posibilidades del aprovechamiento de la madera
El último factor de esta «revolución» - por lo menos el último que estudiaremos aquí, ya que nuestra lista no es exhaustiva - influye directamente en el cambio que se ha producido en las posibilidades de aprovechamiento de la madera. De este punto se ha hablado mucho y, en una forma que posiblemente se ha prestado a confusión, fué discutido en el Tercer Congreso Mundial de Silvicultura. El aprovechamiento de la madera en forma desintegrada - desintegración cuyo grado depende de las industrias - va adquiriendo proporciones cada día mayores en comparación con los usos clásicos de esta materia prima. Es cierto también que las industrias van siendo cada vez más capaces de aprovechar las más variadas calidades de madera, incluso aquellas que en otros tiempos se abandonaban en el bosque o que, cuando mucho, se utilizaban como leña. Esto no sólo ha dado como resultado un aprovechamiento completo y eficiente de la materia prima, sino un cambio en los métodos de corta y extracción y en la ordenación forestal. Estos efectos se apreciar sin duda más claramente en los bosques de las regiones tropicales que en los de las templadas, como se pondrá de manifiesto en el curso del Cuarto Congreso Mundial de Silvicultura, cuando se discutan los problemas silvícolas relativos a los bosques tropicales.
Por otra parte, este desarrollo conduce evidentemente a la creación de grandes unidades industriales madereras; la creciente potencia de estas empresas en muchos países es, por sí sola, una señal de los grandes cambios habidos en el medio siglo último en los métodos de aprovechamiento de esta materia prima. Está claro, no obstante, que la creación de dichas unidades industriales debe corresponder a una acción paralela que ponga a la disposición de cada una de ellas vastas extensiones forestales capaces de garantizar su abastecimiento Esto requiere no sólo planes adecuados y sistemas eficientes de ordenación, sino también las leyes y reglamentos que sean menester. Se trata, en resumen, de realizar la integración del bosque y de las industrias que abastece.
Ante factores tan abundantes y variados, y cuyos efectos sobre el aprovechamiento forestal de los suelos pueden ser tan diferentes e incluso opuestos, cabe preguntar si hay unos principios que sirvan de guía para la formulación de una política forestal.
Parece generalmente aceptada su existencia si consideramos que los Estados Miembros de la FAO aprobaron en 1951, durante el Sexto Período de Sesiones de la Conferencia de esta Organización, una serie de «Principios de Política Forestal», que habían sido formulados en cumplimiento de una recomendación del Tercer Congreso Mundial de Silvicultura, celebrado en Helsinki en 1949.
Conservación de suelos y aguas
Estos principios son de una extraordinaria sencillez, aunque muy amplios, pero sólo se refieren a un aspecto particular del extenso panorama del aprovechamiento de la tierra. Necesitamos una fórmula que integre los principios generales de conservación y aprovechamiento de suelos y aguas, ya que la riqueza primordial del mundo es el propio suelo. Nosotros lo dañamos o lo destruimos a nuestra costa; toda política sana de aprovechamiento de la tierra debe ser sinónima de conservación del suelo, y debe ajustarse a los principios básicos del aprovechamiento del suelo.
Indudablemente no debe esperarse que sean únicamente los forestales los que formulen dichos principios. La silvicultura, a posar de los múltiples valores utilitarios y servicios del bosque, es sólo una forma del aprovechamiento de la tierra. Sin embargo, por el papel esencial que desempeñan las zonas silvopastorales en la conservación de los suelos, la prevención de la erosión acelerada, la regulación del régimen de las aguas y en el abastecimiento de éstas, tan importante hoy, a las industrias y las ciudades, es indudable que la opinión de los forestales deberá tomarse en consideración al formular dichos principios. No cabe duda de que una sana política forestal encontraría mucho más fácilmente eco en los gobiernos, si se apoya en principios universales de conservación y de aprovechamiento de los suelos, aprobados unánimemente por los propios gobiernos. Algunos de éstos han declarado su identificación con este modo de pensar y la urgencia del asunto podría tal vez ponerse de relieve con la siguiente cita de un artículo publicado en un número reciente de UNASYLVA1:
«Nuestra civilización actual proporciona al hombre medios mucho más poderosos que en el pasado para influir tanto en la misma humanidad como en el medio ambiente natural - y tan poderosos son que incluso permiten modificar totalmente la naturaleza - que pueden o bien acelerar la degradación del suelo hasta un punto nunca visto, o bien destruirlo en absoluto».
(1 UNASYLVA, Vol. VII, N° 4, diciembre de 1953. Conservación de suelos, por Saleh-ud-din Ahmad. )
Enfoque de la política forestal por regiones
Si los «Principios de Política Forestal» de la FAO parecen demasiado amplios para servir de modelo efectivo, hay muchos expedientes para convertirlos en una guía más precisa para los distintos países.
En primer lugar, puede abordarse el asunto desde un punto de vista regional. Los problemas inherentes a la conservación y aprovechamiento de los bosques y al desarrollo de las industrias forestales difieren en sus detalles de una parte del mundo a otra.
Europa y América del Norte tienen que resolver sus problemas relacionados con el aumento de la productividad forestal y de sus industrias madereras con cierta facilidad; sus bosques son relativamente homogéneos, la investigación está bien organizada y extendida y sus ingenieros forestales tienen una larga experiencia. Pero a menudo se presentan dificultades peculiares debidas a la fragmentación de la propiedad forestal, a la diversidad de los regímenes de tenencia, a la intensa competencia de que es objeto la tierra y a la dispersión de las industrias madereras.
Los problemas principales de la América Latina son: la explotación de vastas extensiones de bosques todavía prácticamente vírgenes, junto con los de la colonización y fomento de ciertas zonas; la mejora del transporte; la creación de mercados nacionales y exteriores para sus productos forestales; el establecimiento de nuevas industrias de este ramo, el de allegar provisiones locales para los centros urbanos, la rehabilitación de los suelos erosionados. Las dificultades con que se tropieza son muchas, sobre todo porque la comprensión de la política forestal se halla en gran parte en su infancia.
En el Cercano Oriente, el problema de más urgencia es salvaguardar y mejorar las zonas silvopastorales que tan rudo trato han venido recibiendo. Al mismo tiempo, se debe atender al abastecimiento local mediante pequeñas plantaciones y bosques de fincas agrícolas, o estableciendo plantaciones de regadío más extensas en los lugares adecuados. Aquí, más que en ningún otro caso, aparece con evidencia la estrecha relación entre una política forestal y una política general de aprovechamiento del suelo.
Por último, en el Extremo Oriente, hay una diversidad de problemas y de dificultades que afrontar Las condiciones varían de los trópicos áridos a los húmedos, de los climas a los oceánicos; en algunos países hay una enorme superpoblación; en otros, la libertad de movimiento se refleja en el carácter diverso de sus habitantes; en general, la silvicultura ha logrado un alto grado de desarrollo, pero hasta ahora se ha dedicado poca atención a la utilización y a la industria.
En el curso de los últimos años se han hecho algunos progresos efectivos en la formulación de lo que podríamos llamar políticas forestales regionales. Por medio de la FAO y de su Comisión Europea de Silvicultura, y basando su juicio acerca de las tendencias probables en el futuro en un estudio analítico titulado European Timber Trends and Prospects (Tendencias y perspectivas de la madera en Europa), los países europeos han tratado de formarse una idea de conjunto sobre la política que debe seguirse en esta región
En Africa, Asia y América Latina algunos países han definido su política nacional de conformidad con los principios aplicables a las regiones consideradas como un conjunto. No obstante, faltan en general los datos que pueden servir de base a una verdadera política de carácter regional, como se ha intentado en Europa; por ejemplo, un conocimiento exacto de la superficie forestal, del volumen útil del material en crecimiento y la capacidad de producción, y lo relativo al aprovechamiento y consumo de los productos forestales Poco a poco, se lograrán progresos en los distintos países, y mediante el intercambio de información y la cooperación que puede establecerse entre ellos, no hay duda que se pegará a un esclarecimiento gradual de la política forestal regional, trascendiendo la coyuntura presente.
Método de abordar la cuestión por materias
Existe otro método para precisar los principios de la política forestal: abordando la cuestión aspecto por aspecto. Hay, por ejemplo, facetas claramente definidas de interés general, tales como el problema del pastoreo en el bosque o en las zonas silvopastorales, el problema de los incendios, o la posibilidad de desarrollar la industria de la pasta y del papel en todo el mundo. Lo mismo que la política forestal debe estar de acuerdo con los principios más generales del aprovechamiento y conservación de suelos y aguas, quizá deban formularse separadamente las normas generales relativas a cada problema forestal especial, coordinando luego los diversos resultados obtenidos en una política forestal mundial. Para que puedan ser aplicables a los países, estos principios relativos a un problema forestal particular deben ser adaptados a cada región, pues, en último análisis, la combinación del método regional con el que aborda los problemas por materias parece ser el procedimiento más eficaz para conseguir los objetivos propuestos.
Importancia de la cooperación internacional
Se dirá seguramente que hablar en este momento de un método regional o mundial para solucionar los problemas de política forestal es como colocar el techo antes de haber puesto los cimientos y construido las paredes y que, por tanto, es a cada país al que corresponde primero definir su propia política nacional de acuerdo con sus condiciones particulares, tanto físicas como económicas y sociales. Esta objeción es absolutamente válida, aunque advirtamos que los bosques y los climas no respetan las fronteras. No hay acción internacional que pueda substituir a la del gobierno para, sobre la base, de las investigaciones efectuadas por sus técnicos, definir y llevar a la práctica su política forestal. Pero esto no equivale a decir que la acción internacional en esta materia no ofrece sino un interés mediocre o nulo.
Adoptar tal actitud sería desconocer la enorme influencia que ha ejercido, o mejor dicho el insubstituible papel que ha desempeñado, el intercambio de información, de ideas y de técnicos en la elaboración de las políticas forestales de los países, incluso los más avanzados en este campo.
Es indudable que siempre y en todas partes han existido espíritus influyentes que han sabido comprender la importancia del papel que el bosque desempeña en la economía nacional y en la conservación de los suelos y de las aguas. Ha habido incluso autoridades locales o gobiernos que les han escuchado y que han adoptado medidas para detener la devastación de los recursos nacionales para orientar la producción de los bosques en un sentido acorde con los intereses generales del país. Sin embargo, no puede negarse que las formas modernas de la política forestal, basadas en un concepto científico de la silvicultura y de la ordenación forestal, y no solamente en consideraciones puramente comerciales (que a veces han conducido a la ruina de ciertos bosques), o en el objetivo de la conservación interpretada de modo estricto (que a veces ha conducido a conservar celosamente los recursos forestales sin aprovecharlos), han nacido más o menos en la misma época en varios países europeos. Estas formas se han perfeccionado gracias al intercambio de ideas entre los técnicos; después se han ido extendiendo, más o menos rápidamente, por todo el mundo, merced al estímulo del ejemplo y de los viajes.
Desde que surgieron las políticas forestales modernas, el intercambio internacional ha desempeñado un papel predominante en su desarrollo, cosa que proseguirá, tanto más cuanto que existen organismos internacionales que se encargarán de promoverlo. La FAO es ahora un organismo que utilizan con toda confianza como instrumento 71 gobiernos. En el dominio especial de la silvicultura, sólo ventajas puede reportar el que la FAO patrocine congresos internacionales como el Cuarto Congreso Mundial de Silvicultura, que agrupa a expertos de muchos países y donde pueden expresar sus opiniones personales, fundadas en la experiencia, y dar consejos técnicos acerca de los problemas con que se enfrentan los gobiernos al formular sus políticas forestales.
Función de los congresos mundiales
Del mismo modo que las políticas forestales nacionales, las de carácter regional y mundial sólo pueden basarse en los resultados de la experiencia Esta debe abarcar tantos y tan diversos campos que es imposible que un solo experto especializado en un campo discierna con precisión la influencia exacta que los hechos puestos de manifiesto por sus investigaciones puedan tener sobre el conjunto de la política forestal. De ahí la necesidad de confrontar, de vez en cuando, sus opiniones confrontación que resulta aún más indispensable en una escala regional o mundial, ya que, a la diversidad de las disciplinas de investigación se une además la diversidad de las condiciones locales.
Dicha confrontación tendrá, no obstante, poco interés práctico si no se orienta hacia la solución de problemas concretos. La substancia de las páginas anteriores de este trabajo es que estamos asistiendo a una «revolución» en el desenvolvimiento del mundo y que nos enfrentamos con un importante problema forestal: este problema consiste en decidir qué cantidad de tierra debe dedicarse a bosques de modo permanente, usando el término «bosques» en su sentido más amplio, sin olvidar que al responder es preciso dar por sentado que la tierra debe ser administrada de forma que rinda el máximo de beneficios, de servicios y de productos que convenga a las necesidades de cada país. Hay también que tener presente que la productividad del bosque debe utilizarse al máximo, perfeccionando constantemente los métodos de explotación y de aprovechamiento de los productos del bosque y cuidando al propio tiempo el desarrollo de las industrias forestales eficientes.
Aunque los organizadores del Cuarto Congreso Mundial de Silvicultura hayan concebido el programa de esta reunión con arreglo a normas que parecen y que en realidad son esencialmente clásicas, debe recordarse que la idea es examinar cada uno de los temas desde un punto de vista particular de modo que aparezca de manifiesto en la medida de lo posible la influencia de cada problema especial en el tema fundamental del Congreso, es decir, la determinación de la superficie que debe reservarse para monte.
Repetimos que aquí se usa el término «monte» en su más amplio sentido con el fin de incluir, además de las superficies consideradas por todo el mundo como tierras forestales, las tierras afines, con árboles diseminados e incluso sin ninguno, o los rodales relativamente pobres o de vegetación irregular o escasa, pero que pueden utilizarse de manera extensiva como pastizales para animales domésticos o salvajes, y algunas voces también para diversos tipos de agricultura migratoria. Estos terrenos complementan las superficies plenamente arboladas y tienen por lo general una influencia directa sobre el tratamiento que debe dárseles, va que protegen contra la erosión anormal, y especialmente cuando constituyen cuencas de captación actúan como reguladores del régimen hidrográfico. En algunos casos, la totalidad de estas superficies, o parte de ellas, está legalmente incorporada a los montes públicos; en otros, el trazado de los bosques (cuando éste ha sido efectivamente establecido, lo cual suele ser la excepción) excluye deliberadamente los terrenos pobres o escasamente arbolados. De todas formas, al tener con el verdadero bosque una relación de interdependencia, el tratamiento que se les aplica ofrece un interés considerable para los forestales.
En el «monte» incluimos asimismo las plantaciones llamadas comúnmente «plantaciones fuera del bosque» y que tienen también un papel útil que desempeñar en la conservación de suelos y aguas y en la protección contra la erosión, así como en la producción de madera y, a voces, de fruta o forraje.
Funciones protectoras de los montes: Este tema ha sido incluido en la primera parte del Congreso y se tratará desde el punto de vista de la importancia que debe dársele cuando las autoridades responsables de la política forestal de un país se ven frente a los problemas que suscita la aplicación de ésta y la distribución de los montes en las diversas regiones del mismo.
La importancia de estas funciones protectoras ha sido reconocida en fecha relativamente próxima, aunque desde hace más de cien años es objeto de investigaciones de carácter científico que continúan en la actualidad de modo activo. Por otra parte, las técnicas de conservación de suelos, de restauración de su fertilidad Y las de regularización del régimen de las aguas, mediante lo que llamaremos métodos protectores artificiales, para diferenciarlos de los que se basan en el aprovechamiento eficiente de la vegetación natural, han hecho enormes progresos. Pero la aplicación de estos métodos artificiales se ve limitada por factores físicos o económicos. ¿Cuáles son esas limitaciones? ¿Cuál es la función precisa que deben desempeñar los montes en un programa nacional de conservación o de rehabilitación de los terrenos boscosos o propios para bosques; en el mantenimiento y mejoramiento ríe la productividad de todas las tierras, y en el abastecimiento de agua a las industrias, a las ciudades y a las comunidades? Estas son preguntas a las que tal vez puedan dar respuestas precisas las deliberaciones del Congreso acerca de la influencia de los montes.
Funciones productoras de los montes. Un segundo punto del programa trata de las funciones productoras de los montes, consideradas desde el mismo punto de vista. A la luz del cambio de las condiciones del mundo, ¿cómo determinar los terrenos que hay que dejar de monte para satisfacer las necesidades de un país tocante a productos forestales? Y luego, ¿cuál es la mejor forma de administrar tales terrenos?
La primera es, sin duda alguna, una pregunta difícil de contestar. Desde luego, una simple clasificación de las tierras con arreglo a sus condiciones para monte puede sin más señalar los límites, dado que sabemos que no hay suficiente terreno adecuado para llenar todas las necesidades. Sin embargo, por lo común se va más lejos y se pretende prever lo que podrían ser a largo término las necesidades de madera y de otros productos forestales de un país determinado, la cual, aunque necesaria, es una empresa arriesgada.
La única actitud práctica es arriesgarse. Si no podemos prever de antemano sino limitadamente las necesidades futuras, es por lo menos posible inferir las tendencias y estar preparado para las eventualidades. En todo caso, las tendencias generales que, tarde o temprano, se harán sentir en todos los países son: el desarrollo industrial; un aumento paralelo de las necesidades globales de madera; la disminución de la demanda de madera para combustible y un incremento relativo de la demanda de pulpa y de las industrias del papel.
Aprovechamiento de los productos forestales: La silvicultura no es solamente un modo de recoger cosechas; es una empresa que proporciona la materia prima necesaria a industrias primarias y secundarias muy diversificadas, que constituyen una parte integrante de la economía de un país. Se plantea por tanto, la cuestión de determinar el papel que debe desempeñar, dentro de cada país, en el cuadro de su economía.
Sería demasiado fácil responder que este papel depende enteramente de la superficie forestal. Pero hay muchos países de extensos recursos forestales y en los que la industria del ramo contribuye poco o no contribuye nada a la economía; pueden citarse otros, por el contrario, donde la necesidad de desarrollar ciertas industrias ha llevado a hacer plantaciones donde no había bosques. Esta, por consiguiente, no es la respuesta adecuada.
Para que la decisión que se tome sea acertada es preciso tener en cuenta muchos factores, los cuales se exponen en un trabajo posterior. Pero lo que se presenta al Congreso con carácter más perentorio en lo que a este punto se refiere es el examen cuidadoso de las perspectivas que abren a la silvicultura lucrativa los últimos adelantos en las técnicas de explotación y preparación de este material, que aseguran una integración más perfecta de las industrias madereras en la economía general de los países al mismo tiempo que ofrecen margen para grandes desenvolvimientos.
Silvicultura tropical: El último punto del programa del Congreso se refiere a la silvicultura tropical. Esto no obedece a que los principios de política forestal aplicables a estos bosques difieran de los que se aplican a los demás. Sin embargo, los métodos y las técnicas que permitirán la aplicación integral de estos principios no están todavía bien determinados, salvo tal vez en el caso excepcional del material homogéneo en crecimiento, o bosques puros. Las dificultades técnicas con que se tropieza en el aprovechamiento de los bosques tropicales provienen esencialmente, como se sabe, de su carácter heterogéneo. Hay otros muchos problemas - relativos al inventario, a la silvicultura, a la ordenación y a la explotación - que deben tenerse presente al decidir sobre la mejor forma de fomentar el desarrollo industrial y agrícola de los países con bosques tropicales y de elevar los niveles de vida de sus habitantes. Al Congreso corresponde indicar la forma en que la silvicultura tropical puede servir mejor al desarrollo económico.
La meta del Congreso
El Congreso se ha fijado una meta ambiciosa: Se trata nada menos que de decidir la medida en que los montes deben contribuir al fomento de las economías en expansión de los distintos países y del mundo entero, a la luz de los progresos realizados hasta hoy en cuanto al conocimiento de los recursos forestales, en la silvicultura y la ordenación, así como en las técnicas de extracción y de aprovechamiento de los productos forestales.
Sería, sin duda, ridículo esperar que el Congreso vaya a dar cumplida solución a todos los problemas mencionados en este artículo; el Congreso es sólo una fase de una acción internacional continua, encaminada a formular políticas forestales razonables. A ésta seguirán otras reuniones de expertos o de representantes de los gobiernos. No obstante, los puntos de vista que se expresen serán examinados en todos sus aspectos y estimularán la reflexión de los que tienen a su cargo la política forestal.
Lo que los Estados Miembros de la FAO tienen derecho a esperar del Congreso es esencialmente una orientación respecto a la acción internacional que conviene adoptar, no decisiones en materia de política forestal, sino un consejo competente y meditado que pueda servir de base a las políticas forestales.
Lo que el Director General de la FAO espera es una indicación respecto a los medios más eficaces para coordinar dicha acción internacional - en lo referente a investigaciones, actividades técnicas y politices que deben seguirse - de modo que la Organización pueda marchar al unísono con la «revolución» en las condiciones del mundo a que se ha hecho referencia al principio, y que los montes puedan contribuir adecuadamente a una economía en expansión y al progreso general de la humanidad.
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PROXIMAS REUNIONES · En 1955 se proyecta que las Comisiones Regionales de Silvicultura de la FAO celebren reuniones en las fechas siguientes: la tercera reunión de la Comisión de Silvicultura para Asia y el Pacífico en el mes de abril en Tokio; la quinta reunión de la Comisión Latinoamericana de Silvicultura en el mes de mayo o junio, probablemente en Venezuela, la primera reunión de la Comisión de Silvicultura para el Cercano Oriente a principios de año y la novena reunión de la Comisión Europea de Silvicultura en el mes de octubre en Roma. · El Octavo Periodo de Sesiones de la Conferencia Plenaria de la FAO, órgano rector de la Organización, está fijado para noviembre de 1956 en Roma. El duodécimo Congreso de la Unión Internacional de Organizaciones de Investigación Forestal se proyecta que sea celebrado en 1956 en el Reino Unido. |
