El fracaso de una asociación forestal que no alcanza sino unos años de existencia puede atribuirse, a veces, a algún vicio interno de su organización. Es posible achacarlo a una insuficiencia de capitales, que no le permita dedicarse a trabajos que interesen a sus miembros, o, por el contrario, a una supercapitalización que la grave desde el principio con impuestos improductivos. Puede imputársele a una gestión poco experimentada, a la falta de personal técnico o a la carencia de un animador, que es indispensable para que toda empresa colectiva funcione de manera satisfactoria.
Pero cuando se comprueba que las cooperativas forestales, tan florecientes en algunos países, como hemos visto, encuentran en otros muchos inconvenientes para establecerse, hasta el punto de que, si preparásemos una lista de los países que se citan en las páginas precedentes, apenas llenaríamos una veintena de líneas; cuando se observa que, aun en los países en donde el movimiento de las cooperativas forestales está muy desarrollado, su actividad se ha orientado en sentidos bastante diferentes, es lógico preguntarse si no existen circunstancias ajenas a la organización misma de las asociaciones que favorezcan o perjudiquen su formación o que den mayores o menores seguridades de éxito cuando traten de constituirse.
Esto parece tanto más probable cuanto que, en efecto, el movimiento de las asociaciones en general adquiere, en todos los países sin excepción, una amplitud que caracteriza muy claramente la evolución social y económica de la última mitad del siglo XIX y de la primera del XX. Sin hablar de otras formas de asociación, el movimiento cooperativo goza, en general, de un éxito extraordinario, sobre todo en la esfera de la agricultura en su más amplio sentido, y de las industrias rurales. Se comprende este éxito teniendo en cuenta los progresos que han permitido alcanzar para elevar el nivel de vida de las poblaciones. No es exagerado decir que la prosperidad de Dinamarca, por ejemplo, se funda, en gran parte, en estas asociaciones cooperativas, y no sin razón el Departamento de Asuntos Económicos de las Naciones Unidas ha publicado en 1954 un libro titulado: «El progreso rural a través de las cooperativas».
¿Por qué, pues, cuando se trata de asociaciones especializadas en la esfera del monte o de los productos forestales, varía tanto su desarrollo de un país a otro por qué adopta formas tan diversas? Tal es la cuestión que nos proponemos examinar a continuación, refiriéndonos a las diferentes formas de asociación que se han estudiado en las páginas anteriores. Admitiendo, en principio, que la asociación es una cosa conveniente, veremos al mismo tiempo si los obstáculos que se oponen a su desarrollo pueden superarse y por qué medios.
La reconstitución de bloques forestales importantes de propiedad colectiva, partiendo de pequeños bosques fragmentados que sus propietarios acceden a reunir para someterlos y someterse ellos también a las prescripciones de un ordenamiento único, sin tener en cuenta para nada los límites anteriores de propiedad, es una operación que en ninguna parte encuentra una acogida muy calurosa. Esto puede comprobarse cualquiera que sea la forma de las asociaciones que se constituyen así, ya se trate de verdaderas sociedades por acciones, como aquellas a que aludimos en el presente trabajo bajo el epígrafe a La defensa de los intereses generales o profesionales», ya de sociedades a las que más o menos arbitrariamente hemos dado el nombre de cooperativas, como son las a cooperativas forestales de producción» que citamos ya bajo el epígrafe a Las cooperativas forestales».
Se dijo al principio de este trabajo, que las legislaciones existentes podían ser poco favorables a semejantes asociaciones. Se afirmó también que al frecuente particularismo de las poblaciones campesinas en general, y especialmente de los propietarios forestales, podía atribuirse su falta de entusiasmo.
Este sentimiento, que quizás se halle en el fondo de las dificultades, está muy lejos de ser despreciable. Por el contrario, merece ser apreciado en su justo valor: el apego de un propietario a su monte va generalmente acompañado en efecto de una idea justa de los cuidados que deben prestársele y con frecuencia nos extrañamos, al menos en los países donde la conciencia forestal de la población está bastante desarrollada, de ver la solicitud de que se hallan rodeados ciertos bosquetes. Para el propietario interesado no sólo en los beneficios que obtiene de su bosque, sino también en los recuerdos familiares que encierra, incorporar ese bosque a una masa anónima equivale casi a una expropiación.
Pero sin duda alguna la dificultad con que tropieza la formación de asociaciones forestales del tipo que estudiamos obedezca a otras razones, y creemos que éstas son de dos órdenes:
LOS MEDIOS DE FOMENTO
Ante todo, no basta agrupar un determinado número de pequeñas parcelas forestales particulares, de las cuales algunas de ellas - y quizá todas - pueden hallarse en mal estado, para obtener un monte de alto valor económico, con perspectivas de rendimiento en especie y en efectivo, susceptibles de incitar a sus propietarios a realizar tan excelente operación.
Una vasta finca colectiva compuesta de una serie de pequeñas fincas particulares, no llega a ser necesariamente productiva a menos que se le apliquen inversiones en forma de máquinas de gran cultivo, edificios, medios de salida de los productos, inspección, etc. Lo mismo ocurre con un bosque. Puede decirse que esto no sucede más que en menor grado: sin embargo, no hay que perder de vista que la silvicultura también evoluciona, que por lo menos en los países en donde la superficie forestal accesible apenas es susceptible de grandes modificaciones, le es preciso a ésta también producir más por unidad de superficie, y que se le apliquen con mayor frecuencia procedimientos culturales que se aproximen mucho a los sistemas agrícolas. Para que un gran monte sea rentable, debe estar provisto en todo caso de los caminos convenientes. Si la sociedad que lo tiene en propiedad quiere aprovecharse de las rentas suplementarias que la explotación, la saca, el transporte y quizás también la transformación primaria de los productos forestales pueda procurarle, debe equipar el monte con material de explotación y de transporte moderno, y, llegado el caso, con un aserradero móvil o fijo. De todas formas, es menester asegurarle una inspección técnica, hacer vigilar las operaciones culturales y las cortas por un personal convenientemente formado. En resumen, es preciso incorporar al monte un cierto capital del que quizá los pequeños propietarios forestales no disponen, o cuyas condiciones de inversión no le parezcan bastante tentadoras.
Seguramente, podrá superarse esta dificultad facilitando a los pequeños propietarios interesados la obtención de préstamos en condiciones favorables, y sobre todo reembolsables a largo plazo, o por un sistema de subvenciones. Parece ser que en algunos países, la concentración en la forma indicada de los terrenos que han de repoblarse ha tenido más éxito que la de los montes ya constituidos. Ahora bien, la repoblación da lugar con mucha frecuencia a subvenciones o préstamos importantes. Quizá sea esto una indicación de que mercería estudiarse la ampliación de semejante política de concentración a los pequeños bosques en propiedad colectiva.
EL PAPEL DEL «BOSQUE DE GRANJA»
En segundo lugar, el pequeño bosque no es siempre una entidad aislada. En muchos países es, en su gran mayoría, un «bosque de granja». Pero hay que observar también que, exceptuando el Japón, en los países en que se habla de «bosques de granja» éste no es tan pequeño como se quiere indicar. Con frecuencia, alcanza una media de 10 ó 20 Ha., lo que ya es considerable en relación con la fragmentación mucho más acentuada de ciertos países o ciertas regiones. Un monte de 10 Ha. medianamente tratado puede producir con facilidad, aun en mediocres condiciones de suelo y clima, treinta metros cúbicos anualmente y, por consiguiente, hacer posible ventas anuales o bienales. En general, pues, el» bosque de granja» forma parte integrante de la explotación agrícola. En los países del norte de Europa, produce una parte considerable y, a veces, la más importante, de la renta del agricultor, por no hablar de la madera que le proporciona y que se utiliza directamente en la finca, ni del trabajo que le asegura al agricultor y a la familia fuera del tiempo consagrado a las faenas agrícolas.
Por lo tanto, la separación en esos países del «bosque de granja» y la explotación agrícola, acarrearía graves consecuencias económicas y sociales. Lo mismo puede decirse de Austria y de muchas regiones de Alemania, como la Selva Negra. Se objetará sin duda que el monte comunal cubre las mismas necesidades en otras regiones y que el monte colectivo podría pues cubrirlas también. En efecto, la ordenación de un monte colectivo importante no podría tener la misma flexibilidad. En todo caso, no puede desempeñar, para el agricultor considerado individualmente, el papel de caja de ahorros y de recurso extraordinario en sus coyunturas financieras difíciles, que él aprecia en la más alta medida.
PERSPECTIVAS LIMITADAS DEL DESARROLLO DE ESTA FORMA DE COOPERATIVA
Parece, pues, que deba renunciarse a que esta forma de concentración del monte parcelado logre considerables progresos. Esto no significa que la legislación no haya de procurar favorecerla en cuanto sea posible, pero, al parecer, se debe tender sobre todo a una legislación análoga, por ejemplo, a la de Dinamarca (Leyes del 6 de abril de 1909 y del 4 de octubre de 1919) que prohiba o limite la parcelación de las masas forestales, o tienda a facilitar a los herederos de un monte el sostenimiento del mismo proindiviso.
Se trata, sin duda, de medidas más bien negativas que detendrían el mal que ha de venir sin remediar el que ya se ha hecho. Una política más positiva consistiría en facilitar la adquisición de montes, y sobre todo de montes parcelados, a las sociedades o asociaciones que dispongan de capital suficiente no sólo para realizar tales adquisiciones, sino para fomentar racionalmente la masa reconstituida. La experiencia parece demostrar, en efecto, que si bien es difícil constituir sociedades de este tipo con los pequeños propietarios de montes, es relativamente fácil tomar una sociedad o una asociación ya constituida e interesarla en la adquisición de una masa forestal. El ideal, sin duda, es que esta asociación sea desinteresada o una asociación de profesionales del monte o de la madera, o bien una cooperativa forestal; sin embargo, cualquiera otra sociedad que disponga de capitales que colocar puede desempeñar un papel análogo. También es necesario, no obstante, que la colocación de un capital en el monte tenga para una sociedad de este género el suficiente atractivo. La seguridad relativa de la inversión forestal, al menos en las regiones donde las masas arbóreas no están amenazadas por los incendios, los insectos o las enfermedades, es un elemento de atracción permanente. A esto se añade actualmente el hecho de que la madera en pie alcanza un precio elevado con relación a otras materias primas y que los progresos de la silvicultura permiten en muchos casos esperar una renta comparable a la de las inversiones industriales o comerciales.
Las condiciones parecen, pues, muy favorables para realizar operaciones de este orden que, al menos en algunos casos, convendría quizás favorecer con medidas especiales.
Hay casos, sobre todo para las masas de especies de crecimiento rápido, en que las circunstancias se prestan con gran facilidad a la formación de Sociedades o cooperativas de forma rígida. En Turquía, por ejemplo, la ley reconoce la plena propiedad de la superficie plantada a toda persona que efectúa una plantación en terrenos de dominio público. Se han organizado muchas cooperativas para la plantación de rodales, que se aprovechan no sólo de esta disposición de la ley, sino también de otras muchas ventajas: exención de impuestos, provisión gratuita de plantas, asesoramiento y ayuda técnica del Servicio Forestal. Se puede señalar, sin embargo, la Yesil Yurt Tarim ve Barindirma Kooperatifi Adana-Ceyhan en la que se agrupan exclusivamente funcionarios del Estado, en número de 1.200, la cual, creada en 1946, ha plantado 400 Ha. de Populus Canadensis entre 1949 y 1950. Cada uno de los miembros solamente puede poseer una participación, cuyo valor se fija en 600 libras turcas. En la Argentina, se señalan ya importantes cooperativas de plantación de rodales del mismo tipo.
La formación de asociaciones forestales o de conservación de los recursos naturales con fines desinteresados y la de asociaciones que tienen por objeto la defensa de los intereses profesionales de sus socios, de las que se trata en el presente estudio bajo el epigrafe «La defensa de los intereses generales o profesionales», apenas plantea ninguna cuestión.
Cuanto más se orienten estas asociaciones hacia la defensa de los intereses profesionales, más espontáneamente se formarán éstas si existen efectivos y claramente definidos intereses de otros industriales, comerciantes, propietarios o funcionarios según el caso, y si dichos intereses precisan, realmente, ser defendidos. La orientación de estas asociaciones hacia actividades que no se limiten estrictamente a la defensa de estos intereses inmediatos, que no aspiran únicamente a mejorar de modo temporal la actual situación de sus socios, es otra cuestión que merece ser estudiada, ya que precisamente por tal orientación pueden tener una influencia favorable, a plazo más o menos largo, en la política forestal.
Vemos que las condiciones que han de favorecer a semejante orientación son las mismas que contribuyen a la formación y al éxito de las asociaciones forestales con fines desinteresados, de cuya importancia para el desarrollo de una política forestal ya hemos hablado.
Se trata, fundamentalmente, de condiciones psicológicas y sociales.
Una asociación forestal con fines desinteresados, potente y activa, tiene pocas probabilidades de constituirse en un país donde la educación de las masas en materia de conservación natural e incluso la educación en general está abandonada. Importa que la población tenga conciencia de los valores económicos, estéticos y sociales del monte para que ciertos de sus elementos se preocupen de prestar su adhesión a una asociación, cuyos móviles de lo contrario, no comprenderían. Es indudable que la personalidad de quienes dan vida a estas asociaciones, su dedicación al interés público, la autoridad de que gocen en la población y en los círculos gubernamentales, desempeñan un papel muy importante. A pesar de estas cualidades, su actuación corre el peligro de frustrarse en un medio mal dispuesto para darle acogida, o bien las asociaciones que creen no habrán de obtener la adhesión más que de personas pertenecientes a los medios informados del país, personas eminentes, muchas veces, pero cuyo pequeño número reduce por eso mismo la eficacia de la asociación. No podrá obtenerse el efecto de masa indispensable para el éxito de la asociación, que es el único que puede garantizar resultados positivos. La ayuda moral o financiera del Estado a tales asociaciones, por muy justificada que pueda estar, teniendo en cuenta los objetivos que se proponen, será también ineficaz. Evidentemente, al Estado es a quien incumbe obrar, pero por caminos totalmente distintos de esta ayuda directa: por la educación de todas las clases de la población y despertando la conciencia nacional a los principios de la conservación de los recursos naturales.
Asimismo, la actuación de las asociaciones profesionales sólo ofrecerá un escaso interés para los progresos económicos y sociales del país si sus miembros no se dan cuenta de que tienen que desempeñar un papel que traspasa el marco de sus empresas o de sus ocupaciones individuales.
Seguramente, resulta difícil exigirles a las agrupaciones de forestales o de industrias forestales muy especializadas, y por consiguiente poco profusas, que desempeñen, por ejemplo, un papel en las investigaciones sobre el monte o la madera. Todas las asociaciones de forestales no pueden reunir un número de socios que se aproxime al de la «Sociedad de Forestales Americanos» que ya hemos mencionado anteriormente, o al de la «Asociación de Técnicos Forestales del Japón» en la que se agrupan más de 12.000 participantes y que, además de sus muchas publicaciones, puede dedicarse a actividades como la ordenación de montes modelos o las investigaciones sobre la fotografía aérea aplicada a los inventarios forestales. Pero no faltan ejemplos de pequeñas agrupaciones profesionales bastante más modestas que, sin perder de vista la defensa de los intereses materiales y momentáneos de sus miembros, se consagran a actividades útiles, no sólo para el porvenir de su profesión, sino para la totalidad de la nación.
Se encierra también en esto una importante cuestión de educación, pero, sobre todo, de educación cívica, aunque también sean demasiados los pequeños y grandes industriales forestales insuficientemente enterados de los principios de la conservación de los recursos naturales. Pero, por otro lado, es normal que el Estado facilite una ayuda a aquellas agrupaciones que no limitan su acción a simples reivindicaciones, sino que se dedican a actividades progresistas. Con sus estaciones de investigaciones forestales y sus laboratorios de investigaciones sobre los productos forestales, el Estado puede abordar estudios sobre los problemas que le plantean las Agrupaciones. Puede comunicarles el resultado de las investigaciones que les interesen, y aconsejarles para que ellos a su vez aconsejen a sus socios. Si las asociaciones inician investigaciones, se les puede facilitar una útil orientación para la formulación de sus programas, y estas investigaciones pueden coordinarse con las del Estado. En este aspecto, la ayuda financiera puede ser muy fructífera. Está principalmente justificada para las asociaciones de propietarios forestales que emprenden una obra de educación técnica de sus afiliados, y esta justificación es tanto más fácil cuando se trata de asociaciones que no obtienen ningún provecho material de sus actividades.
En resumen, el Estado tiene que desempeñar un papel importante, bien para favorecer la creación de asociaciones desinteresadas susceptibles de mantener una política forestal racional, bien para orientar en un sentido económica y socialmente útil la acción de las asociaciones profesionales.
En lo que respecta a las cooperativas forestales, el estudio de las condiciones que favorezcan o perjudiquen a su formación es mucho más delicado y precisa de un examen detallado.
Es innegable que las disposiciones de ánimo, el carácter de las poblaciones, moldeado por circunstancias históricas y por su medio ambiente físico, las hacen más o menos aptas para aunar sus esfuerzos en un fin común. Las circunstancias históricas sirven mucho, sin duda, al desarrollo de las cooperativas en Dinamarca¹. La necesidad de agruparse para hacer frente a las dificultades de la vida en la montaña ha favorecido quizás el mantenimiento de las formas de propiedad comunal o colectiva de la Europa Occidental, y la pronta formación de asociaciones cooperativas en el Japón. Esto se aplica a todos los géneros de cooperativas. Como quiera que las cooperativas forestales han aparecido casi siempre después de las cooperativas agrícolas, que en general incluso se han formado en su seno y allí permanecen también agregadas muchas veces de manera más o menos flexible, esto se aplica, pues, también a las cooperativas forestales.
(¹ Véase: Agricultural Develepment and Rural Reform in Denmark, FAO, Roma, abril de 1953.)
TRES CONDICIONES EVIDENTES, PERO OLVIDADAS, A VECES
Ahora bien, para que puedan formarse cooperativas específicamente forestales, existen tres condiciones evidentes y que muchas veces se pierden de vista, sin embargo. Es preciso que la pequeña propiedad forestal exista, que tenga un valor apreciable para su propietario y, por último, que éste tenga efectivamente conciencia de ese valor.
Está muy lejos de existir la pequeña propiedad forestal en todos los países del mundo. Es éste un fenómeno que parece hallarse casi limitado a Europa, a América del Norte (en el Canadá sólo tiene todavía una escasa importancia superficial relativa) y al Japón. En otros lugares, lo que predomina es el monte propiedad del Estado o de la Federación de Estados, o bien el gran monte particular. Los grandes propietarios forestales apenas sienten la necesidad de unirse, al menos en forma cooperativa. Sus montes constituyen una fuente de rentas suficiente para someterlas a ordenaciones racionales bajo el control de un personal técnico competente, y la colocación de los productos del monte no plantea problemas especiales. Por el contrario, cuando estos montes son de difícil acceso, no atraen casi la atención de sus propietarios, que o bien los dejan inexplotados, o bien obtienen de ellos una renta en la medida que les es posible, aunque sea a costa de una devastación temporal o definitiva de los rodales existentes. En tales condiciones, se explica fácilmente que las cooperativas forestales estén poco desarrolladas o no existan en estos países. Las únicas formas de cooperativas forestales que pueden desarrollarse en ellos serían aquellas que agrupasen a pequeños explotadores o industriales, y sobre todo - desarrollo que se produce efectivamente - a las que estuvieran integradas por obreros forestales o pequeños artesanos para quienes el monte constituye la materia prima. Sin embargo, en algunos países, el desarrollo de pequeñas plantaciones forestales en fincas particulares podría dar lugar en el porvenir a la constitución de cooperativas análogas a las que hemos estudiado bajo el epígrafe a Las cooperativas forestales».
Pero existen casos en que, aun existiendo la pequeña propiedad forestal, no tiene valor, o bien su propietario no se lo atribuye. Puede, por ejemplo, haber sido devastada por explotaciones excesivas y aun cuando se establezca en ella una regeneración natural, quizá sea difícil convencer al propietario de que un capital que sólo habrá de dar fruto dentro de varios años merece el esfuerzo de una asociación.
En este caso, la dificultad no es necesariamente insuperable. Se produce en el Reino Unido, pero los esfuerzos de propaganda, de ayuda técnica y financiera del gobierno y la política que ha puesto en juego para la reconstitución y la ampliación de la riqueza forestal del país, han lanzado un gran movimiento de plantación y de repoblación. Este, como hemos visto, ha dado origen a la formación de cooperativas, y éstas, a su vez, contribuyen al desarrollo del movimiento.
Pero sucede también que el pequeño bosque, aun siendo razonablemente rico, no retiene la atención de su propietario. Tal vez la razón de ello sea que en realidad es demasiado pequeño. Como ya lo hemos advertido, hay en efecto grados dentro de la fragmentación entre los países denominados «de pequeña propiedad forestal» En aquellos en que las regiones donde esta fragmentación se hallaba ya muy avanzada en el momento en que cobró existencia el movimiento cooperativo, es explicable que no se hayan constituido cooperativas forestales y que sea también bastante difícil constituirlas en este momento
El ejemplo del Japón, en el que la fragmentación se halla realmente muy acentuada y en donde las cooperativas forestales están, sin embargo, muy desarrolladas, podría parecer contrario a lo que acabamos de decir, pero en lo que a este país respecta, preciso es recordar dos cosas. Por una parte, la costumbre de las cooperativas y asociaciones es muy antigua, aun en el dominio de los montes. Por otra, la pequeña propiedad forestal ha permanecido intimamente vinculada a la pequeña propiedad agrícola. Es, en su gran mayoría, un a bosque de granja», lo mismo que el a pequeño bosque» de los países del Norte de Europa que, por término medio, es relativamente mucho mayor.
En estos países, como en Austria y en muchas regiones de Alemania, el bosque, como hemos visto, constituye para el agricultor una parte integrante de su finca. Se hallan, pues, reunidos todos los elementos que favorecen la formación de las cooperativas forestales: bosques de escasa extensión, es cierto, pero capaces de responder a los cuidados que se les prodigan, y propietarios que se interesan necesariamente en sus bosques porque han de contar con ellos para procurarse una parte relativamente importante de sus rentas. Análogas situaciones se presentan también en otras regiones, y así ocurre, por ejemplo, en las Landas, en Francia, donde las cooperativas forestales están muy bien desarrolladas, mientras que escasean en otros lugares. En los países del Norte y del Centro de Europa, la situación es quizás más favorable todavía, debido al desarrollo, ya antiguo, de un verdadero espíritu cooperativo en todos los ámbitos.
LAS RELACIONES ENTRE LAS COOPERATIVAS FORESTALES Y LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO
No obstante, puede dudarse de que todo esto sea suficiente. Análogas condiciones se han dado en los Estados Unidos donde, a pesar de algunas excelentes consecuciones, no parece que las cooperativas forestales propiamente dichas hayan logrado un rápido desarrollo.
En efecto, un análisis más detallado nos permite comprobar un hecho importante. Es éste que, en todos los países donde las cooperativas forestales han adquirido un gran desarrollo, el Estado ejerce sobre los montes particulares un control riguroso. Esto es singularmente cierto en lo que respecta a países en los que se han desarrollado, sobre todo, las cooperativas que tienen como finalidad facilitar a sus socios una ayuda técnica, menos quizá en cuanto se refiere a aquellas que tienen por objeto conseguirle mercados a las maderas procedentes de sus montes, si bien, como ya hemos visto, estas últimas practican con frecuencia también actividades de asesoramiento y cada vez tienden más a hacerlo así. Es éste un fenómeno tanto más curioso cuanto que, en los países donde el Estado ejerce un control relativamente severo sobre la propiedad forestal particular, le consagra necesariamente un numeroso personal, el cual al mismo tiempo que ejerce ese control, ayuda con su consejo a los propietarios particulares. Pero, en realidad, este personal, por muy numeroso que sea, no podría dar abasto a su tarea si no pudiera apoyarse en cooperativas forestales bien organizadas. Estas tienen, pues, en mayor o menor grado, que cumplir una misión casi oficial, y que descargar una responsabilidad, que seguramente no figura de forma precisa en los textos de las leyes, pero que en la práctica constituyen verdaderamente su cometido. Un control bastante riguroso del monte por parte del Estado, una responsabilidad práctica y parcialmente puesta a cargo suyo, son las dos condiciones que parecen favorecer el desarrollo de las cooperativas, al menos de las de ayuda técnica, las cuales, desde el punto de vista de la puesta en práctica por el Estado de una sana política forestal, son las más interesantes.
Para demostrar este extremo, haremos aquí una breve reseña de la legislación forestal relativa al monte particular y de la estructura de los organismos encargados de aplicar esta legislación a los países a que nos hemos referido con frecuencia en el transcurso de estas páginas, los países del Norte de Europa de una parte y el Japón de otra 2. En lo que concierne a Austria, nos limitaremos a mencionar que, desde la ley forestal de 1852, es decir desde hace más de cien años, todas las propiedades boscosas, en principio, se hallan sujetas a la inspección de los poderes públicos.
(2 Para los países del Norte, véase: National Forest Policies in Europe, FAO, Roma, 1954 ; y R. E. Marsh, Public Policy toward Prívate Forest Land in Sweden Noray and Finland. The Charles Lathrop Parck Forestry Foundation, Wáshington, 1954.)
El ejemplo de los países del Norte de Europa
Finlandia es quizás el país del Norte de Europa en donde los organismos públicos, privados y semiprivados desempeñan los papeles que más estrechamente coordinados se hallan en la puesta en práctica de la política forestal y la aplicación de la legislación sobre los montes de particulares.
Esta legislación es severa. Sin duda, no se impone ninguna ordenación al propietario particular, no se ejerce sobre él ninguna presión para obligarle a explotar o a no explotar; pero el principio básico de la ley de 1928 es que no debe efectuarse ninguna corta que, bien directamente o bien porque deje el suelo en niel estado, impida la regeneración natural, ni tampoco ninguna otra que, en un rodal joven y vigoroso, no pueda considerarse como un aclareo razonable. El propietario debe dar aviso por escrito de su intención de efectuar la corta, respecto a toda aquella destinada a la venta o aprovisionamiento de una fábrica, a menos que se trate de un aclareo normal o que la corta no esté prevista por un plan oficialmente aprobado. La corta propuesta recibe entonces la visita de un técnico forestal representante del Estado, el cual la prohibe si la juzga contraria a la ley o sugiere al propietario las medidas apropiadas. Este, legalmente, puede no atenderlas: tras nuevas visitas sobre el terreno durante la explotación o después de ella, el técnico informa sobre el caso y, si el resultado de la corta constituye en efecto una corta abusiva a los ojos de la ley, automáticamente queda a intervenida» o «acotada».
Este acotamiento o intervención es una prohibición parcial o total de utilizar el monte para determinados aprovechamientos (corta y pastoreo especialmente), acompañada, si procede, de medidas destinadas a garantizar la regeneración. Esta intervención se pronuncia provisionalmente por vía administrativa; se firma un acuerdo por escrito a tal fin con el propietario, o si no se puede concertar éste, la autoridad judicial, que fija las condiciones, ordena definitivamente el acotamiento. Si violando una orden de intervención, un acuerdo por escrito o un plan aprobado, se efectúa una corta, o si el propietario deja de declarar su propósito de cortar, el caso, después de su inspección, queda asimismo sujeto a la autoridad judicial, hallándose garantizados los derechos del propietario por la posibilidad de un recurso en dos instancias.
Las infracciones a esta ley se castigan con multas que pueden ser elevadas y la madera extraída ilegalmente puede ser decomisada y vendida, debiendo utilizarse el producto de la venta en beneficio general del monte particular.
En la práctica, se procura solucionar los asuntos que se presentan por medio de acuerdos, y sobre todo mediante asesoramientos, ayuda y- asistencia financiera prestada a los propietarios. Pese a todo, se trata de una legislación quizás imperfecta - ya que se tiene la intención de remediar por medio de una nueva ley ciertos puntos débiles - pero que exige a los propietarios una rigurosa disciplina.
Para lograr su aplicación, la organización del Servicio Forestal finlandés o más bien la de la rama - la más importante - que tiene a su cargo los montes particulares, es muy compleja. El elemento fundamental lo constituye la Oficina Forestal del Distrito. Existen 18 de éstas para la totalidad del país, dos de las cuales radican en la parte de habla sueca del mismo. Es el organismo directamente responsable de la aplicación de la ley a todos los montes particulares, ya se trate de montes de granja, de montes de sociedades industriales o de montes de otras clases. Los miembros de la Oficina, cuyo número oscila de 3 a 5, así como el personal técnico, los funcionarios forestales, subalternos, etc. se rigen por el Estatuto de los funcionarios del Estado, y es éste el que costea la mayor parte de los gastos de la Oficina. Sin embargo, a los componentes de la Oficina no los designa el Estado. Uno de ellos lo elige la Asociación Forestal Central («Tapio» para los 16 distritos de lengua finlandesa, la «Asociación Central de Silvicultura» para los 2 distritos de lengua sueca), cuyo papel indicaremos a continuación, y los demás, las Asociaciones agrícolas locales que ejercen su actividad en el distrito. Son éstos, en general, eminentes personalidades de los medios agrícolas o políticas del distrito, y a veces diputados. Los miembros de la Oficina, con un mandato de tres años con posibilidad de renovación, eligen a su Presidente. En el plano local del Municipio, y de conformidad con la ley, existen Oficinas forestales comunales compuestas por lo menos de tres miembros designados por el Consejo Municipal. Es esta Oficina la que, en principio, recibe y aplica las instrucciones de la Oficina Forestal del Distrito, si bien su financiamiento y su estatuto interno sean incumbencia del Municipio, asesorado por la Oficina del Distrito y previa aprobación del Gobernador. El personal administrativo del terreno de la Oficina del Distrito, cuando opera en el Municipio, recibe ayuda y asistencia de la Oficina Forestal Comunal.
Pero, con relación al pequeño propietario forestal, la Oficina Forestal Comunal sólo desempeña un escaso papel comparado con el de las Asociaciones forestales de parroquia de las que, como hemos visto, era obligatorio que formase parte el propietario, o al menos que participase en su financiamiento. Estas asociaciones, dirigidas por una Oficina elegido por sus miembros, utilizan a un determinado número de forestales técnicos. Son ellas las que, creadas especialmente para ayudar a los propietarios en la gestión de sus montes, se ocupan finalmente de dar cumplimiento a las instrucciones de la Oficina Forestal del Distrito.
El pequeño propietario forestal puede, además, procurarse, como hemos visto, para sus ventas de madera, el concurso de la gran cooperativa de ventas que ya hemos citado, pero que se limita, en principio, a operaciones comerciales.
En cuanto a la «Tapio» y a la» Asociación Central de Silvicultura», son éstas dos poderosas y vastas organizaciones cooperativas, que disponen de un personal numeroso de gran formación profesional. Sus actividades son muy variadas: organización de la propaganda en favor de los métodos racionales de tratamiento del monte, publicación de manuales, recolección de semillas, gestión de viveros, y distribución de plantas, ejecución de trabajos de avenamiento, etc. Pero su función principal es la de servir de enlace entre las oficinas forestales de distrito y el Servicio Forestal por una parte y los propietarios y sus asociaciones parroquiales por otra.
Así, pues, desde un extremo a otro de la escala administrativa, las asociaciones cooperativas están estrechamente vinculadas a la aplicación de la ley. Puede pensarse que esta ley, cayo riguroso carácter ya hemos visto, difícilmente podría comprenderse y aplicarse si no existiesen tales asociaciones ni estuviesen éstas íntimamente ligadas al Servicio Forestal, y si no fuesen, en realidad, casi responsables de llevar a efecto la ley.
Las legislaciones forestales de Suecia y Noruega son también muy severas en lo que respecta al monte particular. En Suecia, la ley prevé que los montes cuyo índice de crecimiento no haya descendido por debajo de determinado valor, no deben explotarse, salvo para cortas de aclareo. Los demás montes sí pueden explotarse, pero con la doble condición de que su explotación no comprometa el rendimiento sostenido del monte ni de la masa a la que pertenece, y no dificulte o imposibilite la regeneración natural o artificial. El propietario debe, además, garantizar esta regeneración, y se le puede obligar, por una decisión legal, a efectuar las operaciones necesarias si se niega a adaptar las medidas que le han aconsejado u ordenado los organismos administrativos competentes.
En Noruega, las disposiciones de la ley relativas a los montes particulares son análogas, aunque los reglamentos de aplicación tal vez sean menos rígidos. Una de las características de esta ley es que el propietario que efectúe una corta debe depositar en el banco que se le indique cierto porcentaje del valor de la madera vendida, el cual se deduce en el punto de entrega. La suma así depositada garantiza la ejecución de los trabajos de regeneración del monte explotado. Una reciente ley ha llegado incluso a ampliar este sistema de depósito. Un determinado porcentaje del precio de venta, calculado de forma distinta, y depositado en el momento de cada corta, puede emplearse en trabajos de inversión, construcción de caminos, ejecución de redes de avenamiento, construcción de viviendas o refugios para la mano de obra forestal.
Pero, lo mismo en Suecia que en Noruega y Finlandia, si no puede decirse que la aplicación de esta ley dependa enteramente de las asociaciones, por lo menos hay que reconocer que éstas se hallan constantemente en juego con respecto a aquélla y que quizá esta misma ley, sin ellas, seria inaplicable. Pero también puede pensarse que, si no existiese esta legislación, dichas instituciones estarían mucho menos desarrolladas o, en todo caso, se preocuparían mucho menos de los aspectos silvícolas de la ayuda a los propietarios.
Si bien ni en Suecia ni en Noruega existe una poderosa asociación que presente las mismas características que la «Tapio» finlandesa, el Servicio Forestal o, por lo menos, la rama de este Servicio al que corresponden los montes particulares, se halla estrechamente encuadrada, aconsejada, y sostenida en su acción por las asociaciones y cooperativas forestales. En Noruega, por ejemplo, esta rama, en sus altas esferas, se halla por una parte en relación permanente con la Sociedad Forestal Noruega, que agrupa a las asociaciones forestales de los Condados, y, por otra, con la Asociación de Propietarios Forestales de Noruega. En ésta se congregan las Asociaciones de propietarios forestales de distrito, las cuales reúnen por distrito a las asociaciones forestales parroquiales, en número superior a 300. Recordemos que la misma Asociación de Propietarios Forestales de Noruega es una rama de la Federación de Asociaciones Cooperativas de Noruega.
Las Oficinas forestales de los Condados, que desempeñan en Noruega un papel casi idéntico al de las Oficinas forestales de distrito de Finlandia, se hallan a su vez en contacto permanente con las Asociaciones Forestales de los Condados que designan a uno de los tres miembros de la Oficina. En el plano inferior tenemos, por último, a las oficinas forestales parroquiales, en enlace directo con las Asociaciones de propietarios forestales parroquiales (que asimismo designan a uno de los tres miembros de la Oficina) y con las asociaciones de propietarios forestales de distrito.
El ejemplo del Japón
En el Japón, la legislación forestal relativa a los montes particulares es más severa todavía. Se funda, en efecto, en la ordenación obligatoria. Además, estas restricciones al derecho de propiedad de los montes no son de origen reciente. Sin embargo, conforme a la antigua legislación forestal del país, se dejaba a cargo de las Asociaciones de propietarios forestales - o más bien se les imponía - la tarea de establecer las prescripciones de ordenación oportunas. Quizá esta considerable responsabilidad no sea extraña al desarrollo de estas Asociaciones cooperativas.
Según la nueva ley forestal de 1961, al mismo Estado corresponde, en principio, el establecimiento de las ordenaciones. Resulta evidente la complejidad de esta tarea, si se tiene en cuenta la centralización que la ley exige. Dispone ésta, en efecto, que el Ministerio de Agricultura fije, durante períodos de 5 años, por una parte, una división de la totalidad de los montes nacionales en grandes unidades básicas, cada una de las cuales corresponda, en principio, a la cuenca hidrográfica, y por otra, un plan de ordenación fundamental para la totalidad de este monte. Este plan fundamental de ordenación debe atenerse a los requisitos siguientes:
a) Ninguna corta a hecho en los rodales jóvenes;
b) Ejecución racional de las cortas de aclareo necesarias en los rodales jóvenes;
c) Repoblación de las superficies que abarquen las cortas principales, en un plazo que no exceda de dos años después de la corta;
d) Prohibición de las cortas en los montes situados en pendientes escarpadas.
Y deberá también prescribir:
a) Las superficies por plantar, con los métodos y las especies que han de utilizarse;
b) los métodos de explotación a los que deben ajustarse las cortas;
c) los caminos que han de establecerse y las demás disposiciones que deben adoptarse respecto a los transportes de los productos;
d) las medidas destinadas a lograr la protección del monte contra el fuego, los insectos y las enfermedades;
e) todas las demás medidas que interesen directamente a la ordenación del monte.
De conformidad con las instrucciones dadas por el Ministerio de Agricultura y por su plan fundamental, corresponde al Gobernador de cada Prefectura dividir el plan fundamental en unidades de ordenación, y establecer para cada una de estas unidades un proyecto de plan de ordenación, igualmente aplicable durante un periodo de 5 años a todos los montes particulares comprendidos en la unidad. Sin embargo, este proyecto no se confirma sino después que los propietarios forestales, sus asociaciones o toda otra persona interesada en la ejecución del plan han tenido ocasión de examinarlo y poner sus objeciones.
El plan de ordenación fija:
a) La superficie mínima en la que deben ejecutarse plantaciones, y métodos y especies que han de utilizarse;
b) las labores, limpias y mejoras que han de efectuarse en la masa;
c) el volumen máximo total de madera por explotar y su distribución entre las cortas principales y las de aclareo por una parte, entre categorías de productos por otra (maderas de labra de coníferas - maderas de labra de frondosas, madera para leña o carbón de coníferas-madera para leña o carbón de frondosas) teniendo en cuenta, además, las condiciones especiales que se apliquen a ciertas categorías de montes, y especialmente a los de protección;
d) los métodos de explotación;
e) los caminos forestales que han de establecerse y las demás cuestiones relativas al transporte de la madera;
f) por último, las medidas destinadas a lograr la protección del monte y a racionalizar su ordenación.
A base de este plan de ordenación, corresponde también al Gobernador de cada Prefectura preparar un proyecto, anual éste, de reglamento. Dicho reglamento es el que fija, propietario por propietario y parcela por parcela, las superficies concretas por repoblar (con los métodos y especies que han de emplearse) y el volumen máximo susceptible de ser explotado, por una parte, en las parcelas sujetas a ciertas restricciones especiales, y por otra, en los montes ordinarios.
Los propietarios no tienen obligación de explotar un determinado volumen, pero todo aquel que desee explotar debe presentar al Gobernador de la Prefectura una solicitud especificando el emplazamiento de la corta, su volumen y la distribución de ésta en madera de diversas categorías. El total de las cortas autorizadas por el Gobernador no puede exceder, en principio, de lo que prescribe el reglamento anual. La ley dispone, sin embargo, que se permita cierta elasticidad, de un orden aproximado del 20 por ciento, dando preferencia a las cortas de aclareo, después a las de jardinería, a la explotación de los árboles de más edad o de edad igual entre los de mayor dimensión.
Aunque la ley deja abiertas al propietario que no se conforme con la decisión tomada por el Gobernador, las oportunas vías de recurso, a este último corresponde la decisión final en todo cuanto respecta al trato de la masa en cada monte particular. Fácilmente se comprende, pues, el trabajo necesario, no sólo para establecer desde los diferentes puntos de vista, los planes y reglamentos de ordenación, sino también para lograr su ejecución. Si, en principio, las asociaciones de propietarios no tienen ya ningún papel que desempeñar en la primera fase de esta operación, es evidente que no podría prescindirse de ellas para llevar a efecto la segunda, y ya hemos visto anteriormente que, en muchos casos, se encargan ellas, prácticamente, de algunas, por lo menos, de las operaciones que son de incumbencia de los Gobernadores.
La nueva ley forestal japonesa es todavía demasiado reciente para que se puedan extraer enseñanzas de su aplicación, pero es cierto que favorece - quizás en menor medida que la anterior aunque de manera muy notable todavía - la constitución de asociaciones cooperativas de propietarios.
NECESIDAD DE UN IMPORTANTE PERSONAL DE TÉCNICOS
Sin embargo, preciso es advertir que para la organización general de la silvicultura privada en el Japón, así como en los países del norte de Europa, se necesita una cantidad considerable de personal forestal de todas las categorías y de toda formación. Es menester, en efecto, no sólo que el Estado pueda reclutar al personal que, directa o indirectamente, ha de estar a sus órdenes, sino que también las Asociaciones de todo género puedan disponer del personal técnico que precisen para desarrollar bien sus actividades. No se puede ocultar que para lograr una orientación conveniente de la política forestal de los montes particulares, el personal técnico de que debe disponerse es considerable, sean cuales fueren los métodos a los que se decida recurrir. A pesar de su importancia, el efectivo numérico del personal forestal del monte particular, en los países del norte de Europa, lo juzgan todavía insuficiente esos mismos países. En el Japón es más importante todavía, lo que es explicable si se tiene en cuenta el número de funcionarios necesarios para ejecutar las revisiones de ordenación en el conjunto de los montes con una periodicidad de cinco años, y para establecer las liquidaciones anuales repartidas entre una multitud de pequeños bosques. Sobre este particular, algunas cifras darán ideas más precisas.
Siendo la superficie de los montes particulares en el Japón de 11.400.000 Ha. aproximadamente, el Gobierno aprobó en 1953, en las Prefecturas, a 1.066 agentes técnicos especialmente encargados de la ayuda técnica y del control de los montes particulares, bajo la dirección de 2.099 funcionarios. Además, la totalidad de las asociaciones forestales dió empleo ese mismo año a 3.825 técnicos en jornada completa, y a 1.181 en jornada parcial. Disponían, además, de 4.409 empleados de oficina, de los cuales, 2.644 en jornada completa, y de 3.103 empleados y obreros no calificados.
Si no se cumplen todas las condiciones que acabamos de examinar, ¿es preciso renunciar a que el monte particular y, sobre todo, los pequeños propietarios de montes o los pequeños propietarios deseosos de establecer plantaciones forestales puedan beneficiarse de las cooperativas? Evidentemente no; pero, en tal caso, es desde luego preferible no requerir la constitución de cooperativas específicamente forestales.
Ya hemos dicho que, en muchos países, las cooperativas forestales locales se agrupaban, en los planos superiores, bajo la protección de la Asociación cooperativa agrícola o, más exactamente, de la Federación en que se reúnen dichas asociaciones desde un punto de vista nacional. Se ha hecho observar que encontraban en este sistema la ventaja de una mayor atención por parte de los poderes públicos, así como posibilidades financieras más amplias. Pero nada impide que se prosiga esta asociación entre cooperativas forestales y cooperativas agrícolas hasta el plano local, o más exactamente que no se tenga en este plano más que una sola cooperativa que ayude a sus socios lo mismo en la gestión y equipo de sus montes, la venta de sus productos y la resolución de sus problemas financieros de origen forestal, que en el dominio agrícola.
Las cuestiones forestales tienen un carácter especial y será lógicamente necesario que la cooperativa se procure el concurso de técnicos forestales, si dichas cuestiones son relativamente importantes en la zona en que opera o, si es poca su importancia, deberá por lo menos mantener estrechas relaciones con los Servicios Forestales de ayuda y asesoramiento a los propietarios particulares. Pero, en conjunto, esta fusión será probablemente provechosa, tanto para la cooperativa, cuyos gastos de inspección y de oficina disminuirán, como para los socios de la misma.
Efectivamente, se comprueba esta fusión en bastantes de los países de que acabamos de hacer mención en las páginas anteriores, porque las cooperativas estrictamente forestales escasean en ellos, o no existen en absoluto. Así, en Italia el régimen cooperativo se halla muy desarrollado. La aplicación de las leyes de 1933 sobre la bonificación integral, y de 1952 sobre los terrenos montañosos, que interesan en primer lugar a los forestales, hasta el punto que sobre ellos recae, en lo que respecta a la segunda, la responsabilidad principal, está basada en gran parte en la constitución de las cooperativas. Los trabajos de plantación, repoblación y mejora forestal que pueden incorporarse en las labores de mejora territorial no dan lugar, evidentemente, a la constitución de cooperativas forestales particulares. Estos entran dentro del marco general de la cooperativa rural pertinente.
Aun en los países sobre los cuales nos hemos extendido anteriormente, la cuestión de la elección entre esta asociación agrícola general y la asociación forestal especializada, no siempre se ha resuelto de la misma manera en todas las regiones. En Austria, las Länder de Carintia, de la Alta Austria, de Estiria y del Tirol han optado por la asociación forestal especializada, y las de la Baja Austria y Salzburgo por la asociación general.»
Refiriéndonos nuevamente, de manera más detallada, a las ventajas e inconvenientes de estas dos soluciones, puede decirse en pro de la asociación especializada que el monte entrega un producto distinto de todos los demás productos agrícolas, que tiene sus técnicas particulares de transformación, sujetas a costumbres comerciales distintas y que posee su propio mercado y sus propias leyes de fijación de precios. El agricultor que posee bosques conoce perfectamente, en general, los precios y las tendencias de los productos principales de su explotación, cereales o ganado, que lleva constantemente al mercado. Pero, de la madera sabe poco: no la vende con frecuencia ni siquiera una vez al año, y los precios se fijan muy lejos de su esfera de influencia. Tiene asimismo poca experiencia acerca de la forma en que debe tratarse su bosque, porque sus raras intervenciones en el cuidado de sus rodales sólo tienen, en general, un efecto sensible al cabo de largos anos.
Por otra parte, una de las ventajas decisivas de la cooperativa especializada es la debilidad de su capital. En los países en donde las cooperativas están muy desarrolladas, el agricultor, con frecuencia, tiene que pertenecer a varias asociaciones, cada una de las cuales requiere la compra de participaciones y el desembolso de cotizaciones. Sólo una asociación cuyas exigencias desde este punto de vista no sean demasiado gravosas tiene posibilidades de atraer a muchos afiliados. Pero el comercio de la madera exige capitales importantes, porque sus movimientos son lentos. La cooperativa forestal comercial muchas voces sólo hallará socios, y sus correspondientes entregas de madera, si puede facilitarles un amplio anticipo económico. Ahora bien, ano en Austria, donde como hemos visto se hallan singularmente desarrolladas estas cooperativas comerciales, las Uniones tienen, en general, participaciones de muy pequeña cuantía, descendiendo hasta 10 chelines austríacos. Sólo la Alpenholz, cuyos miembros son casi todos grandes propietarios forestales, dispone de un capital elevado y el importe de sus participaciones asciende a 400 chelines austríacos. En general, pues, estas Uniones dependen del crédito que les quieren conceder las instituciones financieras especializadas en los préstamos a las asociaciones, a tipos que muchas veces difícilmente pueden soportar.
Lo más frecuente es que las asociaciones generales no tengan que preocuparse de estas cuestiones. En Austria, por lo menos, no parece que ninguna padezca de falta de capital. La Unión de Asociaciones Provinciales de la Baja Austria, por ejemplo, que tiene una gran corriente comercial en todas las mercancías necesarias a los agricultores: abonos, máquinas agrícolas, semillas y materiales de construcción, acepta la madera de aquellos de sus miembros que poseen montes, en pago de los artículos en cuestión.
En principio, se cree en Austria que las ventajas de las asociaciones generales superan a los inconvenientes.
En el Japón, aun en escala mucho más local, se cree también que las cooperativas forestales deberían, generalmente, fundirse con las cooperativas agrícolas. Para recomendar esta fusión se fundan en el hecho de que es más frecuente que el propietario de una finca y el agricultor sean una misma persona. Se comprueba, en efecto, que de 4.985 cooperativas forestales, existen 1.811 cuyos socios están todos afiliados también a una cooperativa agrícola, y 2.606 en las que más de las dos terceras partes de sus socios, pertenecen también a una asociación agrícola. Puede decirse, pues, que casi en el 90 por ciento de las cooperativas forestales, la gran mayoría de los socios pertenecen a la vez a una cooperativa forestal y a otra agrícola.
Vistos los ejemplos que anteceden del Japón y Austria, hemos de citar, sin embargo, un caso en que la cooperativa forestal especializada está más justificada. Es éste el de los países en que la propiedad forestal es, en gran parte, distinta de la propiedad o, al menos, de la explotación agrícola. Estos países coinciden bastante bien con aquellos en los que, junto a una pequeña propiedad forestal muy parcelada, existen también propietarios de superficies arboladas relativamente importantes y que disponen asimismo de fortunas suficientes para que, si constituyen cooperativas forestales especializadas, éstas se hallen en condiciones de disponer de un capital que les permita un funcionamiento conveniente.
Volvemos a encontrarnos con el punto ya sucintamente tratado de la conveniencia de incluir en las mismas cooperativas forestales a los grandes y a los pequeños propietarios de bosques. Aunque, como ya se ha dicho, sobre esta cuestión existe una gran divergencia de opiniones, el ejemplo del Japón parece demostrar que es preferible que las dos categorías de propietarios que tienen preocupaciones, si no intereses, muy distintos, permanezcan separados para no entorpecer la buena marcha de la cooperativa.
