T. FRANÇOIS
Jefe de la Subdirección de Política Forestal, Dirección de Montes y Productos Forestales, FAO
El presente trabajo se redactó para uso de los expertos que desempeñan funciones de asesoramiento en virtud de proyectos de asistencia técnica.
LA legislación sólo es la segunda etapa del fomento de los montes nacionales. Lo primero que hace falta es que el gobierno del país sepa lo que quiere hacer, o sea, que tenga una política forestal. Es evidente que la legislación habrá de ser completamente distinta según que el objetivo más importante sea el fomento de los bosques vírgenes, la conservación de los montes existentes, la repoblación con vistas a la conservación de los suelos, la repoblación con fines económicos, el fomento de los montes comunales o la protección contra incendios, el pastoreo, etc. También será completamente distinta según la importancia que revistan en el país los montes particulares y según se trate de pequeños o grandes propietarios, y asimismo según la política que se pretenda seguir con respecto a dichos montes de régimen privado: reglamentación rigurosa de los aprovechamientos o fomento de las iniciativas en lo que se refiere a su puesta en explotación racional. Mientras no se hayan fijado las grandes líneas de tales políticas resultará imposible formular legislación alguna.
La determinación de esta política forestal implica, naturalmente, un cierto conocimiento de los recursos forestales de que el país dispone, de sus necesidades de madera, actuales y futuras, de sus necesidades en montes y plantaciones, ya existentes o que haya que crear, para la conservación de los suelos y el beneficio de su agricultura, de las circunstancias que se oponen a la conservación de los montes, etc. Sin embargo, no exige un conocimiento detallado de tales elementos. Este conocimiento detallado, que lleva consigo especialmente un inventario de los recursos forestales de que se dispone, la determinación exacta de las tierras que pueden o deben estar ocupadas por montes, etc., resultará indispensable cuando haya que establecer planes y programas de fomento forestal. Pero, a su vez, tales planes y programas seguirán siendo irrealizables en tanto no se basen en una política bien determinada y en una legislación firme.
La legislación forestal debe encajar en la legislación general del país. Suele resultar imposible que el experto, debido a las dificultades del idioma o al poco tiempo de que dispone, se ponga al corriente del conjunto de la legislación del país en que presta servicio. Por tanto, sólo puede proponer o más bien indicar cuáles son los artículos que habrá que incorporar a la legislación forestal para alcanzar los objetivos que la política forestal se propone. Tratándose de un primer proyecto, estos artículos deben redactarse en términos muy generales y el experto habrá de recurrir a los juristas del país para la redacción definitiva de su texto. La fórmula ideal sería crear un pequeño comité de tres a cinco personas que comprenda, además del propio experto, uno, dos o tres juristas, de los cuales por lo menos uno debe ser especialmente competente en cada una de las ramas del derecho constitucional, administrativo, civil y penal, y, por último, si los hay, uno o dos forestales del país y en este caso, preferentemente, con nociones de las leyes en él vigente.
Todo ello no impide, como es lógico, que el experto trate de ponerse al tanto de las grandes líneas del derecho nacional, ya que de lo contrario le será difícil discutir provechosamente en el seno del citado comité.
Los puntos que tendrá que examinar especialmente son:
En materia de derecho constitucional
¿Cuáles son las garantías que la Constitución otorga a la propiedad privada, a las comunidades y a las sociedades? ¿Reconoce el derecho de expropiación? ¿En qué casos? ¿Cómo está delimitada la competencia entre el poder legislativo, el administrativo y el judicial ? ¿Existe una clara diferenciación entre los dos últimos ? Si el país constituye una Federación ¿ cuáles son las atribuciones respectivas y las relaciones entre el Gobierno Federal y los de los Estados o Provincias federadas?
En materia de derecho administrativo
¿Cómo están organizadas las altas esferas administrativas del país? ¿Cómo están descentralizadas? ¿Delegación de los poderes reglamentarios? ¿Cuál es la situación de los funcionarios de las administraciones (estabilidad, sueldos, contratación)? ¿Cómo están organizadas las comunidades? ¿Recurso en alzada de las comunidades y los particulares contra las decisiones administrativas? ¿Bases de la legislación fiscal, de la confección y distribución del presupuesto? ¿Separación de los ingresos y de los gastos? ¿Intervención de la administración en materia de comercio (exportación, desarrollo industrial, etc.).?
En materia de derecho civil
¿Cómo está organizada la propiedad territorial (propiedad privada, propiedad colectiva, propiedad del Estado)? ¿Distinciones entre dominio del suelo y dominio del vuelo, cuando las haya? ¿Usufucto, servidumbre y derechos de uso? ¿En qué documentos se basa la propiedad? ¿Cómo pueden adquirirse los títulos de propiedad o de uso de terrenos pertenecientes en un principio al Estado? ¿Existe un catastro? ¿Régimen de derechos de pastoreo? ¿Transmisión de la propiedad? ¿ Régimen de las asociaciones cooperativas?
En materia de derecho penal
¿ Organización de los tribunales y especialmente de los tribunales de represión? ¿Clasificación de las infracciones a la ley y tribunales competentes? ¿Organización de la policía? ¿Valor de las atestaciones de los poderes policiales entre los tribunales? ¿Derechos de las personas encargadas de la policía en cuanto a detenciones, embargos, investigaciones domiciliarias, interrogatorio de testigos, etc.? ¿Organización del recurso? ¿Se les reconoce a los agentes administrativos o de policía el poder de transigir en ciertos dominios?
El proyecto de legislación forestal que ha de someterse al gobierno debe ser sencillo.
Sin necesidad de ser inmutable, la ley está hecha para durar y servir de marco a los derechos gubernamentales o a los reglamentos administrativos, los cuales sí deben poder modificarse y adaptarse a las circunstancias cambiantes, si bien manteniéndose dentro del ámbito de la ley. Por tanto, éste debe ser amplio.
Por lo demás, en la mayoría de los países en que se llevan a cabo programas de asistencia técnica, el servicio forestal está reducido a la mínima expresión por lo que se refiere a personal profesional. Son, pues, sumamente limitadas las actividades de orden técnico que puede desempeñar. El personal de guardería de campo será algo más importante, pero su formación técnica no podrá pasar de elemental. Habrá que darse por satisfecho si los guardas saben leer y escribir y si desde el primer momento pueden desempeñar cometidos muy sencillos de policía y vigilancia.
Por tanto, de nada servirán al principio la multiplicación y la complicación de las disposiciones. Hay que tender esencialmente a un ulterior desarrollo por medio de reglamentos, es decir, que la ley debe servir de marco legislativo dentro del cual dicha reglamentación pueda integrarse con facilidad e imprimirle la orientación deseada.
En cuanto a este último punto, cabe preguntarse cuáles son las disposiciones esenciales que una ley forestal debe comprender. Esta es la cuestión a que vamos a tratar de contestar.
Ya en sus primeros artículos debe especificarse claramente en la ley a quién incumbe su aplicación.
Como la gestión directa de los montes del Estado o la fiscalización de la gestión de los demás montes presenta carácter esencialmente técnico, cabría pensar en constituir una comisión forestal o bien un organismo independiente de todo ministerio que tuviera sus normas propias de rendición de cuentas o incluso, en algunos casos, una organización paraestatal que gozara de amplia autonomía. Esta solución no parece recomendable en países en que apenas se ha despertado el interés de los círculos políticos por el monte y en que deba contarse con un amplio apoyo por parte de estos medios para el desarrollo forestal, si se quiere que alguna vez se produzca. Por el contrario, si la madera y el monte están llamados a desempeñar un papel importante en la vida económica y social del país, puede crearse un ministerio especial. Son, en efecto, bastante numerosos los países en que existen ministerios especiales de montes. De una manera más general, la administración estatal encargada de la aplicación de la ley quedará adscrita a un ministerio ya existente (que en lo que sigue suponemos que es el ministerio de Agricultura) y este Ministerio es el que se mencionará en la ley como encargado de su aplicación.
En un país en que el servicio forestal esté ya firmemente organizado (aunque carezca de medios) y sólidamente adscrito al Ministerio de Agricultura, no es necesario que la ley mencione a qué organismo de dicho Ministerio se confiarán ciertos poderes de decisión y de ejecución o determinadas funciones especiales. Puede evitarse toda mención del tipo: «El Ministerio de Agricultura, previo informe del Director General de Montes, podrá (o deberá)...», porque, en efecto, al Ministerio es al que corresponderá organizar el servicio forestal, confiarle las atribuciones necesarias para asegurar su funcionamiento o, incluso, si así conviene, delegar en él algunas de sus atribuciones. Se trata de una función esencial del poder ejecutivo y un texto legislativo no tiene por qué entrar en estos detalles. Conste, sin embargo, que si determinadas decisiones, en primera o en última instancia, deben reservarse a un órgano superior al Ministerio de Agricultura (por ejemplo, al Consejo de Ministros o al Poder Ejecutivo) la ley debe mencionarlo en cada caso.
Tampoco hay por qué mencionar especialmente en la ley otros organismos (aparte del servicio forestal) que, como éste, dependan del Ministerio de Agricultura. Si estos servicios han de intervenir en la aplicación de uno de los artículos de esta ley, al ministro responsable es al que corresponderá también organizar tal intervención.
Por otra parte, si hay que encomendar al Ministerio de Agricultura la aplicación de toda la ley forestal, es casi inevitable que para la aplicación de algunos artículos hayan de intervenir otros ministerios. En tal caso, quede bien entendido que en la ley no solamente deben mencionarse tales ministerios, sino que, además, deberán indicarse en sus grandes líneas las relaciones entre este ministerio y el Ministerio de Agricultura, por lo que se refiere a la aplicación del artículo en cuestión, es decir los procedimientos de coordinación entre los dos ministerios.
Prácticamente, un ministerio habrá de intervenir siempre, esto es, el Ministerio de Justicia, toda vez que tendrá que aplicar las sanciones previstas por la ley forestal. A esto se debe que las grandes líneas del procedimiento de atestamiento de las infracciones y de transmisión de los informes en que se dé cuenta de ellas a las autoridades judiciales, deberán especificarse en la ley forestal, a menos que estas cuestiones no estén automáticamente reguladas por el hecho de atribuirse a los agentes del servicio forestal la calidad de agentes de policía (pero, en tal caso, este extremo debe mencionarse expresamente en la ley). Sin embargo, quizá tengan que especificarse algunas particularidades aplicables a la ley forestal (véase más adelante).
En tanto que si el servicio forestal está ya bien organizado y constituye un organismo estable en el seno del Ministerio no hay necesidad de que la ley lo mencione especialmente, en caso contrario sí puede presentar gran ventaja proceder en tal sentido. En este caso, un artículo de ley por el que se cree un servicio forestal podrá dar al ministro a cuyas órdenes se ponga, facilidades mayores para disponer del personal y de los créditos necesarios para la buena marcha de este servicio. Sin embargo, incluso en este caso, no es aconsejable que la ley se extienda exageradamente sobre los cometidos que se hayan de confiar a dicho servicio ni sobre su organización interna. Insistir en su organización podría estorbar al poder ejecutivo. En cuanto a los cometidos que deban encomendársele, podrá mencionarse que se tratará de funciones técnicas, inclusive las tareas de investigación y formación del personal subalterno (eventualmente de la capacitación técnica del personal superior), pero, sobre todo, a las órdenes del ministro, de que se encargue de las funciones que la ley forestal misma imponga a este ministro y de las que otras leyes hayan podido o puedan confiarle y de las cuales encargará a su vez a su servicio forestal.
Acabamos de referirnos a «otras leyes». Conviene, en efecto, llamar la atención sobre el hecho de que una ley forestal no tiene forzosamente por objeto regular todo lo que se refiera a la madera y los montes. El monte sólo es una parte del aprovechamiento de las tierras, y la madera una parte de los artículos de consumo y de intercambio que circulan en el país. Muy al contrario, es preferible limitar estrictamente el objeto de la ley forestal. En caso contrario, el legislador se expone a tratar de temas tan diversos y que afectan a tantos intereses distintos que se corre el peligro de no lograr jamás la aprobación de esta ley. El criterio en que cabe basarse es limitarse exclusivamente a las cuestiones sobre las cuales corresponderá al servicio forestal la responsabilidad principal y esencial. Claro es que una ley es siempre una ley y sus disposiciones son aplicables a todas las cuestiones de que trate, pero resultaría ridículo querer, por ejemplo, modificar una ley constitucional en una ley forestal. Es indispensable un cierto discernimiento para saber a qué limitarse o hasta dónde se puede llegar en esta ley forestal. Por ejemplo, si a plantaciones nuevas efectuadas por propietarios privados se quieren conceder exenciones o reducciones de los impuestos que gravan los terrenos interesados, esta disposición puede, sin duda, figurar en la ley forestal. Pero de la misma manera puede figurar en una ley fiscal y acaso interese que figure en esta última. Si consta en la ley forestal, es evidente que interesa también al Ministerio encargado de fijar y recaudar los impuestos. Como hemos dicho antes, la ley forestal deberá fijar entonces en líneas muy generales (dejando los detalles para un reglamento de aplicación interministerial) la naturaleza de las relaciones entre el mencionado Ministerio y el Ministerio de Agricultura. Se indicará, por ejemplo, que la existencia de la plantación y su conveniente ejecución serán atestiguadas por el Ministerio de Agricultura en un informe que deberá transmitirse al Ministerio encargado de la recaudación de impuestos. Cabe igualmente incorporar en la ley forestal, o dejar para otras legislaciones, la tarea de establecer disposiciones, v. gr., sobre el comercio de maderas, los privilegios que deban concederse o restricciones que deban imponerse a su importación, o exportación, la organización de los establecimientos industriales forestales, la organización del trabajo en estos establecimientos o en las explotaciones forestales, etc.
Por último, si se tiene la intención de crear un servicio o un organismo forestal totalmente nuevo que constituya de por sí un nuevo ministerio o que sea una organización estatal o paraestatal más o menos independiente de todo ministerio, es manifiesto que la ley forestal debe comprender detalles muy circunstanciados sobre su organización, las tareas que se le confiarán y sus límites, los poderes que se le concederán, sus relaciones con los ministerios existentes o los diversos órganos de los poderes ejecutivo y judicial, el modo en que se contratará su personal y se atenderá su presupuesto y, por último, sobre la fiscalización que se ejercerá sobre este organismo nuevo por parte de los órganos superiores del poder ejecutivo.
La incorporación en la ley de tales precisiones es mucho más necesaria aún si las acostumbradas atribuciones del servicio forestal se dividen entre varios organismos que no dependan todos del mismo ministerio o algunos de los cuales dependan de ministerios normales, mientras otros sean más o menos independientes. Tales combinaciones pueden ser útiles y a veces incluso indispensables, pero sólo resultarán eficaces si las relaciones entre los distintos organismos interesados quedan establecidas con toda claridad por la ley, al menos en sus grandes líneas. De todos modos, no debe olvidarse que la política forestal, parte integrante de la política económica, social y de aprovechamiento de los terrenos de un país debe quedar sometida al control del gobierno. Un organismo de simple gestión de bienes estatales puede tener una autonomía tan grande como se desee en cuanto hayan quedado fijados los principios y la fiscalización de tal gestión, pero un organismo independiente del gobierno no puede imponer a éste una política forestal.
Como ya hemos dicho, una ley forestal debe delimitar estrechamente su objeto. Sin duda, algunas de sus disposiciones podrán o deberán aplicarse a todo el conjunto del país. Así ocurrirá si contiene disposiciones, por ejemplo, sobre el comercio de maderas, los derechos de exportación o importación de maderas, las tareas e impuestos sobre propiedades arboladas, etc.; pero ya hemos visto que pueden incluirse disposiciones de este tipo y que a veces puede ser preferible incluirlas en otras leyes siempre que no sea el servicio forestal el principal encargado de aplicar las disposiciones correspondientes. Otras disposiciones de aplicación general para el conjunto del país y que forzosamente se incorporarán en la ley precisamente por ser en general el servicio forestal el principal encargado de aplicarlas, podrán afectar, por ejemplo, al transporte de maderas, la lucha contra los incendios forestales y las enfermedades de los árboles frutales, la prohibición de cortar determinadas especies de árboles cuya conservación se quiera asegurar, la instalación de aserraderos u otras industrias de la madera, etc. (véase más adelante).
Pero la característica esencial de una ley forestal consiste en que las más numerosas e importantes de sus disposiciones se aplican a ciertas superficies bien determinadas del país denominadas «montes» de cuya gestión o fiscalización (o de ambas) es responsable el servicio forestal. De esto se desprende que la ley debe determinar muy claramente cuáles son tales superficies. Si en la ley no se contiene esta determinación resulta inoperante e inútil.
Por desgracia, es imposible la definición jurídica de un «monte» mediante simples palabras que indiquen sus caracteres. Todo el mundo sabe que por diversas razones habrá que dejar fuera del ámbito de aplicación de la ley masas densas y extensas, mientras que algunos terrenos totalmente rasos deberán considerarse montes. Más aún, en la práctica resulta difícil la distinción entre monte, pasto arbolado y pasto verdadero. No hay, pues, alternativa: en los primeros artículos de una ley forestal deberán determinarse las superficies a que ésta se aplicará, lo que quiere decir que deben prever la delimitación sobre el terreno de estas superficies mediante mojones, zanjas, marcas materiales, etc. Son los artículos esenciales de una ley forestal.
Conviene comprender bien lo que antecede. Significa que toda superficie delimitada con arreglo al procedimiento cuyas grandes líneas serán fijadas por estos artículos caerá automáticamente (y sin que sea necesaria una nueva ley para cada superficie) dentro del ámbito de aplicación de la ley. Por otra parte, podrán aplicarse otras disposiciones (estén contenidas en la ley forestal o en otras leyes) a superficies no delimitadas; por ejemplo, puede interesar que el servicio forestal sea llamado a dar su opinión o autorización para toda explotación de árboles por parte de propietarios privados o servicios del Estado en superficies que no estén aún delimitadas o quizá no lleguen a estarlo jamás. Pero para ello no hace falta una ley forestal. La esencia de ésta es aplicarse principalmente a superficies estrictamente definidas y claramente delimitadas (véanse a este respecto los Principios de política forestal, Resolución N° 26, aprobada en 1951 por los Estados Miembros de la FAO).1
1 FAO. Informe del Sexto Periodo de Sesiones de la Conferencia. Roma, 19 noviembre-7 diciembre, 1951
En los países que cuentan con catastros bien hechos que se revisan frecuentemente, y en que para cada parcela de terreno se indica la naturaleza del aprovechamiento del suelo, es posible en rigor considerar jurídicamente «montes» todas las parcelas que figuran bajo este epígrafe en el catastro. Pero incluso en este caso presenta graves inconvenientes la falta de un lindero preciso sobre el terreno. Sin embargo, tales catastros sólo existen en contados países o contadas regiones (que no son regiones forestales) de cada país. No existen en los países en que la silvicultura se encuentra en sus comienzos y donde, por lo demás, con frecuencia la línea divisoria entre los terrenos que quedarán destinados a montes y los que están o serán consagrados a la agricultura o al pastoreo está todavía en discusión y es susceptible de variar considerablemente con el tiempo.
Por consiguiente, los artículos más importantes de una ley forestal son los que imponen la delimitación de las tierras a que esta ley se aplicará y que fijan, al menos en sus grandes líneas, el procedimiento que debe seguirse para esta delimitación y para el consiguiente amojonamiento.
Hay que añadir que si la ley distingue diversas categorías de montes (por ejemplo, montes protectores, montes de producción, etc.), como a cada una de estas categorías se aplicarán disposiciones o restricciones distintas (sin lo cual resultaría inútil distinguir varias categorías), estos distintos «montes», suponiendo que sean contiguos entre sí, deben ser objeto de una delimitación o amojonamiento distintos.
En todo caso, casi siempre se darán dos categorías de montes: los de propiedad del Estado y los que no pertenecen a éste (montes privados o de colectividades públicas).
Si la ley no impone control alguno ni prevé ninguna restricción sobre los montes que no pertenezcan al Estado, es evidente que no hay por qué definirlos ni delimitarlos ni amojonarlos. Incluso si se conceden ciertas ventajas, por ejemplo, a los propietarios forestales privados, pero sin imponer en cambio fiscalización o restricción alguna, tales operaciones son inútiles. Por el contrario, desde el momento en que la ley prevé un control o una restricción cualquiera (la prohibición de desmontar a fin de modificar la naturaleza del aprovechamiento del suelo constituye ya una restricción), hay que proceder a la delimitación y amojonamiento, ya que de no hacerlo así la ley resultará inoperante. Según la naturaleza de las restricciones impuestas, esta delimitación podrá ser más o menos sumaria o detallada. Si, por ejemplo, se impone una restricción o una obligación bien definida a todos los montes privados de una determinada zona, puede bastar delimitar el conjunto de los montes privados de dicha zona sin que sea indispensable que cada monte privado quede delimitado con respecto al monte privado adyacente. Si la ley impone un control completo, análogo al que se ejerce sobre los montes del Estado, a todos los montes privados, cada uno de éstos debe quedar totalmente delimitado con respecto a los terrenos, cualesquiera que sean, no considerados montes y a los montes privados o públicos que los circunden.
La delimitación y el amojonamiento de los montes privados deberán encomendarse en general al servicio público que ejerza la fiscalización prevista por la ley. Sin embargo, si la ley concede ventajas al propietario privado a cambio o no de tal fiscalización, puede exigirse del propietario que como contrapartida de estas ventajas sufrague los gastos de la delimitación o del amojonamiento, e incluso se encargue de su ejecución material. La ley deberá fijar estos puntos o al menos las grandes líneas de las disposiciones relativas a estas delimitaciones y amojonamientos.
En todos los casos, si se trata de un gran país forestal, las operaciones materiales de delimitación y amojonamiento exigirán, naturalmente, mucho tiempo, sea cual fuere la ayuda que puedan aportar las técnicas modernas (fotografía aérea especialmente), que en ningún caso puede sustituir a los reconocimientos y deslindes sobre el terreno. Admitiendo incluso que el país disponga de un personal técnico forestal bastante importante y que estos deslindes deban considerarse como su cometido más urgente, se impondrá fijar órdenes de prioridad.
Evidentemente, no corresponde a la ley entrar en estos detalles; pero debe considerarse inevitable que durante un espacio de tiempo que quizá sea muy prolongado queden sin fiscalización alguna extensas superficies arboladas. Cabe, pues, preguntarse si no conviene prever disposiciones transitorias.
En principio, esto no parece aconsejable. Sin duda, la ley puede prever (suponiendo que se disponga de un servicio suficiente para aplicarlas) algunas disposiciones muy generales como las que se han mencionado antes: prohibición de explotar ciertas especies, fiscalización de los transportes de madera en rollo, obligación de declarar la instalación de aserraderos, etc. La ley puede incluso encargar al servicio forestal de expresar su parecer sobre las concesiones de explotaciones forestales que se otorguen sobre estos terrenos y de fiscalizarlas. Pero, en ese caso, si se prevén tales operaciones, será o dentro del marco de un proyecto de colonización ó bien porque se estime que estos montes han pasado a la categoría de accesibles y se han hecho susceptibles de explotación regular En ambos casos se impone forzosamente una delimitación de las zonas que deban quedar sometidas permanentemente a la ley forestal. No cabe ir más allá de disposiciones de este tipo: exigir de un servicio que haga observar disposiciones legales sobre terrenos forestales no delimitados sería imponerle obligaciones sin darle los medios para cumplirlas.
Por lo demás, los terrenos que no serán o no han sido todavía deslindados en cumplimiento de la ley forestal no por ello están desprovistos de condición jurídica. O bien son terrenos privados, y en tal caso quedan sometidos a la misma reglamentación que toda propiedad privada, o bien son terrenos que pertenecen al Estado «tierras fiscales», según la expresión empleada en América Latina.
Ahora bien, estos terrenos fiscales están generalmente administrados por servicios especiales, a veces independientes del Ministerio de Agricultura y que dependen de otro Ministerio (por ejemplo, el de Tierras y Colonización), pero cuyo objeto es asimismo hacer observar las leyes que se aplican precisamente a estos terrenos. Si tales leyes (leyes agrarias, leyes de colonización, etc.) que generalmente tienen por objeto determinar los procedimientos que deben seguirse para la enajenación de tierras fiscales con vistas a su desarrollo agrícola o industrial, prevén que el Ministerio de Agricultura (y el servicio forestal) exprese su parecer, dentro del marco de estos procedimientos, tal disposición es exponente de leyes prudentes, atentas a la salvaguardia de los montes nacionales y orientadas a organizar una estrecha coordinación entre todos los servicios del país responsables del aprovechamiento racional de las tierras; pero si no contienen disposiciones de esta naturaleza, no corresponde forzosamente a la ley forestal introducirlas en la legislación general del país. Conviene más bien introducir disposiciones adecuadas en la legislación relativa a las tierras fiscales en conjunto.
La falta de tales disposiciones en estas leyes en nada se opone a la redacción y aplicación de una buena ley forestal. Como esta ley forestal impondrá en primer lugar la delimitación de los montes y como, según hemos visto, convendrá fijar un orden de prioridad para la ejecución material de los deslindes y amojonamientos, es manifiesto que estas operaciones deberán afectar en primer lugar y con carácter preferente a los montes enclavados en las zonas en que se opera un proceso de ocupación (legal o ilegal) de las tierras fiscales o bien en las zonas en que este proceso ha tocado ya a su fin. Importa, en efecto, muy poco que no sean deslindados ni sometidos a la ley forestal los montes alejados de los centros habitados y de toda zona de desarrollo agrícola (o pastoral), vírgenes, inaccesibles y que acaso no sean abiertos a la explotación regular o irregular hasta pasados muchos decenios. En algunos casos, únicamente la protección contra incendios puede revestir cierta importancia, pero en tales casos se trata de un problema mucho más técnico que legislativo. Los trabajos de deslinde deberán concentrarse, pues, en los terrenos arbolados por plantar o por repoblar, en los alrededores de los cuales plantea ya un problema o lo va a plantear constantemente la competencia entre tierras agrícolas, pastorales y forestales.
La fijación de prioridades corresponderá al servicio encargado de aplicar la ley forestal. En cuanto a ésta deberá fijar, como hemos dicho, las grandes líneas del procedimiento de deslinde, constituyendo un punto muy importante en los países en que se lleva a cabo la colonización agrícola. Normalmente, este procedimiento debe permitir el examen de los derechos de propiedad de los propietarios y ocupantes ribereños del monte que se trate de deslindar y la determinación de la extensión de estos derechos en superficie. La ley debe, pues, prever la participación en este procedimiento de tales propietarios y ocupantes y atender a la garantía de sus derechos. Pero ¿ qué hacer si no existe propietario u ocupante aparente o si éste no puede demostrar sus derechos? No debe perderse de vista el hecho de que el monte que se trata de deslindar se saca en virtud de una ley (la ley forestal) de «tierras fiscales» administradas en virtud de otra ley (ley agraria, de colonización, etc.) por un organismo o un ministerio especial. La ley debe, pues, prever y organizar la participación de tal organismo o de tal ministerio en el proceso de deslinde y amojonamiento. Así se evitarán las dificultades que podría provocar en un futuro más o menos lejano la utilización de un procedimiento unilateral.
Para tener en cuenta el estado todavía fluctuante en muchos países del límite entre tierras agrícolas y tierras forestales, la ley forestal no deberá declarar que los terrenos incorporados por la citada delimitación en los montes sometidos a la ley forestal son inalienables. Sí deberá, por el contrario, exponer las grandes líneas de un procedimiento de abandono en el que el organismo encargado de administrar las tierras fiscales tendrá que intervenir asimismo en las condiciones que sean fijadas por la ley (forestal). Sin embargo, para que tal procedimiento no se realice en condiciones abusivas - lo que comprometería la estabilidad que debe tener el monte para que sea posible su explotación racional - convendrá que sea bastante estricto y termine con un acto del poder ejecutivo superior, por ejemplo, un decreto ministerial ó interministerial.
Como hemos dicho, la ley forestal no puede definir por enumeración de caracteres descriptivos los terrenos a que se aplicará. Sólo puede prescribir su determinación sobre el terreno. Sin embargo, a fin de ayudar a los agentes encargados de tal delimitación sobre el terreno resultará ventajoso que establezca criterios que les permitan elegir las fracciones del territorio nacional que deben quedar incluidas en esta delimitación. Tales criterios podrían, por ejemplo, alegarse para impugnar reclamaciones contra los deslindes propuestos por dichos agentes, basadas en el hecho de que los mismos rebasan los límites de las disposiciones de la ley; pero no hay que confundir tales criterios con una definición legal del monte. La ley puede decir, por ejemplo, que en principio habrá que incluir en la determinación legal de los montes sobre el terreno toda superficie con más de 50 árboles por hectárea: es un criterio posible. Sería inadmisible que dijera que toda superficie con más de 50 árboles por hectárea se considerará legalmente monte, ya que ello supondría un intento de definición legal del monte sobre el papel, intento condenado inevitablemente al fracaso por razones fáciles de comprender y que haría que toda la legislación forestal careciera de objeto.
Estos criterios pueden variar mucho según los países y su elección viene determinada en gran parte por la política forestal que se pretenda seguir. Entre los que cabe elegir pueden citarse los siguientes, sin que esta lista pretenda ser completa:
1. Las superficies con masas de árboles más o menos densas;2. Estas mismas superficies, pero únicamente cuando quepa prever que no han de ser utilizadas para la agricultura antes de un plazo más o menos largo o sean definitivamente inutilizables con tal fin;
3. Las superficies con masas de arbustos más o menos densas;
4. Las superficies susceptibles de ser ordenadas para la producción continua y permanente de maderas (leñas o maderas de construcción e industriales);
5. Las superficies que se presten a aprovechamientos múltiples (especialmente el pastoreo) entre las cuales tenga cierta importancia la producción de madera;
6. Las superficies cuya cubierta arbórea, arbustiva herbácea sea indispensable para la protección del suelo y de las aguas o para la defensa contra los aludes, etc.;
7. Las superficies rasas o con una cubierta arbórea clara o muy clara, pero que deban ser repobladas total o parcialmente con fines de protección;
8. Las mismas superficies cuando la repoblación tenga un objetivo económico o social o se imponga por razones de higiene o de recreo.2
2 Damos aquí a título de ejemplo los criterios que las autoridades suizas desean que se incorporen en las leyes forestales cantonales:«a) Toda superficie ordenada principalmente para la producción de madera;
«b) Toda superficie en la que crecen árboles, aunque se utilice para aprovechamientos múltiples, por ejemplo, los pastizales arbolados y los castañares;
«c) Toda superficie que cumpla una función protectora inclusive los pastaderos arbolados con alisos de montaña y pinos negros rastreros.
«No se incluyen en el espíritu de la ley los árboles aislados, salvo los castaños de un diámetro normal de 20 cm. o más medido a la altura de un hombre, los pequeños bosquetes de árboles y arbustos situados en terrenos agrícolas, las calles, jardines y parques plantados.»Estos criterios, que pueden servir para un país en que la extensión de los montes ha quedado ya establecida con carácter fijo (exigiendo una ley federal la conservación de la superficie boscosa en su cifra actual) donde existe un catastro completo y donde el espíritu forestal se halle muy desarrollado, no podrían en cambio adaptarse a países nuevos. Aquí se exponen exclusivamente a título de ejemplo.
Aunque la incorporación de tales criterios en la ley puede ser útil, no es, sin embargo, indispensable. Lo que sí es indispensable es el procedimiento de deslinde y amojonamiento. En efecto, la extensión y la naturaleza de los terrenos que deben quedar encuadrados en la delimitación del monte es cuestión que debe ser zanjada por la política forestal del país interesado. En muchas legislaciones se trata de definir el terreno forestal como tierras no aptas para la agricultura. Se trata de una expresión que evidentemente es demasiado vaga para definir la política forestal sobre este punto capital y permitir su puesta en práctica (lo cual es justamente el objeto de la legislación).
En efecto, por una parte, no especifica si los terrenos objeto de agricultura migratoria, es decir, ocupados en el curso de un período de 15 a 30 años durante dos o tres años o más por cultivos agrícolas, y de 12 a 27 años al menos por formaciones forestales, deben englobarse en los montes, sea cual fuere, por lo demás, la naturaleza de propiedad de tales terrenos.
Por otra parte, el término agricultura es muy vago y no permite determinar si los terrenos consagrados a la ganadería extensiva, es decir, los terrenos de pastos naturales, deben considerarse o no montes. Esta indeterminación es tanto más grave cuanto que los numerosos tipos de vegetación naturales o provocados por el hombre comprenden a la vez árboles, algunos de los cuales presentan, por lo demás, gran valor forrajero y prados de gramíneas y otras plantas forrajeras, algunas de las cuales pueden tener aprovechamiento industrial. Dicho de otro modo, con frecuencia no existe un límite exacto entre el monte y el terreno de pastos naturales. A consecuencia de esta indeterminación, el monte se ve sometido con harta frecuencia a un pastoreo abusivo que acarrea su degradación, así como la de los terrenos de pastos vecinos.
Por último, es evidente que con frecuencia grandes montes todavía vírgenes o bien alejados de los centros de desarrollo agrícola comprenden terrenos que pueden prestarse perfectamente a una agricultura estable, pero que habrán de transcurrir todavía largos años antes de poder ser empleados de tal manera, precisamente a causa de tal alejamiento, aunque mientras tanto pueden producir importantes cantidades de madera en espera de mejor aprovechamiento. ¿Será preciso, en cumplimiento de las disposiciones legislativas, eliminar estos terrenos de los montes que hay que deslindar?
Todo lo que acabamos de decir pone más claramente aún de manifiesto la imposibilidad de definir un «monte» y la necesidad para establecer una definición legal de que la ley forestal prescriba primeramente el deslinde y el amojonamiento de los terrenos a que se aplicará. En particular conviene evitar toda referencia en la ley a terrenos no utilizables para la agricultura y el pastoreo. Es con mucho preferible que no diga nada a este propósito, dejando así plena libertad a la política de aprovechamiento de las tierras para desarrollarse atendiendo como mejor convenga a los intereses del país. La fórmula mejor parece ser indicar en el preámbulo de la ley o en uno de los primeros artículos que el objeto de ésta es asegurar la conservación, el aprovechamiento racional y el desarrollo de los recursos naturales renovables del país o bien de los recursos madereros del país o de otras riquezas naturales vinculadas a estos recursos, u otra fórmula del mismo tipo.
Desde el punto de vista de la política que el gobierno pretenda seguir, es manifiesto que si los terrenos propiedad del Estado o de colectividades y sometidos a pastoreo extensivo (terrenos de pastos) o a la agricultura migratoria no quedan incorporados en los montes (es decir, en el sentido de la ley forestal, no se incluyen dentro de los límites de los «montes»), por lo general quedarán sin supervisión técnica alguna, ya que los países que tienen una administración forestal todavía poco desarrollada cuentan todavía menos con una administración capaz de interesarse por sus terrenos de pastos naturales y por las zonas boscosas objeto de agricultura migratoria. En espera de soluciones que acaso sean mejores, la extensión de las funciones del servicio forestal a estos terrenos constituye sin duda la única posibilidad de evitar los abusos y daños, a veces irreparables, a los que frecuentemente da lugar su utilización caótica. No obstante, como ya hemos indicado, la decisión sobre este punto corresponde a la política que debe fijar el gobierno. Es evidente que si éste no quiere imponer restricción alguna sobre el aprovechamiento de estos terrenos, no hay por qué incorporarlos a los montes y tampoco hay razón para que la ley forestal se preocupe más de ellos.
Gran número de textos de leyes forestales empiezan por un artículo en que se reconoce el interés público de la conservación o el desarrollo del aprovechamiento de los recursos naturales y de los montes. Puede ocurrir que la elección de este término revista importancia extrema si los órganos legislativos desean autorizar al ministro interesado a recurrir al procedimiento de expropiación para asegurar el mantenimiento del monte en ciertas estaciones o para que sea posible su plantación o repoblación. Puede ocurrir que, según la expresión que se emplee, se funde o no en derecho la posibilidad de expropiación, habida cuenta de las disposiciones generales de derecho civil, administrativo o constitucional del país.
Si la política que se ha adoptado se orienta a obtener del poder legislativo que conceda atribuciones al ministerio para autorizar expropiaciones, en el texto de ley propuesto debe procurarse evidentemente definir los casos en que podrá ejercerse este derecho de expropiación. En general, la ley no tendrá probabilidad alguna de ser aprobada si la enumeración de los casos permite una interpretación demasiado amplia.
En cuanto al procedimiento de expropiación mismo, no tiene por qué figurar en la ley forestal, la cual se limitará a remitir a los textos legislativos más generales que sin duda existen al respecto. Sólo en el caso de que se quiera introducir restricciones en esta ley más general o, al contrario, facilitar su aplicación mediante ciertas disposiciones especiales, deben figurar en la ley forestal estas modificaciones de la legislación general.
En no pocos casos, cuando el agente del servicio forestal encargado de un deslinde examine el terreno que ha de definir como monte, comprobará que, muy lejos de haber permanecido inutilizado hasta entonces o utilizado solamente por su propietario legal (suponiendo que esta propiedad legal esté netamente establecida), individuos o comunidades que viven en las proximidades de este terreno explotan en él maderas más o menos regularmente. Es posible también que los aprovechen para simples recolecciones o para la explotación de productos diversos, para dejar pastar en él al ganado o también para cultivar temporalmente ciertas partes del terreno (agricultura migratoria).
A fin de que sea posible aprovechar, para los fines que se propone la política forestal, las superficies que van a ser deslindadas sobre el terreno, es indispensable (a menos que la ley prevea la supresión de todos los derechos de uso sobre los montes delimitados en cumplimiento de la ley forestal - medida radical que muy raras veces deberá o se podrá prever -) que se conozcan perfectamente la naturaleza, importancia y modalidades de ejercicio de estos derechos de uso. Es cierto que interesa exonerar al monte recién deslindado de todos los derechos de uso que sobre él pesen, pero los métodos que pueden permitir su eliminación, en principio contra compensación de distinta naturaleza, son de aplicación prolongada y difícil y en general será preferible dejar para más adelante una legislación que establezca las grandes líneas del procedimiento que deba seguirse para tal eliminación.
Para un futuro próximo se tenderá sencillamente a su reglamentación y mantenimiento dentro de límites tales que la práctica de estos derechos de uso no comprometa la estabilidad o la fertilidad de los terrenos en que se ejerzan y no acarree, por consiguiente, la imposibilidad de ejercer este derecho en un futuro más o menos lejano.
La ley forestal debe, pues, prescribir a la vez que el deslinde de los montes sobre el terreno, el censo de los derechos de uso (esto es, como se dice más adelante, la determinación de la naturaleza, la importancia cuantitativa, las modalidades y la identidad de las personas que los disfrutan).
Habida cuenta de la necesidad de satisfacer, si así procede, reglamentando los derechos de uso, la política forestal de todo país debe tender al rendimiento sostenido de los terrenos delimitados en calidad de montes. ¿Cuáles son las disposiciones elementales que la ley ha de incluir para conseguir en la medida de lo posible este resultado por los medios más sencillos ?
Montes del Estado
En teoría no existe dificultad alguna. La ley debe contener un artículo en el que se estipule que entre las obligaciones del servicio forestal figura la de someter cada uno de los montes a un plan de ordenación oficialmente aprobado.
La dificultad práctica estriba en que todo estudio serio de ordenación es largo. Para salvar tal dificultad, la ley, que ha de comprender las disposiciones necesarias para la venta de los productos del monte (ventas propiamente dichas y concesiones a largo plazo), comprenderá asimismo las garantías necesarias para que las ventas y adjudicaciones concedidas antes de la aprobación del plan de ordenación no pongan en peligro el porvenir del monte. La adjudicación de concesiones de largo plazo puede subordinarse, por ejemplo, a la presentación por el beneficiario de un plan de ordenación racional que abarque todo el plazo de su concesión. Se puede incluso obligarle eventualmente a proceder al deslinde material del monte adjudicado, cosa que simplifica la labor del servicio forestal, que, no obstante, deberá hacerse cargo de la inspección, tanto del plan de ordenación como del deslinde.
Resulta inútil al redactar las disposiciones relativas a este capítulo, introducir en la ley disposiciones sobre los precios de venta de los productos, obligaciones de los beneficiarios de las concesiones, etc., todo lo cual debe hacerse por medio de una reglamentación. A lo sumo, lo que puede hacerse es una exposición de los principios relativos a la forma de autorizar las concesiones a largo plazo y la venta de los productos (subastas públicas, por ejemplo).
Montes comunales
Cabe elegir entre someter dichos montes, desde el punto de vista de su aprovechamiento, a un régimen análogo al de los montes del Estado (control absoluto del servicio forestal), al mismo régimen que el de los montes particulares o privados (véase el próximo epígrafe) o bien a un régimen intermedio. De todos modos, si hay control, no debe olvidarse que estos montes tienen que estar deslindados y que si se escoge un régimen diferente del de los montes privados, hará falta un deslinde especial, probablemente de cada uno de los montes comunales por separado. Si se decide someterlos a un régimen análogo al de los montes del Estado, habrá que tener en cuenta en el plan de ordenación las diversas necesidades en especie de la comunidad propietaria.
Montes particulares
1. Cuando estos montes sean de gran extensión y se hallen repartidos entre numerosos propietarios, toda medida de control implica para un servicio forestal, que quizá esté todavía en su infancia, una sobrecarga de trabajo que tal vez no puede soportar.2. Toda medida de control demasiado rigurosa, acompañada de sanciones excesivamente severas, entraña el peligro de ahogar en germen toda iniciativa de los propietarios, lo que hace que éstos se desinteresen por completo de su finca, cosa a la que por desgracia suelen mostrarse demasiado propensos.
En estas condiciones, en la ley sólo podrán incluirse las obligaciones más sencillas y que no obliguen al servicio forestal a inspecciones muy rigurosas. Las declaraciones de corta, las autorizaciones que haya de conceder el servicio forestal, el señalamiento de las cortas y las inspecciones por los agentes del citado servicio son absolutamente utópicas. Se propone que la ley imponga exclusivamente en principio al propietario que explota directa o indirectamente su finca (y no al explotante) la obligación de asegurar, por medios naturales o artificiales, la regeneración de la superficie explotada con especies de valor económico similar. La única sanción que debe estipularse es facultar al servicio forestal para exigir del propietario la regeneración artificial o para hacerse cargo de la labor de éste en el caso de que la regeneración natural resultara imposible. Conviene que el artículo de la ley incluya las grandes líneas del procedimiento de acción ejercido por el servicio forestal en este caso. Tal procedimiento puede incluir la posibilidad de recurso en alzada, ya que su objeto es el de proteger al propietario contra exigencias excesivas, infundadas o expresadas demasiado tardíamente.
Se podrán imponer restricciones e inspecciones más severas a los montes clasificados como protectores, pero habrá que tener siempre en cuenta lo dicho en los incisos 1 y 2 de este párrafo.
En este subcapítulo de la ley habrá que incluir también las disposiciones relativas a la obligatoriedad de poblar o repoblar y a la posibilidad de expropiación en casos claramente determinados. Habrá que redactar estos artículos teniendo muy en cuenta la legislación local en materia de expropiaciones, y haciendo referencia cuando sea necesario a dicha legislación en la propia ley forestal.
En otro subcapítulo se incluirán las disposiciones legislativas relativas a la ayuda eventual del Estado a los propietarios que deseen plantar, repoblar o mejorar sus montes, construir caminos, etc., sea dentro de la zona boscosa, sea fuera de ella. Cuando se trate de plantaciones fuera de la zona boscosa habrá lógicamente que subordinar toda ayuda concedida al deslinde del monte creado o mejorado y a su incorporación en dicha zona boscosa, a menos que se trate simplemente de plantaciones lineales, setos, etc.
También podrán figurar en este subcapítulo de la ley las ventajas de orden fiscal que puedan concederse (con discernimiento) a los propietarios que deseen repoblar o llevar a cabo en sus montes ciertos trabajos de mejoramiento, siempre que no resulte más conforme a las costumbres locales incluirlas en la legislación fiscal del país.
Por último, cuando el país en cuestión tenga que afrontar un problema de fragmentación parcelaria de los montes de propiedad privada, en otro subcapítulo se tratará de las cooperativas forestales. La redacción de los artículos correspondientes exigirá que el experto estudie seriamente la legislación vigente sobre cooperativas en otros campos de la economía y especialmente en el agrícola.
Hay que reconocer que, en no pocos países, la existencia de líneas de demarcación y de mojones, por indispensable y necesaria que sea, no basta para imponer a las poblaciones locales el respeto de la propiedad, sea del Estado, sea de las colectividades públicas o de los particulares. Con mucha frecuencia, el aprovechamiento efectivo de los terrenos comprendidos en estos límites es lo que a los ojos de estas poblaciones crea el verdadero derecho de propiedad, concepto que tiene incluso un fundamento concreto en los antiguos usos de ciertos países. A esto se debe el que hayamos indicado que, al menos por lo que respecta a los montes del Estado y a los que la ley somete a su fiscalización, esta ley debe contener un artículo por el que el servicio forestal quede obligado a someter cada monte a un plan de ordenación oficialmente aprobado.
Si los terrenos delimitados están casi completamente cubiertos de una verdadera vegetación forestal, este plan de ordenación tendrá naturalmente carácter de plan de ordenación forestal. Sin embargo, incluso en este caso, ocurrirá con frecuencia que los terrenos en cuestión se aprovechen en mayor o menor escala para el pastoreo de animales domésticos o salvajes. Si por razones técnicas, económicas o sociales se quiere o se debe mantener o incluso intensificar estas actividades (ajustándose - conste - a la condición del rendimiento sostenido), el plan de ordenación forestal podrá convertirse en un plan de ordenación silvopastoral o bien en un plan de ordenación silvopastoral y de la vida silvestre. En tal caso resultará ventajoso que la ley mencione esta posibilidad, debiendo mencionar igualmente la de planes de ordenación silvoagrícolas si dentro de los montes deslindados se encuentran zonas sometidas a la agricultura migratoria.
La ley puede incluso llegar más lejos y establecer una distinción, según su aprovechamiento, o al menos según su aprovechamiento principal, entre diversas categorías o clases de montes. Esta distinción, al menos en cuanto a los montes del Estado, será también más útil que la distinción, que se encuentra con bastante frecuencia en las legislaciones, entre montes protectores y montes de producción. Puede no ser indispensable que los montes de aprovechamiento esencialmente pastoral se distingan en el aspecto jurídico de los montes esencialmente forestales, toda vez que las diferencias entre las dos categorías afectarán sobre todo a las modalidades de su ordenación. Así ocurre que, en la India, los montes comprenden con frecuencia zonas pastorales muy extensas, y que en la ordenación de estos montes se establece simplemente la distinción de secciones o series pastorales (Working circles). Por el contrario, cuando partes del monte han de destinarse esencialmente a fines agrícolas (agricultura migratoria) será en principio necesario distinguir efectivamente dos categorías de montes, ya que las disposiciones legislativas relativas a estas dos categorías serán, por lo general, distintas. Esta es, por lo demás, la solución a que se han atenido numerosos países africanos, distinguiendo entre los montes reservados rigurosamente protegidos para la producción de madera o la conservación de los suelos o de las aguas, y los otros montes (con denominaciones diversas), a los que sólo se aplican restricciones mucho más suaves y generales. Con harta frecuencia, por desgracia, las restricciones impuestas en este último caso por la ley carecen de eficacia, precisamente porque el deslinde y amojonamiento de estos otros montes se han desatendido, habiéndose consagrado todos los esfuerzos a este respecto a los montes reservados únicamente.
El problema que aquí examinamos está vinculado al de los derechos de uso. Se ha dicho antes que la ley forestal deberá prever en caso dado su reglamentación. En los capítulos relativos al aprovechamiento de los montes es donde esta reglamentación encontrará el lugar que le corresponde, trátese de los derechos de uso para producción de madera, pastos o aprovechamiento de las tierras para la agricultura migratoria. En los países en que tales usos existen, de derecho o de hecho, es inútil, si no entra en la política del gobierno reglamentar su ejercicio y extensión, tratar de deslindar o delimitar como montes las superficies que constituyen su objeto; más aún, si se ejercen en todas partes, es completamente inútil promulgar una ley forestal.
La reglamentación de estos usos debe respetar todo lo posible (salvo la restricción antes mencionada relativa a la autodestrucción del uso) los derechos adquiridos. Esto en general es posible. Ocurre con frecuencia que una acertada reglamentación permita no sólo satisfacer el ejercicio del derecho sin peligro para el monte, sino incluso obtener de él beneficios de orden silvícola. Los derechos de uso para la agricultura migratoria pueden utilizarse, por ejemplo, para plantaciones (taungya), los derechos de pastoreo para la eliminación de peligros de incendio, etc. Una vez más es también necesario que la ley siente las bases de una reglamentación de estos derechos.
A fin de evitar que antes de que sea posible efectuar los deslindes prescritos por la ley puedan los derechos de uso extenderse indefinidamente en intensidad y en superficie, cabe tomar una precaución en esta ley misma. Cabe especificar en un artículo que únicamente se reconocerá la validez de los derechos existentes, al menos sobre los terrenos del Estado en el momento de la promulgación de la ley. Esta especificación puede extenderse eventualmente a los derechos de propiedad mismos si, como ocurre generalmente, la ocupación continua durante un cierto espacio de tiempo puede crear tal derecho. Sin embargo, se trata de una disposición que interesa más bien a los servicios encargados de la administración de las tierras fiscales en general, por lo que no es en la ley forestal donde, en principio, debe figurar.
Los artículos de la ley por los que se dispone el plan de ordenación del monte deslindado y la ejecución de los trabajos que tal ordenación implica, no sólo tienen por objeto afirmar mejor los derechos de propiedad sobre tal monte. Importa, en efecto, hacer resaltar bien, dentro de lo posible en la redacción misma de la ley, que las restricciones impuestas por ésta sobre la utilización anárquica del monte se compensan con las ventajas que la aplicación de la ley asegurará no solamente al conjunto del país, sino también a las colectividades locales que vivan en las proximidades del monte y que naturalmente serán las más sensibles a tales restricciones. Así podrá la ley prescribir provechosamente que las necesidades de madera de estas colectividades que el monte puede satisfacer gocen de prioridad sobre la satisfacción de todas las demás necesidades, que para los trabajos que en él se efectúen habrá de emplearse con preferencia la mano de obra local, etc. Puede incluso prever un procedimiento que permita dejar a la colectividad una parte del monte, en plena propiedad, manteniéndola bajo un control suficiente por parte del servicio forestal; esta disposición permitirá aportar con frecuencia una contribución importante al desarrollo económico y social de dicha comunidad.
También en este aspecto conviene ser realistas. Es completamente inútil, por ejemplo, imponer a los propietarios medidas contra las invasiones de insectos cuando se sabe perfectamente que es imposible que se apliquen ni que se vigilen. Los procedimientos de lucha contra estas plagas suelen ser en general, además, de orden puramente técnico y la ley tiene poco que ver con ello. Donde los montes pertenezcan casi exclusivamente al Estado, la cuestión ni siquiera se plantea, ya que es al servicio forestal a quien incumbe, si puede adoptar todas las medidas técnicas necesarias y para ello no necesita de ley alguna.
Cuando la propiedad particular es importante conviene tener presente asimismo que la ley debe organizar la protección forestal no sólo en beneficio de los montes del Estado sino también en beneficio de los montes de los demás propietarios. Por poco interés que demuestre un propietario por su monte, tendrá tanto interés como el Estado en que no se instale nadie sin su autorización, no le roben sus árboles, o no se prenda fuego a los mismos voluntariamente o por imprudencia, ni se pastoree en ellos sin su permiso. Cabe esperar que empezará a interesarse por su monte cuando se le garantice la seguridad de su propiedad a estos diversos respectos.
¿Cómo puede conseguirse este resultado?
En ciertas legislaciones se estipula la posibilidad de suscribir contratos entre un propietario y el servicio forestal en virtud de los cuales este último se hace cargo, mediante una determinada remuneración, de la gestión del monte del propietario. Esta disposición puede que no dé gran resultado ya que los propietarios, en general, se muestran poco dispuestos a entrometer al servicio forestal en sus asuntos.
Se puede sugerir aquí que la ley forestal estipule exclusivamente la protección de los montes del Estado (salvo en lo que se refiere a ciertos puntos relativos al uso del fuego en los montes y a los incendios forestales, puntos de los que trataremos a continuación, y eventualmente, cuando se considere factible incluirlos, los relativos a la lucha contra las plagas y enfermedades). Un artículo dispondrá después la extensión de esta legislación protectora a todo propietario de montes que lo solicite, con condiciones muy sencillas, por ejemplo, que dicho propietario efectúe el deslinde sobre el terreno del monte de su pertenencia y someta el plan al servicio forestal (es difícil concebir además cómo pueda aplicarse a dicho monte la legislación de protección si previamente no se cumple tal condición).
Para que esta sugestión ofrezca cierto interés para los propietarios particulares, es necesario que las disposiciones previstas para sancionar las infracciones a la ley forestal o para comprobarlas y someter la prueba a las autoridades judiciales ofrezcan claras ventajas. Todas las legislaciones nacionales castigan el robo, y el robo de madera en el bosque es un robo como cualquier otro, todas ellas sancionan la utilización del suelo ajeno sin la previa autorización del propietario; todas ellas sancionan el incendio, sea éste voluntario o no. Las sanciones previstas por la legislación forestal tienen por consiguiente que ser más severas y más rígidas, lo que se justifica en muchos casos por el hecho de que una infracción en el bosque perjudica física o económicamente a toda la colectividad nacional. Por consiguiente, los procedimientos de comprobación, investigación, confiscación, etc., tendrán que ser más sencillos o el procedimiento judicial más expeditivo, o por último cumplirse todas estas condiciones juntas, que sería lo mejor. Por consiguiente, antes de proceder a hacer propuestas en cuanto a la organización de la protección de los montes, conviene estudiar a fondo las disposiciones legales corrientes que se refieran a estos diversos puntos, principalmente a la clasificación de las infracciones a las leyes en general; las condiciones de la presentación de pruebas para las diferentes categorías, y las correspondientes formas de actuación judicial inclusive el procedimiento de recurso.
Después de esto, la ley debe, en general, estipular la protección de los montes en lo que se refiere a los puntos siguientes, puntos cuya importancia varía considerablemente según los países.
Protección contra la ocupación no autorizada del suelo forestal, bien sea para el cultivo o para cualquier otro uso
En ciertos países donde los ocupantes sin título jurídico abundan, los artículos correspondientes de la ley han de estudiarse cuidadosamente. La ocupación deberá prohibirse incluso aun cuando no haya corta o mutilación de árboles o arbustos.
En este capítulo de la ley, pero con un carácter completamente diferente ya que aluden esencialmente a los propietarios forestales, se podrán incorporar los artículos relativos al desmonte, es decir, a la corta de los árboles con vistas a transformar el aprovechamiento del suelo bien sea directamente por el propietario particular o bien con su autorización.
Si se adoptan las sugestiones anteriores en materia de deslinde, los artículos relativos al desmonte no deben como es lógico, referirse más que a los terrenos que se hallen comprendidos dentro del límite de los montes particulares. Según la política forestal que se desee seguir, las condiciones para la concesión de las autorizaciones de desmonte serán más o menos severas, y las sanciones más o menos graves. Entre dichas condiciones habrá que incluir de todos modos la imposición al propietario de la obligación de deslindar el terreno que se va a desmontar, deslinde que servirá a la vez para establecer los nuevos límites de la zona boscosa.
Protección contra la corta y la extracción no autorizada de madera o de productos forestales
Sobre esta cuestión no hay nada especial que decir, salvo que quizás convenga que la ley no considere infracción el apeo no autorizado de árboles por el concesionario de las cortas cuando dicho apeo se haga de buena fe, y esto con objeto de evitar las constantes dificultades con que se tropieza dado que, durante las operaciones normales de explotación, fatalmente se apearán o mutilarán algunos árboles. Las indemnizaciones que haya que pagar al Estado (o al propietario) por tales apeos o mutilaciones pueden fijarse, efectivamente, en el contrato de concesión o de venta.
Quizás resulte práctico enumerar claramente los productos forestales a los cuales se aplica la protección de la ley, para evitar toda controversia respecto a productos que tienen evidentemente un valor económico general (v. gr.: gomas y resinas), y a no entorpecer por otra parte la recolección de productos que no interesan más que a la población local y que si no fuera por ésta no se aprovecharían (frutos silvestres, leñas muertas, etc.).
Protección contra el pastoreo no autorizado
Tampoco a este respecto hay nada especial que decir salvo que, en principio, convendría estipular sanciones diferentes según las diversas categorías de ganado y sanciones agravadas cuando el pastoreo se practique en plantaciones artificiales.
Protección contra el fuego
Cuando el fuego sea un factor importante de destrucción de los montes, este capítulo presentará dificultades y habrá de estudiarse con el mayor esmero si no se quiere sobrepasar el límite real de aplicabilidad de las disposiciones.
Conviene señalar, primeramente, que es inútil que la ley incluya medidas técnicas contra los incendios, y para su detección y prevención. Tales medidas técnicas, en lo que se refiere a los montes del Estado, incumben exclusivamente al servicio forestal y, en lo que se refiere a los montes particulares, a los propietarios. La única medida de prevención que cabe incluir en una legislación es la obligación impuesta a los propietarios de construir y conservar cortafuegos; pero incluso esto sería utópico, tratándose de países poco desarrollados desde el punto de vista forestal, en cuyo caso todo lo que, a lo sumo, cabe hacer es disponer en los artículos mencionados en la Sección C antes citada la prestación por parte del Estado de ayuda a los propietarios deseosos de construir cortafuegos o de adoptar cualquier otra medida útil contra los incendios, principalmente asociarse con vistas a la compra de equipo para combatir fuegos, organizar la vigilancia, etc.; pero rara vez se presentarán dichos casos en tales países.
Por lo tanto, la ley debe limitarse a:
1. Atribuir la responsabilidad de todo daño ocasionado por un incendio en un monte del Estado a la persona que se compruebe sea la causante de dicho incendio. Además de las sanciones previstas en las leyes nacionales contra toda persona causante de un incendio voluntario o involuntario, se le podrán imponer las sanciones previstas por la ley forestal para la corta o mutilación de árboles y estas sanciones podrán agravarse cuando los daños hayan sido ocasionados por un incendio,2. Fijar las restricciones que se estimen necesarias imponer al encendido y al transporte de fuegos en el monte, o a cierta distancia de los lindes de un monte del Estado. Estas restricciones pueden ser más o menos rigurosas de acuerdo con la estación o en determinados períodos, e incluso extenderse hasta prohibir la circulación en el monte cuando las condiciones climáticas originen graves peligros de incendio. En estos casos la ley tendrá que especificar a quién compete decidir las interdicciones. Convendría descentralizar lo más posible tal responsabilidad. No es necesario que recaiga en un funcionario del servicio forestal, pero el servicio forestal debe ser consultado y eventualmente podrá exigir que se adopten dichas medidas;
3. Fijar las responsabilidades de las autoridades en caso de incendio declarado. Tales responsabilidades son de dos tipos: por una parte, las de orden técnico que deben recaer en un miembro del servicio forestal; por otra parte, las de organizar los socorros que conviene encomendar a un funcionario o representante del gobierno, con autoridad sobre los diversos servicios civiles o militares que pueden contribuir a tales socorros y, especialmente, el ejército, los transportes y la administración de correos y telégrafos. Por otro lado, es importante que ambos tipos de responsabilidad se descentralicen en la medida de lo posible. Y quizá convenga unirlos bajo un mismo mando, mucho más, por cuanto al principio han de ser pocos los agentes del servicio forestal. La ley deberá dar a la autoridad responsable de la organización de los socorros poderes para movilizar los hombres y los medios de transporte que hagan falta para combatir el fuego.
Mientras que los artículos relativos al párrafo l deben aplicarse exclusivamente a los montes del Estado (salvo su extensión a los montes particulares en las condiciones indicadas a principios de la Sección D), aquellos relativos al párrafo 2 podrán, según se estime más oportuno, aplicarse también exclusivamente a los montes del Estado o extenderse a toda clase de montes, ya sean particulares o del Estado. Los artículos relativos al párrafo 3 deben obligatoriamente extenderse a todos los montes.
Por último, cuando se considere que las medidas previstas en el párrafo 2 son insuficientes, se podrán incorporar otros artículos destinados a reglamentar las quemas que se practiquen con fines diversos (renuevos de los pastos, caza, cultivo nómada, etc.). Resulta como es natural completamente ilusorio pretender reglamentar en un país todas las quemas de este tipo, pero quizá pueda conseguirse en cuanto a las que se practican cerca de los límites de los bosques, ya sean éstos de propiedad privada o del Estado, o a las que amenacen alcanzar los límites fijados en el párrafo 2. La autoridad competente para conceder las autorizaciones de quema debe también estar descentralizada. Puede ser, por ejemplo, la misma autoridad encargada de la organización de los socorros en caso de incendio. Las autorizaciones podrán concederse bajo ciertas condiciones, tales como, por ejemplo, la presencia de un representante de la autoridad responsable en el lugar donde se practique la quema. De todas maneras el hecho de poseer una autorización bastará para eximir al beneficiario de toda responsabilidad en el caso de que el fuego se extienda al monte, excepto cuando no se hubieran observado las condiciones impuestas, pues de no ser así, no habría nadie que solicitase tales autorizaciones.
La ley forestal no tiene por qué contener disposiciones detalladas acerca de las empresas particulares de explotación, transformación o comercio de la madera. La mayoría de las cuestiones susceptibles de ser sometidas a una intervención legal en cuanto a tales empresas se refiere cae dentro del ámbito de otras legislaciones más generales que la forestal y por lo tanto incumbe a otros servicios gubernamentales e incluso a otros ministerios la aplicación de tales legislaciones. Este es el caso, por ejemplo, de las disposiciones legislativas que reglamentan las relaciones entre patronos y empleados de esas empresas, de la legislación fiscal que se les aplica, de las disposiciones relativas a la importación de maquinaria o productos que se necesiten, así como también de las exportaciones de sus productos. No cabe duda que, en un país donde el equipo de las serrarías es anticuado, debido a la imposibilidad en que éstas se encuentran de importar máquinas convenientes, es tentador tratar de introducir en una ley forestal disposiciones destinadas a facilitar dicha importación. Pero la ley forestal no es el lugar adecuado para ello. Esto no supone que el experto que aconseja al gobierno no deba llamar su atención acerca de este problema y tratar de obtener por los medios legislativos o reglamentarios normales una mejora de tal situación.
Por lo tanto, la ley forestal, si bien ha de contener pocas disposiciones relativas a dichas cuestiones, éstas son de importancia. Antes de mencionarlas conviene decir que hay que evitar incluir en la ley disposiciones que entorpezcan la actividad normal o el desarrollo de las empresas, ya que éstas son las únicas capaces de valorizar los montes.
Por desgracia, son frecuentes las disposiciones de este tipo. La intervención de los transportes de madera en las carreteras puede facilitar la vigilancia de las explotaciones. En algunos países, quizás el único ingreso que el gobierno obtiene de los montes nacionales sea la tasa exigida por la concesión de permisos de transporte. Pero no nos cansaremos de insistir en que ésta no es la forma en que los montes deben enriquecer al Estado. Este debe vender las maderas de los montes de su propiedad a precios normales y las maderas cortadas en montes particulares dan origen a transacciones que pueden gravarse con impuestos. Pero el vincular la percepción de tales impuestos o precios de venta al transporte de la madera es una traba para los explotadores. Por otra parte, cuando el personal forestal es escaso, tal control en las carreteras absorbe todas sus fuerzas y le impide desempeñar en el monte sus actividades técnicas y de policía. El control del transporte en las carreteras es, por consiguiente, un arma que conviene usar con suma prudencia. En caso de duda, lo mismo en lo que se refiere a esta medida como a todas aquellas otras cuyos efectos puedan ser nocivos, la ley siempre tiene el recurso de sentar el principio de que el gobierno tiene la facultad de aplicar dicha medida en todo el país o en parte del mismo, y dejar que la aplicación efectiva y los detalles de ejecución se hagan por vía de decreto o de reglamentos basados en ella.
Las funciones esenciales del servicio forestal en lo que a las empresas forestales se refiere son:
1. Asegurar, en la mayor medida posible, un abastecimiento suficiente en materias primas lanosas a toda empresa existente o que desee instalarse, sin riesgo de destruir o empobrecer el monte y dando por sentado que tales empresas deben por su parte utilizar dichas materias primas de la mejor manera posible y con el mínimo de desperdicio.2. Vigilar la producción de tales empresas, pero con un fin puramente estadístico, con vistas a asegurarse que no se produce un desequilibrio entre la producción leñosa del país y la explotación de los recursos forestales.
Por consiguiente, cuando en el país en cuestión, la creación de nuevas empresas industriales o la extensión de las antiguas dependa de una autorización gubernamental, la legislación forestal especificará que tal autorización sólo podrá otorgarse previo estudio del servicio forestal, estudio que ha de abarcar tanto los montes a disposición de dicha empresa para su abastecimiento como la maquinaria y el personal que se propone emplear. Incluso en los casos en que la instalación o la ampliación de estas empresas pueda hacerse libremente, convendrá que la legislación forestal estipule tales estudios previos, cuyas conclusiones habrán de presentarse tanto al gobierno como a los propios interesados.
Además, la ley tendrá que disponer que el servicio forestal lleve un registro de las empresas industriales y comerciales que se vayan a crear o que ya existan, y que periódicamente se faciliten datos estadísticos para uso exclusivo de dicho servicio.
Lo más probable es que la legislación penal del país distinga diversas categorías de infracciones a la ley, y que, para cada una de ellas, los procedimientos de instrucción, embargo, enjuiciamiento, percepción de multas, etc., se hallen ya establecidos, así como el ámbito de competencia de los diversos tribunales, los procedimientos de recursos, etc.
Es indispensable que la ley forestal indique en qué categoría han de incluirse las infracciones a la misma.
Con esta simple indicación quedarán probablemente fijados todos los detalles relativos a la comprobación y represión de las infracciones a la ley forestal. Unicamente habrá necesidad de adaptar algunos de estos detalles cuando no se apliquen o se apliquen mal a las infracciones cometidas en pleno monte, es decir, en lugares generalmente solitarios y desprovistos de medios de comunicación, y consecuentemente, un cierto número de artículos de la ley forestal tendrán que mencionar estos detalles e indicar las modalidades legales aplicables en estos casos. Esto puede referirse, especialmente, a los casos de confiscación de ganado por incumplimiento de las disposiciones sobre pastoreo, o de herramientas de apeo cuando se trate de infracciones relativas a la corta de árboles; igualmente puede aplicarse a las circunstancias agravantes, a la reincidencia o a la complicidad.
Al estudiar estas posibles modificaciones (y eventualmente estas adiciones) a la legislación penal no hay que olvidar lo dicho al principio de la Sección D acerca de la conveniencia de que los procedimientos de comprobación, investigación, embargo, etc., sean lo más sencillos y expeditivos posible, respetando siempre, como es natural, las grandes líneas de la legislación nacional.
La ley forestal debe indicar explícitamente a quién pertenece el poder de comprobación de las infracciones a dicha ley, o más exactamente, ya que, en principio, todo el personal del Estado con atribuciones policiales debe ser responsable de comprobar las infracciones a todas las leyes, estipular si el personal del servicio forestal ha de disponer o no de poderes policiales. Si fuera necesario se puede admitir que el citado personal no asuma más que responsabilidades técnicas y que en el caso de una infracción de la ley forestal se limite a ponerla en conocimiento de un agente de la policía, el cual procederá a las comprobaciones e investigaciones del caso. Esto podría bastar para algunas infracciones de la ley forestal, pero en la mayoría de ellas haría sumamente difícil la comprobación, especialmente cuando se refieran a la protección del monte. Es difícil concebir que un guardia forestal, al encontrarse con una persona que está cortando un árbol ilegalmente, vaya a buscar a un agente de la policía para hacerle comprobar la infracción. Por tanto, insistimos en que los miembros del servicio forestal deben recibir poderes policiales, por lo menos en cuanto se refiera a las infracciones de la ley forestal.
La atribución de tales poderes policiales tendrá, de por sí, diversas consecuencias en lo que atañe a los derechos del personal del servicio forestal en materia de investigación (libre acceso al domicilio particular, por ejemplo), así como en lo que se refiere al valor de los informes de dicho personal o de su testimonio ante los tribunales, y por último, en materia de arresto o de confiscación. En cuanto a este punto, las disposiciones de la legislación vigente quizás tengan también que simplificarse para responder a las necesidades de la ley forestal.
Por el contrario, es importante que el proyecto de ley no atribuya ningún poder judicial al personal del servicio forestal. No sólo una tal disposición sería absolutamente contraria al espíritu de las modernas legislaciones constitucionales, sino que impondría al servicio funciones suplementarias que le son totalmente ajenas.
Es cierto que, en algunos países, la legislación forestal da a ciertos funcionarios del servicio forestal la facultad de aceptar el pago de una multa en vez de proceder judicialmente contra el transgresor; pero estos poderes no constituyen en manera alguna una atribución judicial, ya que el presunto autor de la infracción puede siempre rechazar la transacción que se le propone. Este derecho de transacción, por otra parte, está reglamentado muy estrictamente. Se puede recomendar que figure en la legislación forestal propuesta, pero a condición de que su ejercicio goce de todas las garantías indispensables.
Como hemos sugerido anteriormente, si bajo ciertas condiciones los propietarios particulares pueden beneficiarse de las disposiciones de la ley forestal en lo que se refiere a la protección de sus montes, es importante que la ley precise quién habrá de comprobar las infracciones cometidas en esta clase de montes. Esta labor policial quizás pueda encomendarse a los agentes del servicio forestal; pero como es muy probable que éstos no sean muchos en las regiones donde la propiedad forestal se halle muy desarrollada, quizás pueda preverse la institución de guardas particulares dependientes de los propietarios, pero contando con la aprobación del servicio forestal. A dichos guardas les serían conferidos poderes de policía análogos a los que poseen los miembros del servicio forestal.
Por último, un capítulo de la ley debe consagrarse a las sanciones, pero en el caso de ciertos artículos que entrañan sanciones y para algunos tipos de sanción quizás convenga no separar ésta del artículo en que se menciona la infracción.
La cuestión de las sanciones debe estudiarse cuidadosamente sin perder de vista el hecho de que un gran número de infracciones a la ley son acciones que además de su carácter de infracción causan una pérdida real al propietario del monte (Estado o propietario privado), así como perjuicios para el porvenir. Hay tres posibles formas de sanción: multa (o encarcelamiento) por infracción de la ley, restitución de los productos sustraídos o de su valor y pago de daños y perjuicios; pero no siempre ocurren simultáneamente aunque ello se produce con frecuencia.
La primera forma de sanción es la única que debe figurar en la ley forestal; la multa o la duración del encarcelamiento han de variar según la naturaleza de la infracción (por ejemplo, calidad y edad de las maderas cortadas ilegalmente; naturaleza del ganado introducido en el monte; circunstancias agravantes; reincidencias). Las dos últimas sanciones mencionadas son variables por naturaleza: no pueden determinarse por un texto y su apreciación incumbe al tribunal. Si se quiere que la ley tenga alicientes para los propietarios privados, a quienes lo que interesa esencialmente es la restitución y el pago de daños y perjuicios, es de sumo interés que estas dos sanciones las dicte el mismo tribunal que imponga la multa o el encarcelamiento, y que ello se haga al mismo tiempo. Es posible que la legislación penal general del país se halle concebida en forma tal que esas condiciones puedan cumplirse; pero en caso contrario y en la medida de lo posible, habrá que introducir este principio en la ley forestal.
Desde el momento que la ley crea una administración forestal y le impone responsabilidades concretas, el presupuesto anual del Estado debe, como ya hemos dicho, incluir los fondos necesarios para el pago de los sueldos regulares del personal y para ponerle en condiciones de hacer frente a sus obligaciones normales.
Por lo tanto, la ley forestal no tiene, en principio, por qué preocuparse de los fondos presupuestarios que han de ponerse a disposición del servicio forestal y todo lo más se limitará, cuando así sea la costumbre o parezca conveniente, a indicar las normas de presentación del presupuesto del servicio.
Sin embargo, se observa una cierta tendencia a procurar que los servicios forestales sean autónomos con respecto al presupuesto general del país, sufragando sus gastos con sus ingresos y pasando únicamente los excedentes al Tesoro.
Este sistema tiene ventajas evidentes. La gran dificultad en los países nuevos es reclutar funcionarios forestales cuyo sueldo corresponda a la formación técnica que se requiere y a la clase de vida que han de llevar si ha de exigírseles servicios satisfactorios. El presupuesto autónomo permite asegurarles sueldos y ventajas materiales aceptables. Además, consiente dedicar a los trabajos de mejora y de regeneración, que son a veces indispensables después de las cortas, los créditos necesarios, y asimismo invertir en trabajos de fomento forestal todos o parte de los excedentes.
Por otra parte, conviene señalar que una autonomía de este tipo presenta también sus inconvenientes. No sólo porque priva al gobierno de una parte, por lo menos, de sus poderes de fiscalizar la gestión de las autoridades del servicio, sino también porque no es evidentemente el mejor medio de que se interese en sus montes, el dejarle suponer que de ellos quizás no sacará nada, o que las rentas que han de reportarle no podrá emplearlas para fines más generales que los que interesan al monte propiamente dicho. Es una solución que también puede presentar ciertos riesgos cuando el servicio forestal sea propenso a subestimar los peligros de una sobreexplotación más o menos temporal. Por último, se trata de una solución que no siempre es aplicable. Cuando el país es poco boscoso o tan sólo pertenece al Estado una reducida extensión de sus montes; cuando tenga muchos montes, pero estén todavía en estado virgen o poco explotados, la función esencial del servicio forestal será dirigir los trabajos de inversión u ocuparse de la mejora y de la conservación de los montes de escaso rendimiento pero que son importantes desde el punto de vista de la protección del suelo y de las aguas. Sus rentas, durante muchos años por lo menos, serán por consiguiente nulas.
Habrá pues que sopesar seriamente el pro y el contra de un tal sistema y en el caso de decidirse su adopción, la legislación tendrá que establecer en sus grandes líneas el reglamento presupuestario del servicio, y también en qué modo intervendrá en ello el Estado.
Cualquiera que sea el sistema que se adopte, en los países nuevos desde el punto de vista forestal, la mejora de los montes así como la creación de los mismos exigen capitales considerables. Ya no se trata de gastos presupuestarios propiamente dichos. Los medios de que debe disponer el servicio forestal para estos fines no sólo han de ser importantes sino lo suficientemente estables para poder emprender proyectos a largo plazo.
La ley forestal puede prever la creación de un fondo de inversiones para fines forestales. Dicho fondo podría obtener sus recursos económicos por medio de uno o varios impuestos especiales, como por ejemplo sobre las ventas de madera en pie, o el comercio interior y de exportación de los productos de las serrerías, o de las industrias que empleen la madera como materia prima. No obstante, hay que tener cuidado de que estos impuestos se puedan cobrar fácilmente y que no entorpezcan el desarrollo de las industrias o del comercio de la madera. En último extremo, la renta de ciertos montes (montes experimentales o plantaciones de alto rendimiento) puede separarse para contribuir, en todo o en parte, a la formación de este fondo destinado a fines forestales; pero, si el servicio forestal no cuenta con mucho personal, se corre el riesgo de que concentre todos sus esfuerzos en este tipo de montes más remunerativo.
Cuando la ley forestal instituya un fondo dedicado a fines forestales, habrá que enumerar en ella no sólo las operaciones de inversión a las cuales habrá de consagrarse, sino también fijar las grandes líneas del procedimiento de recuperación de las cantidades destinadas a dicho fondo, así como la modalidad de la fiscalización por el Estado de los gastos efectuados a título de inversiones.
En resumen, se puede recomendar el plan siguiente para una ley forestal destinada a un país poco desarrollado desde el punto de vista silvícola:
INTRODUCCIÓN - Exposición de motivos, con un breve resumen de las grandes líneas de la política forestal.
SECCIÓN I
a) Definición de los términos generales empleados en la ley.
b) Autoridad responsable de la aplicación de la ley.
c) Diversas categorías de montes, si hubiera lugar (protección, parques nacionales, etc.)
SECCIÓN II. DESLINDE DE LOS TERRENOS SUJETOS A LA LEY
Capitulo I. Montes del Estado
a) Procedimiento de deslinde.
b) Reconocimiento de los derechos de uso.
c) Régimen aplicable a los terrenos boscosos que todavía no se hallan comprendidos en el deslinde o que se hallan definitivamente abandonados (eventualmente).
Capitulo II. Montes comunales
Capitulo III. Montes particulares
SECCIÓN III. TRATAMIENTO DE LOS TERRENOS SUJETOS A LA LEY
Capitulo I. Montes del Estado
a) Obligación de un plan de ordenación. Procedimiento de aprobación.
b) Reglamentación de los derechos de utilización.
c) Cómo ha de disponerse de los productos (ventas concesiones).
Capitulo II. Montes comunales
Capitulo III. Montes particulares
Subcapitulo I.
a) Obligaciones impuestas a los particulares en materia de explotación (distinguir, si hubiera lugar, entre montes de producción y montes de protección).b) Obligaciones impuestas a los particulares en materia de repoblación de tierras baldías.
c) Adquisición por el Estado de terrenos forestales particulares y posibilidades de expropiación.
Subcapitulo II. Ventajas varias particularmente en cuanto a subvenciones (eventualmente, exenciones de tasas e impuestos).
Subcapitulo III (eventualmente). Cooperativas forestales.
SECCIÓN IV. PROTECCIÓN DE LOS MONTES DEL ESTADO
Capitulo I. Protección contra la substracción o deterioro de productos forestales
a) Corte y mutilación de árboles.
b) Sustracción de otros productos forestales.
Capitulo II. Protección contra ocupaciones ilegales
Capitulo III. Protección contra el pastoreo
Capitulo IV. Protección contra los incendios
SECCIÓN V. PROTECCIÓN DE LOS MONTES EN GENERAL
Capitulo I. Disposiciones generales (en particular para la protección contra el fuego)
Capitulo II. Extensión a los montes particulares y de la colectividad de las disposiciones de la Sección IV
Capitulo III. Desmonte
SECCIÓN VI (eventualmente). RECURSOS FINANCIEROS DEL SERVICIO FORESTAL
a) Reglamentos presupuestarios.
b) Fondo forestal nacional.
SECCIÓN VII (eventualmente). EXPLOTACIÓN, INDUSTRIA Y COMERCIO DE LOS PRODUCTOS FORESTALES
a) Instalación de industrias forestales.
b) Transporte de maderas.
SECCIÓN VIII. INFRACCIONES DE LA LEY FORESTAL
Capitulo I. Poderes policiales de los miembros del servicio forestal
Capitulo II. Procedimiento
a) Clasificación de las infracciones.
b) Comprobación de las infracciones; confiscaciones; arrestos; investigaciones.
c) Diligencias judiciales; tribunales competentes; recursos; derecho de transacción.
Capitulo III. Sanciones
a) Sanciones sencillas.
b) Reincidencia; circunstancias agravantes.
c) Complicidad.
