Principios Aplicables en Materia de Información y Control del Cumplimiento
80. El documento examinado en este tema del programa fue el siguiente:
AC/5: Orientaciones generales en materia de observación, control y vigilancia - Estracto del informe de la Consulta de Expertos sobre sistemas de observación, control y vigilancia para la ordenación de la pesca (Roma, 27-30 de abril de 1981).
81. Este documento fue resumido por el Dr C. Newton, que describió además los varios seminarios regionales de la FAO sobre vigilancia y ejecución, en los que se había insistido en la necesidad de que los Estados ribereños identifiquen la amplitud y naturaleza de sus necesidades de vigilancia y ejecución antes de adquirir equipó costoso y aveces innecesario. En muchas ocasiones es posiblle evaluar esas necesidades mediante reconocimientos aéreos limitados.
82. El Dr Newton comunicó además que en la Consulta de Expertos sobre regulación del esfuerzo de pesca que se había celebrado en enero de 1983 se había reconocido que la mayoría de las técnicas de regulación utilizadas actualmente por los Estados ribereños (por ejemplo comunicación de captura/esfuerzo/posición, luz de malla limitada o mínima) plantean dificultades y que es preciso introducir técnicas menos costosas, insistiendo más en la aplicación de medidas de autorregulación por parte de las flotas extranjeras.
Evaluación de las Condiciones y Procedimientos de Acceso
83. Los documentos examinados en este tema del programa fueron los siguientes:
AC/8: Condiciones de acceso y control de su cumplimiento, por Dean Robb, Procurador, Agana, Guam.AC/17: Experiencia del Japoón en lo relativo a las condiciones de acceso con el régimen de 200 mi, por Norio Fujinami, Asesor Especial de Asuntos Internacionales (Pesca) del Ministro de Agricultura, Montes y Pesca, Japón.
84. A efectos de su estudio, el Sr Robb definió el cumplimiento como el grado en que un barco extranjero ajusta sus operaciones al sistema de condiciones de acceso del Estado ribereño. Las condiciones de acceso han de entenderse también en el sentido más amplio, como un sistema que incluye todos los aspectos del acceso (por ejemplo, proceso de asignación de cupos), sin limitarse solo a las cuestiones previstas en la legislación.
85. Se examinaron seis principios de las condiciones de acceso que podrían facilitar el cumplimiento de las disposiciones:
(a) Condiciones razonables: si las condiciones son razonables, parecen pertinentes para el tipo de pesquería y los pesqueros en cuestión y los pescadores pueden cumplirlas fácilmente, es más probale que se respeten voluntariamente y que se llegue a la autorregulación. El mejor método para asegurar condiciones razonables y un proceso de autorregulación consiste en concertar acuerdos entre los Estados con flotas de gran altura y los Estados ribereños, en vez de recurrir a prescripciones unilaterales por parte de estos últimos.(b) Exigencias razonables de información: los Estados ribereños deberán pedir a los barcos extranjeros solo aquellos datos que tengan valor real para ellos y que puedan digerir. Hay que examinar también cuales son los sistemas menos costosos para obtener esa información, creando un mínimo de trastorno a las faenas de pesca.
(c) Credibilidad: cuando un Estado ribereño carezca de capacidad para velar por el cumplimiento total de sus condiciones, el preferible que se esfuerce por conseguir un cumplimiento completo de un plan modesto que un cumplimiento mínimo o esporádico de un plan muy complejo. En este caso, se produciría una falta de credibilidad y, en último término, el plan de cumplimiento se desmoronaría.
(d) Eficiencia en función de los costos: conviene a todas las partes reducir al mínimo los costos del cumplimiento, ya que, en último término, se trata de costos que han de compartirse.
(e) Armonización regional: para muchos Estados ribereños, la armonización de los respectivos regímenes permitirá conseguir un mejor cumplimiento con menores costos y potenciara su capacidad de ejecución. El establecimiento de condiciones de acceso armonizadas regionalmente ayudará también a las flotas extranjeras a respetar las condiciones de los Estados ribereños.
(f) Sanciones adecuadas: el establecimiento e imposición de sanciones adecuadas puede ser considerablemente útil para controlar el cumplimiento de las disposiciones. Por ejemplo, sanciones indirectas, como la negación de derechos de acceso en el futuro, particularmente si se hace a nivel regional, pueden resultar más poderosas y eficaces para promover el cumplimiento que las sanciones usuales de apresamiento y multa. También la imposición de sanciones a toda la flota puede resultar eficaz y puede contribuir a mover a los Estados del pabellón a ejercer su responsabilidad.
86. El Sr Fujinami bosquejó la experiencia japonesa en materia de condiciones de acceso y examinó algunas condiciones que eran adecuadas para cualquier pesquería y otras que eran propias de determinados tipos de pesquerías.
87. En las pesquerías de especies altamente migratorias, por ejemplo, las siguientes condiciones de acceso podrían plantear dificultades a las flotas extranjeras: comunicación de la entrada o salida en la ZEE con 24 horas de antelación, envío de un plan prospectivo de pesca antes de la entrada, y entrada en un puerto a la llegada a la ZEE y antes de la salida. Se consideró útil disponer de una tabla en la que se indique la eficacia de todos los tipos existentes de condiciones de acceso para determinados tipos de pesquerías.
Debate
88. Se entabló un largo debate sobre los programas de observadores, que funcionan bien en algunos casos pero no en otros.
89. Se identificaron y examinaron cinco elementos subyacentes de las condiciones de acceso:
a. Objetivos de las condiciones de acceso
90. Aparte de conseguir derechos a cambio del acceso, el principal objetivo de muchos Estados ribereños en desarrollo es obtener datos sobre los recursos y sobre captura/esfuerzo así como información sobre los movimientos y actividades de los barcos de pesca en sus ZEE. Se reconoció que a veces se produce un circulo vicioso, porque, para responder al incumplimiento de las disposiciones por parte de los pesqueros extranjeros, los Estados ribereños aumentan a menudo la severidad de las condiciones de acceso, lo que frecuentemente da lugar a un incumplimiento aún mayor. Una solución posible a esa situación indeseable podría consistir en celebrar conversaciones bilaterales independientemente del proceso de negociación, en las que se facilite información. Esas reuniones permitirían promover una mayor comprensión entre los Estados ribereños y los Estados extranjeros. Los organismos o comisiones regionales podrían facilitar también ese proceso. Además, podría ser útil que los Estados con flotas pesqueras de gran altura tuvieran agentes o representantes en los Estados ribereños.
b. Imposición de condiciones de acceso razonables:
91. Se estuvo de acuerdo en que las condiciones de acceso impuestas por el Estado ribereño habían de ser razonables. Ello significa que, además de tener en cuenta sus necesidades a la hora de establecer dichas condiciones, han de tenerse también en cuenta los intereses legítimos de las flotas pesqueras de gran altura y, en particular, los costos de ejecución. Si las condiciones son razonables, los pescadores tendrán un incentivo para autorregularse. Se recomendó que se celebre otra reunión técnica para evaluar la razonabilidad de distintas condiciones de acceso para diversas pesquerías y situaciones.
92. Un participante insistió en que la administración de los recursos pesqueros dentro de las ZEE debía traducirse en beneficios para los Estados ribereños en desarrollo que tienen derechos de soberanía sobres esos recursos. Además, ese es el objetivo declarado de la próxima Conferencia Mundial sobre Ordenación y Desarrollo Pesqueros.
c. Autorregulación por parte de los pesqueros extranjeros
93. Se reconoció que ese era el sistema más eficaz para controlar el cumplimiento y que el establecimiento de acuerdos de acceso de larga duración podría fomentar una mayor autorregulación. Gracias a esos acuerdos, los pescadores verían que estaban interesados, a largo plazo, en mantener la pesquería en buenas condiciones y en substituir sus embarcaciones y, una vez hechas esas inversiones, tendrían mayores incentivos para observar las disposiciones.
d. Responsabilidad del Estado del pabellón
94. Se considero que también la reglamentación, por parte del Estado del pabellón, de las actividades de sus barcos en la ZEE de un Estado ribereño era un medio eficacísimo para conseguir que se respetaran las condiciones impuestas. En varios países con flotas de gran altura (por ejemplo, URSS, España, Polonia y Japón) existen ya procedimientos para imponer sanciones a los barcos de pesca que contravienen ciertas exigencias de los Estados ribereños. La aplicación del concepto de responsabilidad del Estado del pabellón exigiría una difusión de la adopción de acuerdos generales entre gobiernos, cuestión esta, sin embargo, que podría plantear problemas por lo que se refiere a las banderas de conveniencia
e. Armonización de las condiciones de acceso
95. Se reconoció que podría lograrse cierta armonización de las condiciones de acceso a nivel mundial y regional. A nivel mundial sería muy beneficioso armonizar cuestiones tales como especificaciones de identificación (por ejemplo, distintivos internacionales de llamada), códigos de prácticas para los observadores y procedimientos uniformes para las visitas a bordo. A nivel regional, los Estados ribereños y las flotas extranjeras podrían beneficiarse de una armonización de las condiciones de acceso en lo relativo, por ejemplo, a solicitudes, comunicación de datos y registros de pesca.
