Household agriculture and regional development

The urban growth model with which Brazil has been experimenting over the past 15 years could provide a good occasion to revive the rural sector. The success of policies to strengthen or establish new households in the rural sector will depend on the opportunities they are given to enhance dynamic and diversified relations with the towns. The author of this article believes that the debate on the development potential arising from enhancement of the local features and characteristics of different regions is still in its early stages. It is a very promising area of research and offers considerable scope for framing policies: links between the towns and the countryside are capable of providing income-generating opportunities and can be discovered locally. For this reason rural environment can be approached positively, on the basis of projects that are capable of creating new opportunities at the local and regional levels.

As a result of recent urban growth, new demands are being placed on the rural environment which now has an income-generating potential far exceeding that historically associated with farming. At the same time, as a result of the continuing magnitude of the rural exodus which involves mainly the young, the towns no longer have the capacity to absorb the influx of people from the rural areas.

Agriculture familiale et mise en valeur du terroir

Le modèle de croissance urbaine que le Brésil a expérimenté ces 15 dernières années pourrait constituer un facteur positif pour la revitalisation de son secteur rural. Les politiques visant à renforcer et à créer de nouvelles unités familiales dans le secteur rural seront d'autant plus efficaces que les occasions d'intensifier les relations dynamiques et diversifiées avec les grandes villes seront nombreuses. Selon l'auteur, la réflexion sur les avantages que la valorisation des attributs territoriaux des diverses régions peut comporter pour le développement n'en est qu'à ses débuts. Il s'agit d'une piste fertile pour la recherche et l'élaboration de politiques: c'est en effet autour des terroirs qu'on pourra découvrir de nouvelles configurations entre villes et campagnes, capables d'offrir des possibilités de création de revenus. C'est en ce sens que le milieu rural peut être étudié de manière positive, comme la base de projets capables de susciter l'émergence locale et régionale de nouvelles possibilités. La croissance urbaine récente impose au milieu rural de nouvelles obligations, dont le potentiel de création de revenus va bien au-delà de celui historiquement lié aux activités agricoles. En même temps et à cause de l'ampleur de l'exode rural qui touche surtout les jeunes, la capacité des noyaux urbains d'absorber de manière productive l'exode rural est désormais épuisée.

Agricultura familiar y desarrollo territorial

Ricardo Abramovay ^*

El modelo de crecimiento urbano que Brasil está experimentando en los últimos quince años podría constituir un momento positivo para reactivar su sector rural. Las políticas dirigidas al fortalecimiento y a la creación de nuevas unidades familiares en el sector rural tendrán tanto más éxito cuanto más importantes sean las oportunidades de intensificación de sus relaciones dinámicas y diversificadas con las ciudades. Según el autor, la reflexión sobre el potencial que la valorización de los atributos territoriales de las distintas regiones pueden comportar para el desarrollo es todavía incipiente. Se trata de un camino fértil de investigación y de proposición de políticas y es en torno a los territorios que podrán ser descubiertas nuevas configuraciones entre ciudad y campo, capaces de propiciar oportunidades de generación de ingresos. Es en este sentido que el medio rural puede ser enfrentado de manera positiva, como base de proyectos capaces de motivar la aparición local y regional de nuevas oportunidades. El crecimiento urbano impone al medio rural nuevas exigencias cuyo potencial de generación de ingresos va mucho más allá de las ligadas históricamente a las actividades agropecuarias. Al mismo tiempo -y a pesar de la magnitud de un éxodo rural que toca sobre todo a los jóvenes- los núcleos urbanos ya no tienen la capacidad de absorber de manera productiva a las personas que provienen del campo.

El modelo de crecimiento urbano que Brasil está experimentando en los últimos quince años podría constituir un triunfo para reactivar su sector rural. Las políticas dirigidas al fortalecimiento y a la creación de nuevas unidades familiares en el sector rural tendrán tanto más éxito cuanto más importantes sean las oportunidades de intensificación de sus relaciones dinámicas y diversificadas con las ciudades.

La consolidación de un sistema brasileño de ciudades (Faria, 1991) es actualmente una condición necesaria, pero no suficiente, para permitir esta integración; es fundamental que la población rural esté dotada de los medios de las prerrogativas (Sen, 1981-1984) que le permitan sacar provecho del dinamismo que las ciudades tienden a propagar a su alrededor¹. La descentralización del propio proceso de inversiones industriales (Rodrigues, 1998), de las inversiones públicas en nuevas rutas, asociada a la ampliación de las posibilidades abiertas por la privatización del sistema de telecomunicaciones constituyen la base objetiva de la formulación de un ambicioso proyecto de desarrollo rural para el país.

La dotación de activos de la mayoría de la población rural brasileña es tan precaria que se expone a quedar al margen del proceso -lento, pero real- de interiorización del crecimiento económico por el cual va pasando el país. Esto es lo que justifica una política activa por parte de la sociedad y del Estado destinada a alterar la matriz de la inserción social de los individuos, de manera que puedan vencer la pobreza, o sea, ampliar sus «elecciones y oportunidades para vivir una vida aceptable» (PNUD, 1997). El acceso a la tierra es una de las condiciones básicas para este cambio: sin embargo, esto tiene sentido solamente si fuera acompañado del acceso a un conjunto de condiciones que alteren el ambiente institucional local y regional y permitan la revelación de los potenciales con que cada territorio puede participar en el proceso de desarrollo. Esto no depende de la iniciativa y de la transferencia de recursos por parte del Estado, sino de la movilización de las propias fuerzas sociales interesadas en la valorización del medio rural: es de allí que podrán nacer las nuevas instituciones capaces de empujar el desarrollo de regiones consideradas socialmente como condenadas al atraso y al abandono.

Cuanto mayor sea el dinamismo y la diversificación de las ciudades empujadas por la interiorización del proceso de crecimiento económico, más significativas serán también las oportunidades de que la población rural realice un conjunto variado de funciones para la sociedad y deje de ser considerada como una «reserva de mano de obra sobrante». El desarrollo brasileño, debido a la diversificación de su sistema urbano, requiere una nueva dinámica territorial, donde el papel de las unidades familiares puede ser decisivo.

Tal como está ocurriendo en los mayores países capitalistas, el desarrollo rural debe ser concebido en un marco territorial, mucho más que sectorial (Ray, 1997; Von Meyer, 1998): nuestro desafío no será tanto cómo integrar el agricultor a la industria sino, cómo crear las condiciones para que una población valorice un cierto territorio en un conjunto mucho más variado de actividades y de mercados.

Un estudio reciente de la OCDE de 1996 muestra que el éxito de ciertas regiones rurales de los países desarrollados en generar ocupaciones productivas se debe a una composición sectorial favorable.
Los buenos desempeños en la creación de empleos son el resultado de una dinámica territorial específica que todavía no es bien comprendida, ya que comporta probablemente aspectos como la identidad regional, un clima favorable al espíritu empresarial, la existencia de redes públicas y privadas o la atracción del medio ambiente cultural y natural.

La exploración de esta nueva dinámica territorial supone políticas públicas que estimulen la formulación descentralizada de proyectos capaces de valorizar los atributos locales y regionales en el proceso de desarrollo.

El objetivo de este texto es exponer los principales argumentos en favor de una política de desarrollo rural en Brasil.
El desarrollo rural no acontecerá espontáneamente como resultado de la dinámica de las fuerzas de mercado. Sin embargo, en la elaboración de las políticas capaces de promoverlo es necesario, ante todo, que se transformen las expectativas que las elites brasileñas tienen respecto a su medio rural, cuyo vaciamiento social, cultural y demográfico es visto casi siempre como el corolario propio del desarrollo. Las funciones positivas que el medio rural puede desempeñar para la sociedad brasileña se basan en el proceso de descentralización del crecimiento económico y en el fortalecimiento de las ciudades de dimensiones intermedias.

Si es verdad que el éxodo rural brasileño es muy significativo -centrado en los procesos migratorios recientes por sexo, edad y región-, la contrapartida es la precariedad con que los núcleos urbanos absorben a sus inmigrantes rurales: los que se van del campo, en particular los jóvenes, son los que mayores dificultades están encontrando en su integración a los mercados urbanos de trabajo.

La última parte del artículo destaca las razones y algunas de las condiciones necesarias para que el sector rural represente una alternativa de desarrollo para las poblaciones que viven en dicho sector y tienen dificultades de integrarse de manera constructiva a la vida urbana.

EL CRECIMIENTO DE LAS CIUDADES DE DIMENSIONES INTERMEDIAS

Vilmar Faria (1991) sostiene la tesis que Brasil no conoce el proceso llamado de hiperurbanización por la literatura internacional, hipótesis que sorprende en el marco social de las ciudades brasileñas. La idea es que, a diferencia de otros países en desarrollo (principalmente en el África subsahariana), la urbanización brasileña, a partir de 1970, no se limitaba a pocas aglomeraciones para los refugiados en condiciones de vida absolutamente miserables, sino que se diversificaba nacionalmente y ejercía un fuerte poder de atracción sobre la población rural por su dinámica propia y por su capacidad de generación de ingresos.

En 1970, nada menos que el 43,5 por ciento de la población urbana brasileña se concentraba en 10 núcleos con más de 500 000 habitantes. En 1991, esta proporción cayó -a pesar del avance de la urbanización- al 33,6 por ciento dividida en 24 núcleos de población. Pero las aglomeraciones que más crecieron entre 1970 y 1991 fueron las llamadas ciudades de dimensiones intermedias, que poseen entre 250 000 y 500 000 habitantes. En 1970 eran apenas 6 las ciudades en esta faja de población y reunían solamente el 3,5 por ciento de la población urbana: en 1991 ya había 33 ciudades de estas dimensiones donde residía más del 10 por ciento de los habitantes urbanos. De manera general, «las ciudades de dimensiones intermedias (entre 50 y 500 000 habitantes) en las cuales en 1970 vivía el 19,1 por ciento de la población urbana nacional, pasaron a agrupar en 1991 casi un tercio de esta misma población». (Andrade y Serra, 1998).

Entretanto, esta relativa desconcentración poblacional no se difundió de manera homogénea por todo el territorio. El Sudeste y el Sur agregan en 1991 casi el 70 por ciento de los municipios de entre 100 000 y 500 000 habitantes. El Noreste tiene 19,7 por ciento de estos municipios, el Norte 6,8 y el Centro-oeste 4,3 por ciento (Andrade y Serra, 1998). Los especialistas asocian este modelo de crecimiento urbano a lo que está siendo llamado en Brasil la «desconcentración concentrada»² de una industria que sale de las regiones metropolitanas para atender un área que le es bastante próxima. Diniz y Crocco (1996) apuntan a un polígono que se extiende de la región central de Minas Gerais al Noreste de Rio Grande do Sul.

El reciente trabajo de Denise Andrade Rodrigues, muestra una tímida ampliación de este polígono de inversiones brasileñas, sobre todo en dirección de Ceará, Bahía y algunas regiones del Sur. «Las inversiones alrededor de Salvador, Recife, Fortaleza y Natal podrían garantizar una trayectoria de absorción de la mano de obra superior a la media. Más allá, un nuevo tipo de industria se estaría interesando por la región y estaría aprovechando su potencial turístico y de mercado consumidor» (Rodrigues, 1998). Lo que impresiona en esta investigación del BNDES es la diversidad de las inversiones³ y sus presumibles efectos multiplicadores locales que deberían repercutir de manera contradictoria en el ambiente rural. Por un lado, atrayendo parte de la población rural y sobre todo sus segmentos más jóvenes; por otro lado, se viene diversificando el tejido económico de estas ciudades intermedias; sus demandas con relación al medio rural también tienden a ampliarse, lo que abre un camino para la formación de una red territorial que puede estimular actividades variadas en el propio campo.

Es importante añadir que el crecimiento industrial y la ampliación de las ciudades intermedias no llevan necesariamente a una mejor distribución del ingreso, ni siquiera a la reducción del nivel de pobreza urbana. Esto es lo que hace más actual aún la idea de que, en el campo, existen oportunidades de generación de ingresos capaces de promover una mejor integración de las poblaciones que allí viven la dinámica urbana y que esto sería más beneficioso que la simple migración a las ciudades.

Transformar esta posibilidad en realidad depende de la capacidad que no solamente el Estado sino el conjunto de las fuerzas interesadas en la valorización del medio rural tendrán para elaborar y ejecutar proyectos que fortalezcan y hagan más dinámicas las relaciones rural-urbanas.

Las ciudades brasileñas continúan atrayendo fuertemente a la población rural: sobre todo a los más jóvenes y, entre éstos, cada vez más a las mujeres. A diferencia del período que va hasta el comienzo de los años 1980, son cada vez menos las posibilidades de que esta población consiga realmente integrarse en la vida urbana, como veremos a continuación.

EL ÉXODO RURAL DE LOS AÑOS 1990

Es cierto que el éxodo rural de los años 1990 parece mostrar una cierta reducción respecto a las décadas anteriores, tal como lo muestra el trabajo de Camarano y Abramovay (1997). Sin embargo, no se puede hablar, de forma general, de una inversión de la tendencia observada desde 1940: a partir de esa época más de un tercio de la población residente en el medio rural migraba hacia las ciudades. Durante los años 1980 fueron más de 12 millones de personas y en la primera mitad de la década de 1990 el éxodo ya había llegado a 5,6 millones. Manteniendo el mismo ritmo hasta el final de la década obtendríamos una migración del 29,3 por ciento de la población residente al inicio del período (Cuadro 1).

CUADRO 1
Estimaciones del saldo migratorio rural-urbano y tasas de migración por 1 000 habitantes en Brasil: 1950-1995)

Fuente: (datos brutos): IBGE, varios censos demográficos. Estimaciones del autor.
¹ El denominador es la población del comienzo del período. La tasa ha sido calculada para la década para permitir la comparación.

Lo que llama más la atención en las migraciones rural-urbanas de los años 1990, a parte de su magnitud global, son otras tres características. Proviene desde el Noreste casi el 55 por ciento de los inmigrantes rurales brasileños en los años 1990: de los 5,8 millones de inmigrantes rurales, nada menos que 3,1 millones vienen del Noreste (Cuadro 2).

CUADRO 2
Estimaciones del saldo migratorio por regiones y su distribución proporcional (1950-1995)

Fuente: (datos brutos): IBGE, varios censos demográficos.

CUADRO 3
Tasa migratoria 1950-1995

Fuente: Cuadro 2.
¹ Tasas decenales.

Cuando se relacionan los inmigrantes rurales con la población residente al comienzo de la década en cada región, se observa una significativa baja en el Sudeste y en el Sur durante la primera mitad de los años 1990, en relación con las dos décadas anteriores. El 37,7 por ciento por ciento de los habitantes rurales del Sur y el 35,2 por ciento de los habitantes del Sudeste al comienzo de los años 1980 dejaron el campo en el transcurso de la década. Durante los años 1990 esta proporción cayó respectivamente al 30,2 y al 25,9 por ciento, en el caso de que se mantenga hasta el final de la década el ritmo verificado hasta 1996⁴. Ya en el Noreste y Centro-Oeste, el proceso de desruralización se mantiene muy acentuado en los años 1990. Es bastante probable que esta situación se haya agravado con la sequía reciente. Los años 1990 marcan ciertamente un punto de inflexión en el proceso de éxodo rural de las regiones del Sudeste y del Sur. Resultados diversos se registran en el Noreste.

Los inmigrantes rurales brasileños son cada vez más jóvenes y entre ellos el número de mujeres es superior al de los hombres. En la década de 1960, predominaban las migraciones de la faja de edad de 40 a 49 años. En cada década, la concentración de edad de las migraciones fue disminuyendo hasta llegar al grupo de entre 15 y 19 años (Camarano y Abramovay, 1997). Al mismo tiempo, las mujeres migran más que los varones -fenómeno que toca en los años 1990, por primera vez, también al Noreste. En 1950, había más mujeres que hombres en el medio rural brasileño. En 1960 la proporción entre los sexos era prácticamente la misma, y fue aumentando en cada década el predominio de los hombres en la población. En 1991, el número de hombres de 15 a 19 años era superior en un 13 por ciento al número de las mujeres, y en la faja de 20 a 24 años era un 12 por ciento superior. Más recientemente, este proceso de «masculinización del medio rural» está tocando no solamente el medio rural, sino también a los pequeños municipios del interior ⁵. Estos datos adquieren mayor significado cuando se sabe que el 19 por ciento de la mano de obra femenina urbana está ocupada en trabajos domésticos y que el empleo doméstico es uno de los «subsectores económicos de peor remuneración para la clase trabajadora» (Melo, 1998).

No existen informaciones seguras sobre la manera como esta población inmigrante rural, cada vez más joven, se integra en el ambiente urbano.

Hay una diferencia clara con relación a lo que ocurrió durante la década de 1970, cuando el crecimiento económico permitió que el éxodo rural fuese, de facto, un medio para reducir la pobreza. Las familias con ingresos per cápita inferiores a un cuarto del sueldo mínimo eran nada menos que el 43,9 por ciento del total en 1970. En 1980, este valor cayó en un 17,7 por ciento. Es de notar que entre las familias que trabajan en el sector primario (básicamente en la agricultura), esta baja es irrisoria, como muestra el trabajo de Pastore et al. (1983). En otras palabras, incluso de manera precaria, el crecimiento urbano y metropolitano de los años 1970 ofrecía una posibilidad real de mejoramiento de vida a un vasto contingente de pobladores que salían del campo, más aún considerando que las condiciones de vida en el interior no ofrecían las oportunidades presentadas en las ciudades por una economía en fuerte expansión.

Este horizonte se invierte a partir dos años 1980, cuando se acaban «los mecanismos de crecimiento rápido y se bloquea la movilidad que aseguraba la incorporación de masas crecientes de trabajadores» (Pacheco, 1992). El IPEA (1997) habla de un «nuevo modelo de desarrollo que se delinea para las próximas décadas» cuyo rasgo esencial es la desaceleración del empleo en los sectores económicos más dinámicos. Es claro que la generación de ingresos no puede ser confundida con el empleo formal y que no puede ser reducida a los sectores más dinámicos de la economía. Según las proyecciones del IPEA (1997), un crecimiento económico anual del 3 por ciento llevaría al país a un déficit en la generación de empleos correspondiente a 6,1 millones de puestos de trabajo para el año 2005. Las proyecciones más recientes de crecimiento económico (hasta 1999) indican posibilidades muy limitadas de crecimiento del mercado urbano de trabajo.

A pesar de que la tasa de crecimiento prevista para la población económicamente activa con más de 8 años de estudio (que IPEA llama «cualificada») sea superior a la de la población no cualificada (con menos de 8 años de estudio), el hecho es que de un conjunto de 90 millones de brasileños activos, nada menos que 60 millones, en 2005, tendrán todavía un precario nivel educacional. En todas las proyecciones de IPEA la población no cualificada tendrá un nivel de desocupación mayor y ganancias salariales menores que la población cualificada.

En los sectores industriales, el saldo líquido de creación de empleos fue positivo en los años 1996 y 1997 entre los jóvenes de 10 a 24 años contrariamente a lo que ocurrió con la población de más de 24 años. Al mismo tiempo, el saldo fue negativo para los no cualificados, según muestra una investigación reciente del PNUD/BNDES⁶. El aumento del empleo joven en la industria, entretanto, no llega a contrabalancear la pérdida conjunta de puestos de trabajo para los que están en esta faja de edad, según la investigación de Márcio Pochmann. En 1997, de cada 10 jóvenes ocupados, 4 eran autónomos y 6 asalariados, de los cuales apenas 2 estaban registrados⁷.

Actualmente la formación escolar de los jóvenes rurales contribuye decididamente a su inserción subalterna en el mercado de trabajo urbano. A pesar de que la frecuentación escolar de las mujeres sea superior a la de los hombres, Brasil está entre los países latinoamericanos con los peores indicadores en materia de educación rural y nada indica que este marco esté sufriendo un cambio significativo. En 1995, en Chile, el 5 por ciento de los jóvenes y el 4 por ciento de las jóvenes tenían menos de cuatro años de estudio. En México, esta situación tocaba el 27 por ciento de los jóvenes y el 21 por ciento de las jóvenes. En Brasil, nada menos que el 55 por ciento de los jóvenes y el 42 por ciento de las jóvenes en el sector rural estudiaban menos de cuatro años, según datos de la CEPAL (Durston, 1997). El nivel con que, la mayoría de las veces, llegan al mercado de trabajo urbano contribuye a que se inserten en los segmentos de más baja remuneración⁸.

La existencia de una gran subocupación de mano de obra, sobre todo en la agricultura familiar⁹ hace que migren justamente aquellos con mayores posibilidades de encontrar trabajo en las ciudades, aun en condiciones precarias, o sea, los más jóvenes. Se trata de una situación próxima a la descrita por Jerzy Tepicht (1973) para Polonia, cuando hablaba de las «fuerzas marginales y no transferibles» en la agricultura familiar, aquellas cuyo trabajo no encuentra valorización mercantil fuera de la unidad familiar. La diferencia es que, en la Europa de la década de 1970 analizada por Tepicht, estas fuerzas no transferibles eran constituidas por «trabajo parcial de mujeres, jóvenes y viejos», mientras que en Brasil están formadas por hombres y mujeres en plena edad activa.

Todos los datos parecerían apuntar en la misma dirección: cuanto mayor sea su dinamismo, las ciudades brasileñas serán cada vez menos propicias para recibir a los inmigrantes con formación escolar y profesional precaria. No se debe olvidar tampoco que, para las ciudades, estos inmigrantes representan un costo social y ambiental sin contrapartida en el uso productivo que otrora se hacía de su trabajo barato. La inmigración es una de las razones por las cuales las zonas de mayor precariedad ambiental en la ciudad de São Paulo crecen más que el total urbano¹⁰. La situación actual, en este sentido, es bien distinta de la que conocieron los mayores países capitalistas en su período de éxodo rural más acelerado -de cierta forma también Brasil entre 1950 y la mitad de los años 1970- cuando las ciudades representaban una perspectiva de ascenso social para los inmigrantes rurales.

CONSECUENCIAS PARA EL DESARROLLO RURAL

Es en este marco de restricciones que puede ser formulada la cuestión de la oportunidad de una ambiciosa política de desarrollo rural para el país. ¿Cuál es el destino de la población y de los espacios no densamente poblados en Brasil, y cuáles pueden ser las funciones realizadas por la agricultura familiar? (véase el Recuadro 1).

Existen dos concepciones en la sociedad a este respecto.

La primera pretende que las localidades de pequeña concentración de población están fatalmente condenadas a la desertificación social, económica y cultural. Según esta visión, el éxodo rural no es solamente irreversible sino deseable y las inversiones públicas deben concentrarse en las regiones hacia las cuales los inmigrantes se están dirigiendo, debido a que las posibilidades de generación de ingresos son muy precarias en sus localidades de origen¹¹. A esta visión los especialistas le dan el nombre de sesgo urbano del desarrollo. No es difícil percibir que en la historia brasileña reciente tiene todavía una clara influencia tanto en la opinión pública en general como entre los intelectuales.

La política nacional de asentamientos y el PRONAF -Programa nacional de fortalecimiento de la agricultura familiar- expresan las fuerzas que se oponen a esta visión hasta aquí dominante respecto de las relaciones entre ciudad y campo en el proceso de desarrollo. Su hipótesis básica es que existe un potencial de generación de ingresos en el medio rural y en los municipios relacionados que la sociedad no ha sido capaz de valorizar.

Los principales argumentos en este sentido se presentan a continuación con siete propuestas básicas:

1. El bajo costo de oportunidad del trabajo en la mayor parte de las regiones rurales brasileñas debe ser considerado como un problema. En las situaciones de pobreza, la productividad del trabajo puede ser ampliada en base a inversiones relativamente modestas, tal como muestra el importante estudio del FIDA (Jazairy et al., 1992). Esperar que los beneficios del crecimiento económico lleguen a las poblaciones más pobres a través de la simple expansión de la demanda de trabajo es un camino bastante más incierto que dotarlas de los medios que les permitirán convertirse en las protagonistas del proceso de crecimiento económico en las regiones donde habitan. El análisis de 100 proyectos de desarrollo financiados por el FIDA desde 1985 muestra una tasa de retorno más alta de lo esperado en proyectos convencionales de inversión y también de costo de oportunidad del capital en los países en desarrollo. La experiencia brasileña reciente se está demostrando más diversificada en este sentido. La rentabilidad de las inversiones en los ambientes donde predomina la pobreza rural depende fundamentalmente de la capacidad que tendrán las organizaciones locales y el poder público de alterar la manera que los beneficiarios de los proyectos tienen de relacionarse con el resto de la sociedad. Más importante que el monto de estas inversiones son los nuevos modos de inserción social que ellas estimulan (véase el Recuadro 2).

    

   Recuadro 2 Una experiencia de construcción del capital social La Gaceta Mercantil publicó recientemente un reportaje 1 que describe algunos de los resultados del programa conjunto entre el Gobierno de Pernambuco y la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ) junto a 30 comunidades en el interior del estado. A pesar de ser de monto reducido, los financiamientos obtenidos por cada familia permitieron que adquiriesen tierra y equipo de bajo costo para la producción. Por ejemplo, en el Ingenio Moscou (en Bonito, a 137 km de Recife), un agricultor compró 10 ha tierras por R$ 1 100, lo que le permitió una producción suficiente para acabar con la vida de asalariado que llevaba hasta ese momento («debía levantarme a las tres de la mañana y viajar una hora en un camión para llegar a tiempo para encontrar caña para cortar»). Sus hijos van a la escuela y él puede hasta hacer modificaciones en su casa. Los recursos forman parte de un fondo rotativo y son prestados a una tasa del 15 por ciento al año, superior a la que prevalecía, por ejemplo, en el PRONAF. Asimismo no hay incumplimiento, lo que constituye un fuerte indicador de que el acceso al crédito, incluso para actividades económicas tradicionales y aparentemente poco prometedoras, permite una generación de ingreso que, para las poblaciones involucradas en los proyectos, representa mejoras de condición de vida: en este caso, el ingreso de las familias beneficiadas por el programa se triplicó. Lo importante de todas estas experiencias de generación de ingreso basadas en pequeñas inversiones es la organización de la comunidad, que permite la reducción de los costos de transacción en los negocios, la implantación de un ambiente de confianza y el aumento del ámbito de acción social de los agricultores. Más que eso, el aumento del ingreso y el acceso a instituciones con las cuales los habitantes no se relacionaban anteriormente (bancos, asistencia técnica, comerciantes) los libera de la dependencia clientelista con relación a intermediarios que disminuyen el precio de lo que venden. Ciento cincuenta pescadores beneficiados por el programa del Gobierno de Pernambuco y de la GTZ aumentaron sus ingresos desde un salario mínimo de R$ 500 por mes gracias al cambio de embarcaciones de madera por otras de fibra de vidrio. La obtención del capital de operaciones fue lo que permitió que los pescadores se liberaran de los intermediarios tradicionales y pudiesen aumentar sus ganancias en base a la actividad económica que venían practicando. Lo importante es que pudieron cambiar el ambiente institucional donde se encontraban y su círculo de relaciones sociales ahora incluye no solamente los técnicos del convenio, sino la industria que les fabricó la nueva embarcación, los comerciantes con los cuales pudieron diversificar sus compras y sobre todo la propia comunidad organizada alrededor de un proyecto. 1 «Espíritu emprendedor llega a la región del Noreste» por Patrícia Raposo, Gazeta Mercantil (20-8-1998).

    

2. El principal desafío para que las unidades familiares de producción agropecuaria se conviertan en la base del desarrollo rural está en que ellas puedan dotarse de los medios que les permitan participar en mercados dinámicos, competitivos y exigentes en innovaciones. En este sentido, los segmentos donde se concentran actualmente son muy problemáticos: en la producción de granos básicos¹², hay una tendencia bastante uniforme hacia la baja de los precios. Según un estudio reciente del Centro de Economía Agrícola de la Fundación Getúlio Vargas, el valor de la producción bruta del sector productor de granos tuvo una reducción del 50 por ciento entre 1980 y 1997, no solamente en virtud de la abertura comercial, sino también como resultado del propio aumento de la productividad, que creció de 430 a 1 300 kg por hectárea en el caso del algodón, de 1 500 para 2 700 kg por hectárea en el de arroz, de 1 750 a 2 300 kg por hectárea en el de la soja y de 1 600 a 2 600 kg en el del maíz¹³. También en el caso de la leche, el crecimiento del 41 por ciento en la oferta entre 1990 y 1998 fue acompañado con una reducción significativa en los precios¹⁴. Tendencias semejantes se observan también en la producción de pequeños animales así como en el tabaco (Frozza et al.), 1998. Estas informaciones son corroboradas por los resultados de una investigación del PNUD/BNDES (Najberg y Vieira, 1996), basada en la matriz insumo-producto, según la cual a pesar de que la ocupación agrícola aumente mucho con la expansión de la demanda sectorial¹⁵ los puestos de trabajo creados de esa manera están entre los de peor remuneración en toda la economía. Se trata de un sector cuyo crecimiento tiene un tímido efecto multiplicador sobre la expansión de la economía en su conjunto.
   Por estas razones, el desarrollo rural no puede ser concebido como simple expansión de las actividades agropecuarias. Al mismo tiempo, dado el peso de estas actividades en el sector rural, ellas tendrán durante mucho tiempo aún -por mayor que sea la tendencia al crecimiento de las actividades no agrícolas en el campo (Graziano da Silva, 1997)- un peso determinante. Esta es la cuadratura del círculo del desarrollo rural brasileño, la cual será resuelta no por el abandono prematuro de las actividades agrícolas, que hoy ocupan a la mayor parte de la población rural, sino por un cambio decisivo en sus formas de organización: está en la construcción de nuevos mercados -tanto para los productos hasta aquí predominantes, como, sobre todo, para las actividades que apenas empiezan a desarrollarse- el más importante desafío del desarrollo rural. Esta construcción no va resultar de la acción espontánea de los agentes privados, sino de la organización de los productores apoyada de manera decisiva por los movimientos sociales y por el poder público.
3. Hay un vasto segmento de la agricultura familiar brasileña que no consigue afirmarse económicamente en virtud del ambiente social que la vincula al mercado. Es lo que ocurre en las áreas más pobres del Noreste, donde todavía los mecanismos de comercialización como los de «venta anticipada» son importantes y vinculan las familias a un comerciante que pasa a ser el destinatario natural de los resultados del trabajo agrícola (Abramovay, 1992). Esto es lo que ocurre siempre cuando en el ambiente local y regional las familias tienen reducidos márgenes de elección en la comercialización de sus productos, en la obtención de financiamientos, en la compra de insumos y en el acceso a la información.
   En los pocos casos en que el crédito agrícola formal llega a estas familias, no solamente la respuesta en términos de producción es inmediata, sino también en los productos convencionales es nítido el aumento de ingreso: en este caso la familia consigue emanciparse del círculo de dependencia clientelista al cual está ligada y se abre camino para insertarse en mercados competitivos para los productos que estaba produciendo hasta entonces.
   Las tentativas de promover el acceso al crédito para las poblaciones pobres presentan dos obstáculos básicos.
   En el caso de los asentamientos, la casi completa eliminación de los riesgos por parte del sistema financiero y para el proprio agricultor constituye uno de los límites fundamentales para que el crédito se vuelva un instrumento de desarrollo. Los financiamientos dejan de integrarse a proyectos económicamente sostenibles y tienden a convertirse en formas complementarias del ingreso, perpetuando la situación de pobreza en que se encuentran las familias. Por más que haya situaciones que escapan a este modelo, esto actualmente tiene un peso muy importante en los asentamientos¹⁶.
   En el caso del PRONAF, el problema es al revés: una vez que existe riesgo para el sistema bancario y para los agricultores, los criterios de selección tienden a eliminar a los agricultores imposibilitados de ofrecer garantías y contrapartidas para proyectos económicamente viables (Abramovay y Veiga, 1998). Un ejemplo de esta situación es el número irrisorio de agricultores de bajos ingresos agrícolas que consiguieron concretamente un financiamiento, a pesar de la existencia de una línea específica del PRONAF dirigida a este objetivo público.
   La solución para este problema no está en la creación de un sistema de crédito estatal paralelo al sistema bancario, que suprima la propia noción de riesgo, sino en una organización social que pueda presionar al sistema bancario para que éste conceda créditos, y en las formas colectivas de reducción de los riesgos como los fondos de aval o el aval solidario a los préstamos. Las cooperativas de crédito que están creciendo en el Sur del país constituyen también un medio para contrabalancear los costos de transacción bancaria para la organización local.
   Lo importante es que en los mercados convencionales de productos agrícolas, existe un espacio significativo que puede ser ocupado por la agricultura familiar cuyo desempeño dependerá fundamentalmente de su capacidad de organización local y de presión sobre las instituciones públicas y privadas para cambiar la matriz de su inserción social.
   Por otro lado, es claro que este cambio no depende solamente del crédito. Es difícil imaginar que los padres de los jóvenes frecuenten las 16 000 escuelas de la zona rural del Noreste¹⁷, que no poseen abastecimiento de agua, cisterna, o caja de agua (71,05 por ciento del total de las escuelas de la zona rural de la región) y puedan tener acceso al crédito, a la asistencia técnica y a proyectos productivos generadores de ingreso. En otras palabras, o la transformación del ambiente social y económico que determina condiciones de vida sucede de manera orgánicamente articulada o los recursos serán inútiles.
4. La búsqueda de nuevos mercados pasa también por la comprensión de los cambios en las funciones que el ambiente rural cumple para la sociedad. Por más importante que sea la producción a precios baratos de alimentos considerados básicos (arroz, frijol, maíz, mandioca), pasa a ser cada vez más significativa la demanda por géneros diferenciados, correspondientes a lo que se puede llamar mercados de calidad, que van desde champiñones y caracoles hasta productos que no contengan insumos químicos en su composición o artículos destinados a la industria farmacéutica.
   También los géneros donde se concentra el grueso de la oferta agrícola (soja, maíz, trigo, café, o pequeños animales, por ejemplo), tienden a sufrir un proceso intenso de diferenciación de la demanda, de la cual va depender una parte creciente del ingreso de los productores: la calidad y las características específicas de los productos se van sobreponiendo al criterio casi exclusivo de la cantidad y del precio. Es en este tipo de producto, destinado no a una clientela indiferenciada sino a compradores específicos, que se encuentran las mayores potencialidades del mercado actual. Hasta poco tiempo, los agricultores eran profesionales de la producción, pero no de la venta, de la cual se encargaban grandes organizaciones, como las cooperativas y las agencias públicas, las cuales eran con frecuencia destinatarios de sus productos. Actualmente es al contrario, los agricultores y sus organizaciones necesitan saber cada vez más quién es su cliente, en qué mercado van a colocar sus productos, y a qué demanda de la sociedad serán capaces de responder. En suma, su afirmación económica ya no está «de la puerta para dentro», sino que supone un profundo conocimiento del mercado con el cual se relacionan. La idea de que los agricultores producen y de que los mecanismos de la política agrícola garantizan su ingreso, tan arraigada hasta ahora en la conciencia de los líderes rurales brasileños, está definitivamente superada.
   No se trata de apostar por actividades rurales llamadas no agrícolas. En la misma agricultura hay un vasto campo de construcción de mercados de calidad donde los atributos ambientales de los productos pueden ser factores decisivos para el aumento de los ingresos. La exportación de la soja con la garantía de que es orgánica y no contiene productos transgénicos -que cuenta con el apoyo de algunas organizaciones no gubernamentales18- puede aumentar su valor en hasta un 80 por ciento. Lo mismo ocurre con el café orgánico en el sur del estado de Minas Gerais, exportado a Alemania a un precio doble del café producido convencionalmente.
5. Además de este nuevo perfil que tiende a asumir a la producción agrícola -más dirigida hacia mercados específicos y segmentados-, el ambiente rural es cada vez menos visto por la sociedad como un espacio estrictamente productivo. Sus funciones de preservación ambiental, de creación de un marco favorable al esparcimiento, al contacto con la naturaleza y con un estilo de vida diferente al de las ciudades son cada vez más valorizadas. Hasta ahora, estas nuevas oportunidades que se traducen en los hoteles-hacienda y en el turismo ecológico (Graziano da Silva et al., 1998) están beneficiando a los más dotados en medios necesarios a su aprovechamiento económico. A diferencia de lo que ocurre en los países europeos, la participación de los pequeños agricultores brasileños en las actividades de turismo rural y ambiental es irrisoria. No hay ninguna razón técnica que aleje a los agricultores familiares del inmenso potencial representado por los mercados de calidad y por las nuevas funciones de preservación ambiental y diversión que el medio rural ofrece a la sociedad. Además es importante recordar que la democratización del acceso a los modernos medios de comunicación que el reciente proceso de privatización podrá acelerar así como la relativa descentralización de las inversiones y la construcción de nuevas rutas de transporte en el país serán benéficas no solamente para los productos agrícolas tradicionales, sino también para permitir una ampliación de estas nuevas actividades rurales.
6. Estas observaciones son importantes porque chocan con la visión frecuente de que los pequeños agricultores serán fatalmente marginalizados por el proceso de globalización. Nada es menos evidente. La globalización es correlativa para todos los sectores de la sociedad -desde las telecomunicaciones hasta la agricultura- a la mayor segmentación y a la diferenciación de los mercados: por eso los sectores sociales que supieron valorizar los atributos de su localización tienen más posibilidades de desarrollo que los ligados a mercados anónimos e indiferenciados. Estos atributos no son fundamentalmente naturales. Lo más importante es la formación de lo que se llama en las instituciones internacionales el desarrollo del capital social: «...por analogía con las nociones de capital físico y humano, instrumentos y capacitación que estimulan la productividad individual, el capital social se refiere a características de la organización social, como redes, normas y confianza que facilitan la coordinación y la cooperación para un beneficio mutuo. El capital social estimula los beneficios de la inversión en capital físico y humano» (Putnam, 1993).
   Los trabajos más recientes en este sentido, ampliamente confirmados por la experiencia brasileña tanto del PRONAF (Abramovay y Veiga, 1998), de los asentamientos (Schmidt et al., 1998), como de varias organizaciones no gubernamentales muestran que el capital social no es solamente una herencia, sino que puede ser acumulado como respuesta a situaciones de crisis (Durston, 1998). Y es en este sentido que el desarrollo rural pasa por la construcción de nuevos territorios, o sea, por la capacidad que tendrán los actores económicos locales de manejar y valorizar activos específicos a las regiones en que viven. De la misma forma que en los distritos industriales estudiados por Marshall al comienzo de este siglo, la literatura contemporánea viene acumulando ejemplos como el de la «tercera Italia», donde el fortalecimiento de los vínculos territoriales invita al nacimiento de potencialidades hasta entonces durmientes en la cultura local y en procedimientos productivos y de comercialización abandonados (Bagnasco, 1996). Los territorios con más posibilidades de una inserción positiva en el proceso de globalización no son los que cuentan con recursos genéricos (tierra, energía, trabajo barato) cuyo valor tiende a caer con la reducción de los costos de los transportes, de las comunicaciones y de las materias primas. Es la capacidad de valorizar los recursos locales y de crear sobre todo un ambiente propicio para la colaboración entre los diversos segmentos productivos, y entre el campo y la ciudad, lo que va a decidir el destino de cada región (Resquier-Desjardins).
7. La hipótesis básica para que las intervenciones del Estado y de las organizaciones de la sociedad civil produzcan un desarrollo rural es que el acceso a la tierra esté garantizado. En las regiones más desarrolladas del país, la dependencia del trabajo agrícola asalariado es sistemáticamente sinónimo de las peores condiciones de vida, como lo demuestra el trabajo de Leone (1995) en el estado de São Paulo. Un ejemplo ilustrativo y reciente proviene de Minas Gerais. El sector agroindustrial de Unaí, que está actualmente en manos de 200 medias y grandes empresas, da señales de progreso al aumentar la cosecha de algodón y la instalación de plantas beneficiadoras. En contrapartida19, en esta región donde «se encuentran 15 000 trabajadores agrícolas» las condiciones sociales son extremadamente precarias, la criminalidad y el tráfico de drogas son preocupantes. Probablemente la riqueza generada en Unaí es superior a la producida en el Ingenio Moscou (Recuadro 2). La diferencia entre los dos casos es que, en el Ingenio Moscou -así como en muchas otras experiencias brasileñas e internacionales- el acceso a la tierra, al crédito, a la organización, a la información, o sea, a la formación del capital social hace que los individuos puedan beneficiarse, en el plano local, de los resultados económicos del proceso del cual son protagonistas directos, por más modestos que sean estos resultados. El contraste entre Unaí y el Ingenio Moscou es un ejemplo emblemático de la diferencia entre crecimiento económico y desarrollo.

   CONCLUSIONES

   La reflexión sobre el potencial que la valorización de los atributos territoriales de las distintas regiones puede tener para el desarrollo es todavía incipiente en Brasil. Se trata de un camino fértil de investigación y de proposición de políticas: es alrededor de los territorios que podrán ser descubiertas nuevas configuraciones entre ciudad y campo, capaces de propiciar oportunidades de generación de ingreso hasta ahora insuficiente. El medio rural puede considerarse de manera positiva no como el lugar donde se espera el momento para integrarse en la vida urbana, sino como la base de proyectos capaces de motivar la aparición local y regional de nuevas oportunidades. El crecimiento urbano reciente, como se demuestra en el presente trabajo, plantea al medio rural nuevas exigencias cuyo potencial de generación de ingreso va mucho más allá de las que estuvieron históricamente ligadas a las actividades agropecuarias en su gran mayoría. A pesar de la magnitud del éxodo rural, que alcanza en particular a los jóvenes, los núcleos urbanos ya no tienen la capacidad de absorber de manera productiva a los que llegan del campo.

   El bajo costo de oportunidad del trabajo rural permite que proyectos modestos como el del Ingenio Moscou mejoren el nivel de vida de poblaciones que hasta entonces vivían en situación de miseria absoluta. Es cierto que los mercados agrícolas convencionales son poco propicios a esta ascensión social. Pero esta desventaja puede ser por lo menos contrabalanceada por la construcción de nuevas relaciones entre agricultores y mercado. La organización local, la ampliación del círculo con el cual se relacionan los agricultores, la presión para que aumente su acceso al crédito y a las inversiones públicas en infraestructura y servicios (y sobre todo las inversiones en educación y formación), son factores que tienen el poder de alterar el ambiente institucional del medio rural para que deje de ser asimilado automáticamente al atraso y al abandono. Es en este sentido que el capital social substituye, en parte, al capital físico: es esta la base a partir de la cual los agricultores adquieren las prerrogativas necesarias de su participación en el proceso de desarrollo.

    

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   * FEA y PROCAM/USP.

   ¹ Este dinamismo es propio de las ciudades que se convierten en centros regionales, como muestra Jacobs (1984-1986) y no de aquellas que pueden ser enfrentadas como «enclaves». Es justamente este potencial de irradiación regional que está muy presente en las ciudades de dimensiones intermedias brasileñas.

   ²Este termino fue empleado en el informe brasileño en la Conferencia de Rio, en base a los trabajos de George Martine.

   ³A pesar de que Rodrigues ha estudiado apenas las inversiones industriales.

   ⁴Las tasas de los años 1991-1995 están proyectadas al período de diez años para permitir su comparación con las décadas anteriores. No hay que extrapolar de esos datos ninguna presunción respecto al comportamiento demográfico real para la segunda mitad de la década.

   ⁵El tema fue tratado por el Jornal Nacional del 1° de agosto de 1998 y recientemente por la revista Veja.

   ⁶Citada por Delfim Netto en la Folha de São Paulo (5/8/1998).

   ⁷Datos de la investigación de Márcio Pochmann transcritos en reportajes de Andréa Hafez, Gazeta Mercantil (2/9/1998).

   ⁸ En nueve días de funcionamento, durante el mes de julio, el Centro de Solidaridad con el Trabajador de la Fuerza Sindical registró 21 040 desempleados para una oferta de 1 689 puestos ofrecidos por empresas en São Paulo. Lo más impresionante es que el Centro solamente consiguió emplear a 135 trabajadores en virtud de su baja cualificación. La construcción civil, reducto reservado tradicionalmente a la mano de obra poco cualificada, solo ofrecía un 4 por ciento de los puestos. La industria respondía con un 10 por ciento, el comercio con un 22 por ciento y los servicios con un 41 por ciento del total, según un artículo de José Nêunane en el Estado de São Paulo (5/8/1998).

   ⁹ Un trabajo reciente de Ângela Kageyama (1997) estimó esta subocupación en el 35 por ciento de la población económicamente activa. Evidentemente el fenomeno de la subocupación aparece de manera más nítida en el interior de las unidades familiares.

   ¹⁰Entre 1980 y 1991, el número de residencias situadas en las áreas a más de 20 km de la Praça da Sé y a menos de 100 metros de cursos de agua (áreas particularmente sujetas a inundaciones) creció solo un 6,7 por ciento por año (Torres, 1997). A pesar de que la población metropolitana en su total haya prácticamente dejado de crecer, en estas áreas de alto riesgo la expansión es impresionante. Y es allí que se instalan los recién llegados.

   ¹¹Hay un interesante debate sobre este tema (¿dónde deben concentrarse las inversiones en el combate contra la pobreza rural: en las regiones de emisión o de recepción del éxodo rural?) en la geografía económica del inicio de los años 1990. Véanse en este sentido, el resumen del debate presentado en el excelente artículo de Schejtman (1997) y los números especiales de la International Regional Science Review (vol. 14, No 3 y vol.15, No 1, ambos de 1992).

   ¹² No es fácil definir de manera precisa cuál es la parte de agricultores familiares para los cuales la producción de granos básicos tiene una importancia decisiva. En Paraná el 47 por ciento de los financiamientos del costo del PRONAF fueron para la soja y 13 por ciento para el maíz en 1997. En Rio Grande do Sul la soja cubrió el 28 por ciento del costo y el maíz el 19 por ciento. Para una profundización sobre el tema, véase Abramovay y Veiga, 1998.

   ¹³ Según reportaje de Lívia Ferrari en la Gazeta Mercantil (5/7/1998).

   ¹⁴ Tomas Okuda en el Suplemento Agrícola del Estado de São Paulo (3/6/1998).

   ¹⁵El sector agropecuario es el segundo sector, después del de artículos de vestuario, cuyo empleo aumenta con el crecimiento de la demanda. Como era de esperar, los últimos lugares de la lista son ocupados por los equipos electrónicos y por el refinamiento del petróleo, o sea, por sectores poco intensivos de mano de obra. Las actividades agropecuarias conllevan una ventaja adicional: su expansión es poco exigente en productos importados.

   ¹⁶ No existe un balance respecto del pago por parte de los asentados del crédito recibido al momento de su instalación. El índice de incumplimiento es muy elevado, no por inviabilidad económica de los asentamientos sino por las dificultades administrativas por parte de los agentes financieros.

   ¹⁷ Reportaje de Ari Cipola en la Folha de São Paulo ( 8/9/1998).

   ¹⁸ Según noticia publicada en Zero Hora (20/8/1998).

   ¹⁹ Agropecuária cresce em Unaí, Mauro Zanata (10/8/1998).

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