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The challenges and problems of agricultural policy reform in the Republic of Korea:
rural development directs its attention to liberalization

The Republic of Korea, one of the four "Asian tigers", has experienced high rates of growth for several decades. In 1997, the country joined the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), confirming its new-found status as a rich country. Unprecedented growth, however, has made a significant impact on agriculture, a sector long dominated by small family-owned rice plantations. Towards the beginning of the 1980s, liberalization of the Republic of Korea's economy triggered a severe slump in farming. The outcome of the Uruguay Round, signed in 1993, caused the sector to sink further into recession. Today, there is a growing gap in living standards between rural and urban populations. As policies to protect the future of domestic agriculture lose momentum, increasing imports are crippling the rural economy. In the Republic of Korea, industrialization was accelerated at the expense of agriculture and the sector is now ill-equipped to face foreign competition. Indeed, restructuring agriculture represents a sizeable challenge for policy-makers. This article provides an overview of agricultural policy in the Republic of Korea since the 1960s and examines a number of proposals to remedy the current situation.

La reforma de la política agraria en la República de Corea: nueva orientación del desarrollo rural frente a la liberalización

La República de Corea, uno de los cuatro «dragones» asiáticos, ha experimentado en los últimos decenios un crecimiento rápido y sostenido que le ha permitido incorporarse al club de los países ricos. En 1997 ingresó en la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos. Este progreso no ha dejado de tener consecuencias para el sector agrario, estructurado desde antiguo en pequeñas explotaciones familiares donde predomina el cultivo del arroz. La apertura de la economía coreana provocó a comienzos del decenio de los años ochenta una profunda crisis en esta agricultura poco modernizada. Los acuerdos del GATT de 1993 dieron más tarde la señal para un verdadero desmantelamiento de este sector de la economía. Actualmente se observa una diferencia de desarrollo cada vez mayor entre las poblaciones rurales y urbanas. Mientras que las políticas de sostenimiento de los precios agrícolas se atenúan progresivamente, el aumento de las importaciones del extranjero conmociona la economía rural del país. Este sector, que ha sido marginado en la rápida industrialización del país, tiene dificultades para afrontar la competencia externa. Las reorientaciones necesarias en la agricultura constituyen un importante desafío. En este artículo se examinan las respuestas actuales a la crisis, al tiempo que se describe la evolución de la política agraria en la República de Corea desde el decenio de 1960.

La réforme de la politique agricole en République de Corée, ses défis et ses problèmes: la nouvelle orientation du développement rural face à la libéralisation

Hyunseok Oh1
Hyunseok Oh est chercheur auprès du Korean Rural Economic Institute (KREI) de Séoul

La République de Corée, l'un des quatre «dragons» asiatiques, a connu durant les dernières décennies une croissance rapide et soutenue qui lui a fait pénétrer le club des pays riches. Elle a adhéré à l'Organisation de la coopération et du développement économiques (OCDE) en 1997. Cet essor n'a pas été sans conséquence sur le secteur agricole qui, depuis longtemps, était structuré en petites exploitations familiales et où la riziculture dominait. L'ouverture de l'économie de la République de Corée a entraîné vers le début des années 80, une crise profonde dans cette agriculture peu modernisée. Et l'on peut affirmer que les résultats du Cycle d'Uruguay, signé en 1993, sont venus ensuite donner le signal d'un véritable démantèlement dans ce secteur de l'économie. On constate aujourd'hui que l'écart de développement va s'agrandissant entre populations rurales et urbaines. Alors que les politiques de soutien des prix agricoles se font moins vigoureuses, l'accroissement des importations de l'étranger met l'économie rurale du pays en état de choc. Comme ce secteur a été délaissé dans l'industrialisation rapide du pays, il a du mal à affronter la concurrence extérieure. Les réorientations nécessaires dans l'agriculture représentent un défi de taille. On examinera dans le présent article les réponses actuelles à la crise, tout en retraçant l'évolution de la politique agricole en République de Corée depuis les années 60.

SITUATION DE L'AGRICULTURE EN RÉPUBLIQUE DE CORÉE

L'importance de l'agriculture dans l'économie de la République de Corée a fortement diminué depuis la mise en oeuvre des plans quinquennaux établis au début des années 60. La contribution du secteur agricole au PNB a chuté de 25 pour cent à 7 pour cent entre 1975 et 1995. Jusqu'au milieu des années 70, la population vivant de l'agriculture était majoritaire. Elle ne comptait que pour 13 pour cent de la population active en 1995.

Quelques années après avoir atteint l'autosuffisance en matière de production de l'aliment de base, le riz, grâce aux variétés à haut rendement, l'agriculture est entrée, au début des années 80, dans une période de stagnation. Durant les années 70, le secteur agricole a enregistré un taux de croissance annuel moyen de 4 pour cent. Toutefois, ce taux de croissance a régressé pour atteindre une moyenne de 0,5 pour cent entre 1980 et 1995. Les années les plus difficiles présentent même un résultat de croissance négatif: -0,5 pour cent entre 1987 et 1991. Cette stagnation agricole a touché particulièrement les céréales, alors que les viandes, les fruits et les légumes connaissaient durant la même période une croissance annuelle constante autour de 5 ou 6 pour cent.

Transformation structurelle de l'économie de la République de Corée depuis 1960

 

1960

1970

1980

1990

1995

Population (millions d'habitants)

25

32

38

43

45

PNB par habitant (dollars EU)

200

1600

5900

10 000

 

Structure du PNB (en pourcentage)

- Agriculture

33

27

15

9

7

- Secteur manufacturier

19

29

39

43

43

- Service

48

44

46

48

50

- Population active- (en pourcentage)

- Agriculture

79

50

34

18

13

- Secteur manufacturier

6

14

23

27

24

- Service

15

36

43

55

63

Le recul de l'agriculture apparaît aussi dans l'évolution de la surface agricole utile (SAU) totale. Celle-ci continue de diminuer sous les effets conjugués de l'urbanisation et de l'industrialisation: entre 1980 et 1995, elle est passée de 2,2 millions d'hectares à 2,0 millions d'hectares. Le taux d'utilisation du sol est passé de 125 pour cent à 108 pour cent durant la même période. Les cultures sont devenues de moins en moins intensives, sauf pour ce qui est des cultures maraîchères en serre. Face à cette régression, les importations ont pris une part de plus en plus importante dans l'alimentation de la population. Le taux d'autosuffisance alimentaire est passé au-dessous de 40 pour cent, alors que les importations alimentaires se sont accrues de 3,2 à 9,7 milliards de dollars EU entre 1985 et 1995.

Le dépeuplement des campagnes s'était amorcé dès le milieu des années 60, et il n'a cessé depuis. La population rurale, qui s'élevait à 10 millions de personnes en 1980, est tombée à 4,8 millions en 1995. La raréfaction et le vieillissement de la main-d'oeuvre rurale se sont accélérés encore ces dernières années, et rien n'indique que la situation s'améliorera de sitôt. À l'heure actuelle, les activités agricoles sont assurées pour l'essentiel par des exploitants âgés; en effet, la part des chefs d'exploitation âgés de plus de 50 ans est passée de 28 pour cent à 72 pour cent entre 1976 et 1995. L'industrialisation des villes, en absorbant la jeune génération des campagnes, a brisé la structure familiale des ménages agricoles: alors que dans les années 70, chaque ménage comptait en moyenne quatre à cinq personnes, aujourd'hui, il n'est composé que de deux ou trois personnes. Ce recul démographique s'est accompagné d'une diminution des exploitations agricoles, mais cela n'a pas vraiment contribué à résoudre le problème de l'exiguïté des exploitations agricoles.
En effet, si le nombre des exploitations a baissé de 2,2 millions à 1,5 million entre 1980 et 1995, la surface agricole par exploitation familiale, elle, n'a augmenté que de 1,0 à 1,3 ha.

L'ÉVOLUTION DE LA POLITIQUE AGRICOLE DEPUIS LES ANNÉES 60

Au cours de la première moitié des années 60, l'écart de développement entre le secteur agricole et le reste de l'économie n'était pas très important. Le gouvernement démontrait d'ailleurs dans son premier plan quinquennal (1962-1966), une volonté d'équilibrer le développement. Après avoir décidé, dès son arrivée au pouvoir, d'éliminer les dettes usurières dans les campagnes, le gouvernement militaire a lancé d'ambitieux projets d'autosuffisance alimentaire. Il a pour ce faire réorganisé les institutions agricoles existantes en fusionnant notamment les coopératives agricoles et le crédit agricole. À cette même époque, un centre de recherches agronomiques et un réseau de vulgarisation agricole ont aussi été créés. Il a fallu mettre sur pied des programmes d'investissement en vue de procéder aux travaux d'assèchement des marais, à l'installation de réseaux d'irrigation, et à l'aménagement des terres agricoles. Toutes ces mesures expliquent peut-être que la croissance du secteur agricole ait été comparable pendant un certain temps à celle du reste l'économie2.

Cependant, vers la fin des années 60, les projets d'autosuffisance alimentaire ont été entravés par des obstacles qui ont forcé les autorités à revoir à la baisse leurs ambitions initiales. La demande alimentaire dépassait de plus en plus l'offre intérieure.
Trois facteurs étaient en cause: l'accroissement démographique, la concentration urbaine et la hausse des revenus, et, au début des années 70, le gouvernement s'est trouvé dans l'obligation de réorienter sa politique agricole. C'est ainsi que le pays est passé de l'autosuffisance intégrale, à l'autosuffisance dans les aliments de base, le riz et l'orge.

Dans les années 70, l'État était très interventionniste dans le domaine agricole. Il voulait en effet maîtriser tous les paramètres de la vie du paysan, de l'économie à la morale. Au début de cette même décennie, l'État a lancé une vaste campagne, le «mouvement des nouvelles communautés» (Saemaûl Undong), qui avait pour objectif de stimuler le développement des zones rurales. On propagea l'esprit de la révolution verte, qui fut symbolisé par des bannières vertes dans les villages. Le système coopératif à petite échelle devint la nouvelle norme de l'organisation du travail. Pour l'imposer, on chercha à réformer les vieilles mentalités jugées surannées. La construction de l'infrastructure rurale fut alors accomplie par la mobilisation d'une main-d'oeuvre qui était dans ces régions en «pseudo-chômage». Le choix des variétés à semer ne revint plus au seul paysan; l'État avait désormais son mot à dire sur ce sujet. Les nouvelles variétés de riz avaient mauvaise réputation auprès des consommateurs, et pour encourager les paysans à produire davantage dans ces variétés, le gouvernement dut soutenir le prix du riz. On peut donc résumer la politique d'autosuffisance en riz des années 70, par ces trois concepts clés: la révolution verte, le mouvement des nouvelles communautés, et le soutien du prix du riz. Cet effort aboutit en 1976 à ce que le gouvernement de l'époque appela l'«indépendance précoce»: l'autosuffisance dans l'aliment de base avait été atteinte plus tôt que prévu, quelques années seulement après la mise en place de la politique

Ce modèle de développement agricole a pendant un temps semblé convenir parfaitement à une stratégie de croissance économique fondée sur l'exportation et le protectionnisme. Dans ce contexte, le secteur agricole fournissait de la main-d'oeuvre à bon marché, tout en assurant l'alimentation de base de la population. Pour que cette politique fonctionne bien, il fallait une main-d'oeuvre abondante dans les campagnes, car si la modernisation agricole avait consisté à adopter de nouvelles variétés de riz, elle n'avait cependant pas été accompagnée d'une mécanisation. On se retrouvait donc au début des années 80 avec une agriculture trop concentrée sur la riziculture (65 pour cent de la SAU totale), et encore principalement assurée par de petites exploitations familiales, couvrant en moyenne 1 ha.

Un facteur nouveau influence le marché intérieur. Les habitudes alimentaires des habitants de la République de Corée se sont un peu occidentalisées, et la consommation du riz a fléchi. La position des agriculteurs se fragilise lorsque le gouvernement décide, en raison de l'inflation et des contraintes budgétaires, de diminuer le soutien des prix agricoles. Le riz ne permet donc plus aux agriculteurs de préserver leurs revenus. Côté extérieur, la pression des États-Unis pour l'ouverture du marché agricole ne simplifie point la situation.

Le nouveau gouvernement militaire, arrivé au pouvoir en 1980 devait donc remanier la politique agricole des années 70. C'est ainsi qu'il accorda la priorité à la diversification des revenus des agriculteurs. Les autorités étaient alors convaincus qu'il ne serait plus possible d'améliorer la condition des ménages agricoles moyennant le seul soutien des prix. D'une part, cette politique provoquait l'inflation, et, d'autre part, elle n'était plus compatible avec l'ouverture exigée du marché agricole. Les autorités en ont conclu qu'il fallait, premièrement, faciliter l'accès des agriculteurs à un revenu d'appoint à l'extérieur de leur exploitation et, deuxièmement, s'efforcer de diversifier leur production agricole, qui confinait à la monoculture du riz. C'est pour toutes ces raisons qu'a été promulguée la loi de 1983 relative au développement des «sources extérieures de revenus» dans les zones rurales. Si l'on se reporte quelques années plus tard, on constate que pour l'année 1990, par exemple, cette politique d'industrialisation rurale prévoit que 2 000 entreprises iront s'installer dans les 210 zones industrielles établies en territoire rural. On espère fournir ainsi 660 000 emplois aux agriculteurs. Les résultats de la politique se sont révélés bien inférieurs aux ambitions de départ. À la fin de la première période du plan, on avait seulement atteint le dixième de l'objectif fixé (Bac, 1994). Le déplacement souhaité des entreprises urbaines vers les zones rurales se faisait à un rythme décourageant, malgré les divers avantages financiers et fiscaux consentis. Parmi les obstacles à ce transfert de la ville à la campagne, se trouvaient d'abord l'insuffisance de l'infrastructure rurale, mais aussi l'impossibilité de former un tissu économique cohérent entre les entreprises immigrées et l'agriculture locale, et tout cela sans compter les conflits qui pouvaient naître entre les entreprises nouvellement installées et les agriculteurs locaux, qui se disputaient tous une main-d'oeuvre raréfiée par l'exode rural.

La politique de diversification de la production agricole, exigeait tout d'abord que l'on cesse de soutenir le prix du riz. On voulut ensuite inciter les agriculteurs à s'engager dans des productions plus lucratives, comme celle de la viande, des légumes ou des fruits. On finança à cette fin la transformation des exploitations, en se gardant bien de garantir les prix des produits.

Cette intervention gouvernementale n'avait malheureusement pas tenu compte des caprices du marché de ces produits, où les prix sont très sensibles et réagissent aux moindres fluctuations de l'offre et de la demande. L'instabilité du marché fut encore aggravée par des mesures gouvernementales concernant les importations, décidées dans l'urgence, en vue de freiner la hausse des prix. Cette politique a précipité la faillite de nombre des agriculteurs qui avaient suivi les incitations du gouvernement. Pendant ce temps, les Négociations commerciales multilatérales du Cycle d'Uruguay, notamment avec les États-Unis, allaient bon train. Dans la seconde moitié de la décennie, elles plongèrent le gouvernement dans un grand désarroi quant à la politique agricole qu'il fallait choisir. La crise agricole s'était ancrée partout dans les campagnes.

Des mouvements de paysans, créés en réaction à la crise agricole, se sont fait connaître de façon tumultueuse ces dernières années. Ils ont canalisé la colère des campagnes où l'économie s'est effondrée. Méfiants à l'égard des organisations agricoles paraétatiques, ces agriculteurs se sont organisés suivant les produits les plus touchés: le tabac, le porc, le boeuf et les épices.

Au départ, ce mouvement était essentiellement local mais, par la suite, il a pris de l'ampleur et atteint l'échelon national. On a vu ces agriculteurs manifester leur colère à plusieurs reprises dans de grandes marches très suivies, dans la capitale. Ces véhémentes protestations ont atteint leur point culminant lors de l'ouverture du marché du riz, décidée lors de la table ronde finale du GATT, fin 1993.

L'insatisfaction générale des paysans a poussé le gouvernement à annoncer une série de mesures d'urgence pour apaiser le mécontentement. Ce furent d'abord, en mars 1986, ce que l'on a appelé les «Mesures globales contre les problèmes ruraux», suivies des «Mesures d'allégement des charges des agriculteurs» en mars 1987, et par la suite des «Mesures de promotion de l'économie rurale» de décembre 1987, et, enfin, du «Plan de doublement des revenus des agriculteurs» en mai 1989. Toutes ces mesures d'urgence ont été regroupées en 1989 dans le «Plan global de développement agricole à long terme», dont les principaux éléments sont d'ailleurs repris dans la réforme actuelle de la politique agricole. La «Nouvelle politique agricole» (NPA) s'est amorcée par des consultations menées auprès des représentants du monde rural. C'est en juillet 1994 que la Commission spéciale pour le développement agricole, créée la même année par le gouvernement civil (1993), et présidée par le président de la République lui-même, a déposé son rapport. Intitulé «Orientation de la réforme de la politique agricole», ce rapport cherche à tenir compte du phénomène de la mondialisation qui agit sur l'économie du pays.

LA NOUVELLE POLITIQUE AGRICOLE: SES DÉFIS ET SES MOYENS

La nouvelle politique agricole (NPA) a été appliquée au moment même où l'on voyait naître cette nouvelle institution de l'économie internationale qu'est l'Organisation mondiale du commerce (OMC). La politique en question se donne pour objectif de relever dans les plus brefs délais, face à la concurrence étrangère, le niveau de compétitivité de l'agriculture de la République de Corée. Alors que les accords du GATT ont fait tomber depuis quelques années les barrières non douanières, la NPA doit concentrer ses efforts sur la restructuration des exploitations agricoles. Son action peut se résumer ainsi: «former» ou «éliminer»; former l'exploitation si elle est «compétitive et viable», ou l'éliminer si on la juge «non viable», c'est-à-dire incapable de répondre à certaines exigences de productivité.

Une majorité d'exploitants agricoles est incitée à vendre ses ressources foncières aux «bons élèves», qui constituent la minorité d'exploitations sélectionnées dans chaque région rurale. Le gouvernement espère que ce transfert de ressources foncières stimulera des exploitations déjà reconnues comme prometteuses.

Pour accroître l'efficacité économique, la NPA prévoit l'établissement de centres de distribution des produits agricoles. On peut espérer des bénéfices tangibles de ces mesures, et de celles qui concernent entre autres le remembrement des terres, le développement des ressources hydrauliques, et l'aménagement des voies agricoles. La figure présentée à la page 114 montre le fonctionnement général de la NPA.

Cette restructuration de grande envergure, principal objectif de la NPA, est assortie d'un ensemble de mesures visant à redresser l'infrastructure sociale en milieu rural. C'est ce que l'on a appelé la démarche «synthétique» de la NPA. Celle-ci concerne l'infrastructure sociale et économique en milieu rural. On construit par exemple des écoles agricoles qui devront former une nouvelle génération d'agriculteurs. En outre, pour rendre la vie rurale plus attrayante, on crée un régime de sécurité sociale spécifique et des aides à la scolarisation des enfants d'agriculteurs.

Cela ne fait aucun doute que sur le plan de la dimension budgétaire, la NPA mérite bien son épithète de «nouvelle». Aucune politique agricole n'avait précédemment disposé d'une enveloppe budgétaire comparable, ni d'un nombre aussi grand de mesures législatives. Pour donner un ordre de grandeur, il suffit de constater que le budget total de la NPA sur une période de 10 ans (1994-2004) se monte à l'équivalent du budget annuel de l'État (5 700 milliards de wons, soit 38 milliards de francs). Cela comprend des fonds tirés d'un nouvel impôt spécialement consacré au développement rural et qui fut institué juste après les accords du GATT. Près de 85 pour cent du budget total de la NPA est affecté à la restructuration des exploitations agricoles proprement dites («former ou éliminer»). Parmi les adaptations législatives qui sont venues appuyer la NPA on retiendra particulièrement quatre mesures nouvelles: la suppression du plafond de propriété foncière fixé à 3 ha par la réforme agraire de 1950; la déréglementation des transactions foncières agricoles; la création de coopératives agricoles spécialisées pour certaines catégories de produits; et l'allégement des impôts pesant sur les activités agricoles.

TROIS PROGRAMMES VISANT LA RESTRUCTURATION DES EXPLOITATIONS AGRICOLES

Le couple «formation» et «élimination», qui est au cœur de la politique de restructuration de la NPA, comporte essentiellement trois programmes. Côté formation, il y a le programme des exploitations familiales spécialisées (les exploitations jugées prometteuses) ainsi que le programme de l'installation des jeunes agriculteurs, et, enfin, il existe aussi un programme d'encouragement à la retraite.

Programme de formation d'exploitations familiales spécialisées. Quels sont les critères retenus par le gouvernement pour qualifier de «compétitive» une exploitation qui sera sélectionnée pour recevoir des subventions? Ce genre d'exploitation doit être «à même de tirer de sa production un revenu comparable à celui du ménage urbain moyen». Elle doit de plus être «spécialisée dans un domaine de production, où l'augmentation de sa taille permettra d'accroître la productivité agricole» (KREI, 1996). Les critères de sélection au titre d'«exploitation familiale spécialisée» portent ensuite sur les conditions de la main-d'oeuvre familiale dont dispose chaque candidat. Ce dernier doit être relativement jeune, compétent, et bien formé. Il doit aussi justifier d'une carrière professionnelle dans le métier agricole concerné. En outre, il lui faudra démontrer, moyennant le projet qu'il soumettra à l'État, une certaine compétence dans le domaine de la gestion qui lui permettra d'agrandir rapidement son exploitation (un délai lui est en effet fixé pour procéder à cette extension).

Ce que le candidat cherche à obtenir de la commission de sélection, c'est une subvention assortie d'un prêt bonifié. Les mesures préconisées pour agrandir son exploitation se répartissent en deux catégories: il y a les aides à l'achat d'équipement, et les aides à l'acquisition ou au loyer de biens fonciers. Mis en oeuvre par la préfecture de chacune des régions, ce programme a pour objectif de transformer en 10 ans, environ 10 pour cent des exploitations existantes en exploitations familiales spécialisées.

Programme d'installation des jeunes agriculteurs. Ce programme vise à remplacer les exploitants âgés par des agriculteurs plus jeunes. Comme ce type d'aide existait depuis le début des années 80, le nouveau programme a surtout consisté à renforcer la subvention et à augmenter le nombre des bénéficiaires: le montant offert à l'installation du candidat sélectionné a doublé; et les candidats qui en profitent sont trois ou quatre fois plus nombreux que précédemment.

Les jeunes ayant été sélectionnés sont inscrits dans chaque région en tant que «jeune agriculteur». Ils ont entre 19 et 32 ans. Sont aussi admissibles, les personnes âgées de moins 40 ans, qui exercent déjà une activité agricole, et recommandées comme «successeurs dans une exploitation» par les organisations agricoles locales, telles que les coopératives agricoles et le centre de vulgarisation. En plus du prêt spécial bonifié, un candidat sélectionné peut espérer, s'il fait preuve de compétence comme jeune agriculteur, une aide supplémentaire, ainsi qu'un stage à l'étranger aux frais de l'État.

Le gouvernement prévoit qu'en l'an 2004, ces jeunes agriculteurs remplaceront environ 10 pour cent des exploitants âgés. On croit ainsi qu'une partie importante des exploitations gérées par ces jeunes agriculteurs pourront se transformer en exploitations familiales spécialisées.

Programme d'encouragement à la retraite. Pour organiser l'arrêt des activités d'exploitations jugées moins performantes, un programme d'encouragement à la retraite est offert aux agriculteurs. Ils peuvent ainsi céder leur place à des exploitants mieux armés pour affronter la libéralisation des importations agricoles.

Le programme d'encouragement à la retraite n'a été mis en place que très récemment, en 1997. Ce programme figurait pourtant dans la loi spéciale de décembre 1994. Il semblerait qu'au sein du gouvernement les mesures envisagées (l'aide compensatoire aux revenus) ne faisaient pas l'unanimité.

Certains préféraient en effet la disparition des exploitants «non viables» par l'arrivée d'une retraite due au seul vieillissement3. Mais comme ces exploitants âgés avaient tendance à conserver leurs terres pour diverses raisons, et que cela freinait l'extension des exploitations plus dynamiques, le gouvernement dut se résoudre à prévoir un budget régulier pour le programme d'encouragement à la retraite.

On voit que ce programme, qui s'adresse aux exploitants de plus de 65 ans, est étroitement lié à celui des exploitations familiales spécialisées. Cela est d'autant plus vrai lorsqu'il s'agit de riziculture. La mécanisation dans ce domaine exige nécessairement une augmentation de la surface exploitée. Ainsi, les propriétaires bénéficiant d'une aide à la retraite sont-ils invités à vendre ou à louer leurs rizières aux exploitations sélectionnées dans l'autre programme. Les autorités estiment que grâce au programme d'encouragement à la retraite, les «exploitants spécialisés» de la riziculture pourront étendre leur surface moyenne d'exploitation jusqu'à 2,3 ha (KREI, 1996).

LA NPA FONCTIONNE-T-ELLE BIEN?

Le gouvernement juge que la politique actuelle a redonné un nouveau souffle aux zones rurales, naguère assommées par les accords du GATT. On doit reconnaître que depuis la mise en oeuvre de la NPA, l'exode des jeunes ruraux a été contenu. L'esprit d'entreprise touche même, et c'est nouveau, le monde agricole. Mais on ne doit pas penser que la confiance dans l'avenir règne partout et pour tous. La NPA a certes fait naître de l'optimisme, mais on ne doit pas pour autant ignorer ce qui ne va pas. On peut émettre, au moins sur trois points, de sérieuses réserves quant à son bon fonctionnement.

Le premier des effets inattendus de la NPA a été de favoriser la spéculation foncière là où précisément on recherchait la fluidité de ces ressources entre les différentes catégories d'exploitations. On observe que certains propriétaires ont eu tendance à conserver leurs terres depuis qu'a augmenté la demande en terres agricoles des exploitations subventionnées. L'aide financière a provoqué l'accroissement du prix foncier et du loyer de la terre. Cela affaiblit la performance économique des exploitations auxquelles l'État verse de l'argent.

La NPA a eu pour autre effet néfaste de pousser les exploitants au surinvestissement en équipement. La subvention pour l'achat de machines agricoles n'est fournie qu'au niveau de l'unité de production. Dès lors, on néglige d'optimiser le partage des machines, et on immobilise ainsi son capital dans l'équipement. Or, on sait que les machines rizicoles (repiqueuses et moissonneuses) ne s'utilisent tout au plus que 30 jours par année. Par la surcapitalisation, l'exploitation perd de sa souplesse, et l'accroissement, tant souhaité par l'État, devient plus difficile.

En dernier lieu, force est de constater que hors du domaine de la riziculture il est assez difficile d'accéder au statut d'«exploitant spécialisé», tant le marché est versatile. Pour le producteur de légumes en serre ou de viande d'élevage hors sol, la fluctuation des prix est imprévisible. Cette incertitude chronique, due aux importations nouvelles qui peuvent surgir sur le marché à tout moment, est source de découragement pour ceux qui aspirent à profiter de la NPA.

La NPA serait parfaitement conçue si l'on se trouvait à la veille d'une libéralisation de marché. Mais elle est venue après les derniers accords du GATT. Elle arrive aussi après quelques décennies d'une industrialisation de rattrapage, où l'agriculture s'était trouvée reléguée dans des fonctions auxiliaires. L'esprit d'entreprise n'y était pas courant. Le réveil est donc brutal, car on doit aujourd'hui se précipiter dans la modernisation, alors que la protection sécurisante du marché intérieur est tombée. Ce n'est que protégés des «vagues» du monde extérieur, que l'on aurait pu mener dans la sérénité tous ces projets ambitieux de restructuration agricole. Maintenant, avec de l'eau jusqu'aux genoux, il ne faudra pas ménager ses efforts.


1 Cet article est tiré d'une thèse de doctorat de l'INA-PG (1997), intitulée «L'Agriculture et l'industrialisation en Corée du Sud: la crise agricole et sa réponse». L'auteur remercie M. Marcel Mazoyer, professeur à l'Institut national agronomique Paris-Grignon, pour la relecture de l'article.

2Durant cette même période, le taux de croissance agricole se chiffre, en moyenne annuelle, à 5,6 pour cent, alors que celui du PNB s'élève à 7,8 pour cent. Mais dès le deuxième plan quinquennal (1967-1971), cette croissance relativement équilibrée n'existe plus.

3D'après les estimations du gouvernement, il était prévu qu'en 2004, la moitié des exploitations existantes auraient disparu pour cause de vieillissement des chefs d'exploitations, et d'absence de successeurs (KREI, 1989).


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