En 2002 la producción mundial de arroz cáscara descendió a su nivel más bajo desde 1996, debido a unas condiciones atmosféricas adversas imperantes en algunos países productores importantes. Aunque fue recuperándose, todavía no alcanzó para satisfacer las necesidades de consumo en 2003 y 2004, dando lugar a un agotamiento de las existencias mundiales de arroz. La disminución de las existencias, junto con una demanda activa de importaciones, sostuvo los precios mundiales, que empezaron a recuperarse a mediados de 2003 tras cuatro años de disminución. Por lo tanto, el mercado internacional cambió radicalmente, pasando de una situación de suministros relativamente abundantes y de precios en descenso en 2002 a una escasez repentina registrada a mediados de 2003. En 2004, el aumento rápido de los precios mundiales y de los fletes comenzó a sentirse fuertemente en algunos mercados internos, ejerciendo una presión sobre los gobiernos para que sostuvieran la producción o adoptaran medidas a través de controles directos de los precios y medidas en frontera con el fin de atenuar los efectos en los consumidores.
En el ámbito normativo, desde 2000 el escenario internacional ha estado dominado por los debates sobre las modalidades que regirán el proceso de liberalización de la agricultura en las próximas negociaciones comerciales multilaterales de la OMC. Entre tanto, los países en desarrollo todavía estaban aplicando los compromisos asumidos en el marco del Acuerdo de la Ronda Uruguay, proceso que culminará a finales de 2004. Algunos gobiernos, sin embargo, fueron más allá de esos compromisos y procedieron a ajustar sus políticas arroceras nacionales con los principios básicos de la OMC, alejando cada vez más la ayuda al sector arrocero de las medidas que distorsionan el mercado (clasificadas como compartimento ámbar), y orientándola hacia medidas controladas por la producción (clasificadas como compartimento azul) y medidas que distorsionan el comercio en grado mínimo (clasificadas como compartimento verde).
Politicas de producción
Las políticas relativas a la producción arrocera pueden clasificarse en dos grandes categorías: por un lado, las medidas que inciden directamente en la producción, a saber la investigación, extensión, inversión en riego e infraestructura, bonificación de nuevas tierras o programas de detracción de tierras, sobre todo; por otro lado, las intervenciones relacionadas con el mercado encaminadas a estabilizar los precios a través de las compras de mercado y la gestión de las existencias. Las políticas que pertenecen a la primera categoría persiguen por lo general objetivos a largo plazo integrados a menudo en planes o estrategias de desarrollo plurianuales. Las medidas de estabilización del mercado, en cambio, están sujetas a cambios mucho más frecuentes, en función de las condiciones vigentes en el mercado.
Politicas de consumo, comercialización y existencias
Algunos importantes países productores de arroz han ido avanzando gradualmente hacia sistemas de comercialización más competitivos. Sin embargo, a causa de la importancia del arroz como alimento básico, los gobiernos han conservado un considerable poder discrecional para influir en el mercado del arroz, por ejemplo en la forma de cuotas privilegiadas en las empresas controladas por el estado o a través del control de los precios del mercado. En los dos últimos años, muchos gobiernos han ampliado el alcance de sus políticas para influir en el sector en las diversas fases de la cadena del producto, y aprobaron una legislación para mejorar la eficacia de los canales de comercialización. El fuerte aumento de los precios internacionales del arroz y de los fletes desde 2003 determinó una subida rápida de los precios internos, especialmente en Africa pero también en Asia, que ejerció una presión sobre los gobiernos para que adoptaran medidas destinadas a mantener asequibles los precios del arroz al por menor.
Al final de las campañas comerciales de 2003/04 las existencias mundiales de arroz se hallaban en su nivel más bajo de los años noventa. La contracción fue particularmente pronunciada en países como la India, Tailandia, Viet Nam y la República de Corea, pero también en Australia y los Estados Unidos. Aunque algunos gobiernos intentaron pasar al sector privado la responsabilidad del mantenimiento de reservas arroceras, los principales países consumidores de arroz mantuvieron un nivel mínimo obligatorio de arroz para las reservas de seguridad alimentaria, por ejemplo China, Filipinas, Malasia e Indonesia. Al nivel regional, la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (Asean) reiteró en octubre de 2003 la necesidad de establecer una reserva de unas 85 000 toneladas de arroz para las emergencias alimentarias en la región.
Políticas comerciales internacionales
Medidas en el sector de importación
Las importaciones mundiales de arroz fueron altas en comparación con los niveles anteriores a 1998, lo que responde a reducciones en la producción pero también a la apertura de regímenes de comercio, sobre todo en Africa. En cambio, en 2004 algunos de los principales importadores asiáticos han estado reduciendo sus compras, contribuyendo así a una contracción mundial del comercio. A pesar de los precios internacionales más altos del arroz y del aumento de los fletes, algunos gobiernos mantuvieron barreras arancelarias y no arancelarias altas, mientras otros, ante el aumento de los precios internos, adoptaron medidas para reducir la protección en frontera.
Medidas en materia de exportación
A pesar de la adhesión de China a la OMC, el Gobierno ha mantenido el monopolio sobre las exportaciones arroceras, llevadas a cabo a través de las empresas comerciales del estado, en particular la COFCO. El país no ha notificado subvenciones a las exportaciones de arroz en los últimos dos años.
Ayuda alimentaria en arrozz
La ayuda alimentaria en arroz ha complementado las reservas internas en varios países. Entre 2000 y 2002, los envíos totales pasaron de 1,2 millones de toneladas a cerca de 1,5 millones de toneladas, y en 2003 disminuyeron casi medio millón de toneladas. Un rasgo novedoso durante el período fue la creciente importancia de algunos países en desarrollo en cuanto donantes, en particular la República de Corea y China (continental) que se clasificaron como segundo y cuarto donantes más importantes, respectivamente, en 2003. Entre los destinatarios, el beneficiario principal ha sido la República Democrática de Corea, seguida de Indonesia, Iraq, Indonesia, Filipinas y Mozambique.
Conclusiones
Pese a una tendencia hacia la reducción de las intervenciones públicas en la agricultura, el arroz ha mantenido un lugar especial en el programa de los gobiernos a causa de su significación política, económica y social, por ser tanto un producto fundamental para la seguridad alimentaria como un bien salarial importante. Como consecuencia, los gobiernos continuaron ejerciendo un poder discrecional considerable para influir en el sector.
Ante un descenso prolongado de los precios internacionales desde 1999, los principales países exportadores reevaluaron sus políticas en materia de producción arrocera en 2002 y 2003, haciendo más hincapié en la reducción del cultivo en las tierras marginales, la concentración de explotaciones arroceras en empresas más eficaces, y la promoción de la calidad del cultivo y la elaboración del arroz. Al mismo tiempo, algunos de ellos aumentaron el apoyo a los productores para que pudieran hacer frente a los efectos de los precios bajos, incluso a través de pagos de ingresos directos. Este entorno normativo cambió a mediados de 2003, cuando los precios mundiales comenzaron a recuperarse, lo cual condujo a un restablecimiento de las políticas expansionistas en materia de producción, especialmente en China, el mayor productor mundial de arroz. Por otro lado, los grandes países importadores mantuvieron sus propósitos de autosuficiencia y siguieron prestando una gran asistencia al sector, por ejemplo a través de medidas destinadas a aumentar la eficacia de los insumos y niveles altos de protección en frontera.
Entre 2002 y 2004, algunos gobiernos pusieron en marcha planes de grandes compras y adoptaron programas de mitigación de las deudas para apoyar a los productores ante la persistencia de los precios bajos. Con todo, la intervención directa en el mercado fue mínima en Africa y en América Latina y el Caribe. Aunque los países en desarrollo tuvieron grandes posibilidades de aumentar la ayuda a los productores arroceros en virtud de la disposición de minimis del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, la mayor parte de ellos se vio limitada por la falta de recursos presupuestarios o por las condiciones estipuladas en sus acuerdos con otras instituciones internacionales. Por esta razón algunos de ellos promovieron otros instrumentos que no fuera la intervención en el mercado con cargo a fondos públicos para proteger al sector de las grandes variaciones de los precios. Entre los instrumentos promovidos cabe señalar los planes de seguro subvencionados y la comercialización de futuros, que más que estabilizar los precios transfieren su riesgo a otros actores. Por otro lado, algunos países desarrollados y países en desarrollo de ingresos medianos adoptaron medidas de reducción de la producción, e incrementaron los pagos compensatorios o de urgencia a los agricultores, pero también decidieron mejorar la competitividad del sector promoviendo la concentración de las explotaciones arroceras y el aumento de la productividad.
Algunos países avanzaron hacia un sistema de distribución de arroz más basado en el mercado, y en vez de garantizar suministros baratos a todos los consumidores orientaron cada vez más la distribución pública a las personas necesitadas. Como se redujo la responsabilidad de las empresas estatales en la distribución de arroz, menos gobiernos ejercieron controles sobre los precios al por mayor y al por menor. Los gobiernos ampliaron el alcance de sus políticas para abarcar toda la cadena de la comercialización del arroz, desde la producción hasta el consumo, en un intento de mejorar la eficacia de los sistemas de distribución. En muchos casos, también adoptaron medidas para reforzar la función del sector privado en las distintas fases del producto, desde la producción hasta la elaboración y comercialización.
Hasta 2003, algunos gobiernos se vieron presionados a reducir el volumen de sus reservas públicas de arroz, principalmente por razones financieras, y reaccionaron con diferentes estrategias. China adoptó medidas de recorte de la producción y recurrió a las existencias internas para cubrir la diferencia con el consumo. En cambio, la India optó por promover las exportaciones y transferir al mercado mundial la carga del proceso de ajuste. La contracción general de los suministros de arroz desde mediados de 2003 determinó algunos cambios en las políticas, y los gobiernos se dedicaron a estimular la producción y y mantener un nivel mínimo de existencias públicas a efectos de seguridad alimentaria. Pero parece que hubiera un consenso entre los gobiernos para reducir su función en la gestión de las existencias y disminuir la carga material y financiera relacionada con la acumulación de suministros excedentarios que había dado lugar a una abundancia de existencias al final de los años noventa.
También se permitió que el sector privado desempeñase una función más activa en la esfera del comercio del arroz. Sin embargo, los gobiernos de los países en desarrollo continuaron todavía aplicando en gran medida políticas en materia de comercio fronterizo para estabilizar sus mercados, dada su limitada capacidad de llevar a cabo planes de grandes compras o distribuciones. De hecho, el predominio de precios internacionales bajos en 2002 y 2003 propició que aumentasen las barreras arancelarias y no arancelarias. En muchos casos, esta tendencia continuó hasta 2004, no obstante el aumento de los precios del mercado mundial. Algunos países recurrieron frecuentemente a las cláusulas de salvaguardia de la OMC en reacción a los rápidos aumentos de las importaciones o a sus precios bajos, y algunos recurrieron también a medidas fitosanitarias o a prohibir las importaciones para proteger sus mercados. Algunos países, sin embargo, redujeron la protección en frontera para aliviar la presión sobre los precios internos, especialmente en 2004. Como la competencia de las exportaciones se endureció en 2002, se prestó una asistencia mayor a los exportadores de arroz, que se redujo a mediados de 2003, ante las limitaciones de los suministros locales y la recuperación de los precios internacionales.
