En 2002, la production mondiale de riz a dégringolé à son plus bas niveau depuis 1996, compte tenu des conditions météorologiques défavorables dans plusieurs pays producteurs importants. En dépit d'un redressement, la production est restée inférieure à la consommation en 2003 et en 2004, entraînant un appauvrissement des stocks mondiaux de riz. Les cours mondiaux, soutenus par la baisse des stocks et une demande active d'importations, ont entamé un relèvement à la mi-2003, après quatre ans de déclin. Le marché international a par conséquent subi une profonde transformation, passant d'une situation de disponibilités relativement amples et de chute des prix en 2002, à un resserrement soudain à la moitié de l'année 2003. En 2004, la flambée des cours mondiaux et des taux de fret a commencé à se faire sentir vivement sur certains marchés intérieurs, pressant les gouvernements à soutenir la production ou à instituer des contrôles directs sur les prix et des mesures aux frontières pour atténuer l'impact sur les consommateurs.

Du côté des politiques, la scène internationale a été dominée, depuis 2000, par des débats sur les modalités qui régiront le processus de libéralisation de l'agriculture durant les prochaines négociations commerciales multilatérales de l'OMC. Pendant ce temps, les pays en développement continuaient à honorer leurs engagements pris dans le cadre de l'Accord sur le Cycle d'Uruguay, un processus qui devrait s'achever fin 2004. Plusieurs gouvernements, toutefois, sont allés au-delà de ces engagements pour aligner leurs politiques nationales de soutien du secteur rizicole sur les principes de base de l'OMC, à savoir, en se détournant de plus en plus des mesures faussant les échanges (catégorie orange), en faveur de mesures de soutien liées à la production (catégorie bleue) et de mesures n'ayant qu'un effet de distorsion minimal sur les échanges (catégorie verte).

Politiques relatives à la production

Les politiques relatives à la production rizicole sont classées en deux grandes catégories: d'une part, les mesures qui affectent directement la production, y compris la recherche, la vulgarisation, l'investissement dans l'irrigation et les infrastructures, la mise en culture de nouvelles terres ou les programmes de mise hors production en particulier; d'autre part, les interventions liées au marché visant à stabiliser les prix par des achats publics et la gestion des stocks. Les politiques appartenant à la première catégorie poursuivent généralement des objectifs à long terme souvent inscrits dans le cadre de plans ou stratégies de développement s'étendant sur plusieurs années. Les mesures de stabilisation du marché, en revanche, subissent des modifications beaucoup plus fréquentes, en fonction des conditions du marché.

Politiques rélatives à la consommation, à la commercialisation et au stockage

Plusieurs grands pays producteurs de riz se sont tournés petit à petit vers des systèmes de commercialisation plus compétitifs. Toutefois, en raison de l'importance du riz comme denrée de base, les gouvernements ont conservé un certain pouvoir discrétionnaire pour infléchir le marché rizicole, par exemple, sous la forme de parts privilégiées dans les entreprises contrôlées par l'Etat ou par des contrôles sur les prix du marché. Durant les deux dernières années, de nombreux gouvernements ont élargi la portée de leurs politiques pour influencer le secteur tout au long de la filière et adopté des législations visant à améliorer l'efficacité des voies de commercialisation. La forte hausse des cours internationaux du riz et des taux de fret depuis 2003 a entraîné une envolée des prix sur les marchés intérieurs, en particulier en Afrique, mais aussi en Asie, portant les gouvernements à prendre des mesures pour maintenir les prix de détail à des niveaux abordables.

A la fin de la campagne de commercialisation 2003/04, les stocks de riz mondiaux étaient à leur plus bas niveau depuis les années 90. La contraction était particulièrement marquée dans des pays comme l'Inde, la Thaïlande, le Vietnam et la République de Corée, mais également en Australie et aux Etats-Unis. Si certains gouvernements ont tenté de transférer la détention des stocks de riz au secteur privé, les principaux pays consommateurs de riz ont conservé un niveau minimum obligatoire de riz pour les réserves de sécurité alimentaire, notamment la Chine, les Philippines, la Malaisie et l'Indonésie. Au niveau régional, l'Association des nations du Sud-Est asiatique (Asean) a réitéré en octobre 2003 la nécessité de créer une réserve de riz pour les urgences alimentaires dans la région, de quelque 85 000 tonnes.

Politiques commerciales internationales

Mesures relatives aux importations

Les importations mondiales de riz sont demeurées élevées par rapport aux niveaux d'avant 1998, compte tenu de déficits de production, mais aussi de l'ouverture de régimes commerciaux, en particulier en Afrique. En revanche, en 2004, un certain nombre de grands importateurs asiatiques ont réduit leurs achats, contribuant ainsi à une contraction des échanges au niveau mondial. En dépit de la hausse des cours internationaux du riz et des taux de fret, plusieurs gouvernements ont maintenu des barrières tarifaires et non tarifaires élevées, tandis que d'autres, confrontés à la hausse des prix intérieurs, ont pris des mesures de réduction des protections aux frontières

Measures relatives aux exportations

En dépit de l'entrée de la Chine à l'OMC, le Gouvernement a conservé le monopole sur les exportations de riz, qui se font par l'intermédiaire de firmes de négoce d'Etat, en particulier le COFCO. Le pays n'a pas signalé de subventions à l'exportation du riz au cours des deux dernières années.

Aide alimentaire en riz

Plusieurs pays ont complété leurs réserves intérieures grâce à l'aide alimentaire en riz. Les expéditions totales sont passées de 1,2 million à environ 1,5 million de tonnes entre 2000 et 2002, et ont reculé d'environ un demi-million de tonnes en 2003. Un fait nouveau durant la période a été l'importance croissante d'un certain nombre de pays en développement dans le rôle de donateurs, en particulier la République de Corée et la Chine (continentale) qui ont été, respectivement, au deuxième et au quatrième rang des donateurs en 2003. Parmi les bénéficiaires, le principal était la République démocratique de Corée, suivie de l'Indonésie, Irak, des Philippines et du Mozambique.

Conclusions

En dépit de la tendance générale à une réduction des interventions publiques dans l'agriculture, le riz a gardé un statut spécial dans les programmes des gouvernements, en raison de son importance politique, économique et sociale, en tant que denrée de base capitale pour la sécurité alimentaire et pour la création de revenus. En conséquence, les gouvernements ont continué à exercer un ample pouvoir discrétionnaire sur le secteur.

Face à la chute prolongée des cours internationaux depuis 1999, les principaux pays exportateurs ont révisé leurs politiques de production rizicole en 2002 et 2003, mettant davantage l'accent sur les mises hors culture sur les terres marginales, rassemblant les fermes rizicoles en grands groupes plus rentables et encourageant la qualité de la culture et de l'usinage du riz. En même temps, plusieurs d'entre eux ont renforcé le soutien aux producteurs pour leur permettre d'amortir l'impact de la baisse des prix, y compris par des paiements directs. Ce contexte a changé à la mi-2003, lorsque les cours mondiaux ont amorcé un redressement, qui a porté au rétablissement de politiques de production expansionnistes, en particulier en Chine, le plus grand producteur de riz au monde. Par ailleurs, les grands pays importateurs ont maintenu leurs engagements d'autosuffisance et leurs niveaux d'assistance au secteur sont restés élevés, par exemple, sous forme de mesures de renforcement de l'efficacité des intrants et des hauts niveaux de protection aux frontières.

De 2002 à 2004, un certain nombre de gouvernements ont lancé de vastes programmes d'achat public et d'allègement de la dette en guise de soutien aux producteurs confrontés au repli des prix persistant. Néanmoins, l'intervention directe sur le marché a été minime en Afrique, tout comme en Amérique latine et aux Caraïbes. Même si les pays en développement avaient la liberté de renforcer leur assistance aux riziculteurs en vertu de la clause de minimis de l'Accord de l'OMC sur l'agriculture, le manque de ressources budgétaires ou les termes de leurs accords avec d'autres institutions internationales les ont empêchés de le faire dans la plupart des cas. C'est pourquoi plusieurs d'entre eux ont favorisé des instruments autres que l'intervention publique sur le marché pour protéger le secteur contre de fortes fluctuations de prix : notamment, des plans d'assurance subventionnés et les contrats à terme qui, plutôt que stabiliser les prix en soi, ont transféré le risque sur d'autres acteurs. D'autre part, plusieurs pays développés et pays en développement à revenu moyen ont adopté des mesures de réduction de la production, tout en majorant les paiements compensatoires ou les paiements d'urgence aux riziculteurs, mais ils se sont efforcés également d'améliorer la compétitivité du secteur en encourageant un regroupement des exploitations rizicoles ainsi que des gains de productivité.

Un certain nombre de pays ont opté pour un système de distribution du riz davantage fondé sur le marché et, au lieu de garantir une offre à bon marché à tous les consommateurs, ils ont ciblé de plus en plus leur distribution de riz sur les plus vulnérables. A mesure que décroissait la part de responsabilité des entreprises d'Etat dans la distribution, les gouvernements exerçant un contrôle sur les prix de gros et de détail étaient de moins en moins nombreux. Les gouvernements ont en outre étendu leurs politiques à la totalité de la filière du riz, depuis la production jusqu'à la consommation, en vue d'améliorer l'efficacité des systèmes de distribution. Dans de nombreux cas, ils ont également pris des mesures visant à renforcer le rôle du secteur privé aux divers stades de la chaîne, de la production à la transformation et à la commercialisation.

Jusqu'en 2003, certains gouvernements ont réagi de diverses manières aux pressions pour réduire le volume des réserves de riz qu'ils détenaient, principalement pour raisons financières. La Chine a choisi des mesures de réduction de la production et a puisé dans les stocks pour satisfaire les besoins de consommation, opérant un ajustement interne. En revanche, l'Inde a choisi de promouvoir les exportations et de transférer la charge du processus d'ajustement sur le marché mondial. Le resserrement général des disponibilités en riz depuis la mi-2003 a incité à un revirement des politiques, les gouvernements s'engageant à stimuler la production et à reconstituer les stocks publics aux niveaux de sécurité minimum. Toutefois, un consensus semble s'être dégagé parmi les gouvernements pour réduire leur rôle dans la gestion des stocks et la charge physique et financière associée à l'accumulation d'excédents qui s'étaient traduits par des stocks en plein essor à la fin des années 90.

Le secteur privé a été appelé à jouer, lui aussi, un rôle plus actif dans le domaine du commerce du riz. Néanmoins, les gouvernements des pays en développement ont continué à utiliser largement les politiques de commerce transfrontalier pour stabiliser leurs marchés, étant donné leur capacité limitée d'exécuter de vastes programmes d'achat ou de distribution. En effet, la prévalence de faibles cours internationaux en 2002 et 2003 a encouragé plusieurs pays importateurs à relever les barrières tarifaires et non tarifaires.

Dans de nombreux cas, cette tendance s'est poursuivie en 2004, malgré la hausse des cours mondiaux. Si certains pays ont fait largement appel aux clauses de sauvegarde de l'OMC pour obvier à la montée soudaines des importations ou aux importations à bas prix, d'autres ont recouru aux mesures phytosanitaires ou aux interdictions pures et simples afin de protéger leurs marchés. Certains pays, toutefois, ont réduit la protection aux frontières pour alléger la pression sur les prix intérieurs, en particulier en 2004. Face au raffermissement de la concurrence à l'exportation en 2002, l'aide aux exportateurs de riz a été intensifiée, avant d'être réduite à la mi-2003, compte tenu des problèmes d'approvisionnement locaux et de la reprise des cours internationaux.