Directrices para la cooperacion internacional en el sector de las semillas oleaginosas, los aceites y las harinas oleaginosas.
Cuando el Grupo Intergubernamental sobre Semillas Oleaginosas, Aceites y Grasas aprobó las Directrices para la Cooperación Internacional en el Sector de las Semillas Oleaginosas, los Aceites y las Harinas Oleaginosas en 1980, acordó que se examinarían sistemáticamente los avances realizados hacia la consecución de los objetivos y políticas incluidos en dichas Directrices.
Acontecimientos relacionados con la política de las semillas oleaginosas, los aceites y las harinas en 2003-2004
Las novedades relacionadas con las políticas internacionales aplicadas durante el período de análisis al complejo de las semillas oleaginosas, las harinas y los aceites se produjeron en un marco de recuperación de los precios internacionales y de expansión de la producción.
Tras varios años de descenso de los precios, la campaña 2002/03 marcó el comienzo de una recuperación de los de las semillas oleaginosas que en 2003-04 volvieron al alto nivel de mediados del decenio del noventa. La fuerte demanda de los consumidores y los niveles bajos de las existencias mantuvieron firmes los precios de los aceites vegetales hasta fines de 2004. Los precios de las harinas proteicas subieron particularmente durante la campaña 2003/04 activados por la fuerte demanda de los sectores pecuarios que se están expandiendo en todo el mundo.
El aumento de los precios de las semillas oleaginosas se tradujo en una disminución de los pagos en concepto de ayuda interna. El sector de las semillas oleaginosas fue el menos respaldado en los países desarrollados, que fueron pasando gradualmente de la tradicional política de sostenimiento de los precios del mercado hacia políticas sectoriales no referidas a productos específicos. Algunos países en desarrollo dependientes de las importaciones modificaron sus políticas, con el propósito de estimular la producción interna de semillas oleaginosas y depender menos de las importaciones. El fortalecimiento de los precios de las semillas oleaginosas hizo menos necesarias las medidas de control de las importaciones destinadas a proteger a los productores internos, y en algunos casos llevó a una reducción de los obstáculos al comercio. Con todo, los impuestos diferenciales a la exportación y la progresividad arancelaria fueron el denominador común en el complejo de los productos oleaginosos que propició las importaciones de productos crudos y fomentó la actividad de elaboración en algunos países exportadores e importadores.
Políticas de producción: Durante el período objeto de examen las políticas agrícolas han ido pasando gradualmente del tradicional sostenimiento de los precios del mercado a políticas sectoriales no referidas a productos específicos. El apoyo que reciben los productores de semillas oleaginosas, el sector agrícola menos respaldado en los países desarrollados, se traduce principalmente en los pagos de una ayuda basada en la producción. En 2003, los pagos en concepto de ayuda interna fueron más bajos que en 2002, a causa principalmente del fortalecimiento de los precios de las semillas oleaginosas. Algunos países en desarrollo que importan una parte apreciable de su consumo de semillas oleaginosas, harinas y aceites desplegaron esfuerzos orientados a disminuir su dependencia respecto de las importaciones. Para lo cual intensificaron su apoyo a los productores de semillas oleaginosas con el fin de estimular la producción interna. Las semillas oleaginosas, las harinas proteicas y los aceites vegetales, especialmente de soja y de palma, constituyen también un producto de exportación importante para algunos países en desarrollo. Algunos de los cuales aumentaron la ayuda a sus sectores de productos oleaginosos.
Políticas de comercialización: Los gobiernos de diversos países utilizaron políticas para mejorar y regular la comercialización de las oleaginosas y sus productos. Estas políticas se concentraron en la regulación y el mejoramiento de las cadenas de comercialización de las oleaginosas y sus productos.
Políticas de consumo: En muchos países los aceites vegetales son un importante producto básico. Varios países intervinieron en su mercado interno con el objetivo de controlar los precios del mercado y distribuir aceite a los consumidores de bajos ingresos. Otros ámbitos de intervención a través de políticas de consumo fueron el mejoramiento de las normas referentes a la calidad e inocuidad de los alimentos, y la promoción de usos industriales.
Medidas en el sector de importación: Los precios internacionales de las oleaginosas siguieron recuperándose durante el período de referencia, lo que redujo la necesidad de tomar medidas para regular las importaciones a fin de proteger a los productores internos. En consecuencia, se mantuvo la tendencia general a imponer menos obstáculos al comercio. Varios países redujeron sus medidas arancelarias y no arancelarias. Pero otros países consideraron necesario aumentar la protección y elevaron los aranceles o aplicaron otras disposiciones restrictivas. La progresividad arancelaria sigue siendo común en el mercado de las oleaginosas, a fin de alentar las importaciones de productos crudos y su elaboración por el país importador. La estructura arancelaria ha sido una causa importante del acelerado crecimiento del comercio de las semillas respecto al de los productos en los últimos años. Las medidas técnicas, orientadas en particular a los OMG y a cuestiones relacionadas con la inocuidad de los alimentos, también desempeñaron una función cada vez más importante en los mercados internacionales de las oleaginosas y sus productos durante el período de análisis.
Políticas en el sector de exportación: Algunos exportadores tradicionales utilizaron políticas para gravar las exportaciones a fin de garantizar la disponibilidad interna y obtener ingresos fiscales, mientras que otros promovieron sus productos para incrementar las exportaciones, en particular en el mercado de los aceites vegetales. Diversos países utilizaron ambos instrumentos. El sector exportador de soya y harina de soya se fortaleció debido al crecimiento y la intensificación de la producción pecuaria en los países importadores. El año pasado las exportaciones de colza, semillas de girasol y sus harinas siguieron las pautas de disponibilidad y se recuperaron. El comercio de aceite de palma y de soya aumentó en forma constante hasta la temporada 2002-2003, pero en 2003-2004 se estancó.
Conclusiones:
Durante el período de referencia la política agrícola siguió caracterizándose por elevados niveles de apoyo y protección en todo el mundo. El apoyo general a los productores en los países desarrollados aumentó ligeramente, como porcentaje de los ingresos agrícolas en 2003 en comparación con 2002. Los pagos para las oleaginosas fueron más bajos debido a que en 2003 los precios fueron más fuertes. Prosiguieron las reformas al acuerdo de la Ronda Uruguay, en especial en los países en desarrollo, donde se prevé que se concluyan para 2004-2005. Muchos países en desarrollo mantuvieron aranceles elevados y progresivos para las oleaginosas y los aceites vegetales. Los altos niveles de apoyo al mercado y protección alentaron una producción económicamente ineficaz y distorsionaron el mercado.
Las políticas de producción en los países desarrollados pasaron gradualmente del apoyo tradicional a los precios del mercado hacia políticas sectoriales y no específicas para determinados productos. El objetivo principal era estabilizar los ingresos de los agricultores. Los productores de oleaginosas recibieron apoyo principalmente a través de pagos de apoyo basados en la producción, pero este sector fue el que menos apoyo recibió en el ámbito de la agricultura. Muchos países en desarrollo que tienen que importar una parte considerable de sus oleaginosas o aceite vegetal para el consumo intensificaron sus esfuerzos por desarrollar la producción interna de oleaginosas. Estas políticas tienen como objetivo principal adquirir independencia de las importaciones de aceite vegetal. El incremento de la producción de oleaginosas en el país también eleva los ingresos agrícolas porque las oleaginosas son cultivos de elevado valor. Se dieron incentivos a los agricultores y al sector agroindustrial porque las políticas de apoyo también tenían como objetivo obtener el valor añadido de la extracción y refinación interna de los productos crudos. Los gobiernos de países exportadores de oleaginosas y sus productos también dieron apoyo al sector porque los ganancias de estas exportaciones fueron fuente de ingresos para sus economías. Estos acontecimientos normativos tuvieron especial importancia en los países en desarrollo ya que gran parte de las oleaginosas, harinas y el comercio de aceite se realiza entre ellos mismos.
Respecto a la comercialización, el consumo y otras políticas relacionadas, se ha utilizado una gran variedad de instrumentos con diversos propósitos. Las políticas de comercialización plantearon un desafío particular a los encargados de elaborar las políticas porque estas medidas tienen que lograr un equilibrio entre los intereses divergentes de los productores de oleaginosas, la industria de la extracción, los refinadores y los consumidores finales de los aceites y las harinas vegetales. En muchos países en desarrollo se elaboraron políticas de comercialización para proporcionar mercados seguros y precios estables a los productores de oleaginosas. Esto se hizo a menudo en coordinación con la industria interna de extracción. Para ampliar la capacidad de extracción y añadir valor a los cultivos producidos en el país, la industria de extracción recibió incentivos fiscales y de otros tipos. El estudio de las políticas nacionales reveló una tendencia de los importadores tradicionales de aceites refinados a crear sus propias instalaciones de refinación con apoyo de sus gobiernos. Como los aceites vegetales son un producto básico importante en muchos países, algunos de éstos intervinieron en sus mercados internos para regular los precios del mercado o distribuir aceite a los consumidores de bajos ingresos. Las exigencias en materia de etiquetado para informar al consumidor sobre el tipo, el origen y los ingredientes de los productos de aceites vegetales se han ido convirtiendo en objetivo de las políticas de consumo. En muchos países se aplicaron o los parlamentos aprobaron políticas relacionadas con los OMG, la garantía de calidad de los alimentos y el etiquetado de los mismos.
Debido a que el comercio de oleaginosas, en especial el de la soya, creció en forma constante durante el período de referencia, las políticas comerciales siguieron siendo importantes instrumentos de los países importadores y exportadores con relación a los objetivos nacionales de producción y consumo. El esfuerzo de los importadores por obtener el valor añadido de la extracción y la refinación fortalecieron el comercio de semillas respecto al de los productos de las mismas. Los países miembros de la OMC aceptaron hacer cambios en sus políticas comerciales, pero las repercusiones de esos cambios en el comercio no se han manifestado. Los países desarrollados son exportadores naturales o consumidores no productores de oleaginosas, y sus aranceles son, en consecuencia, bajos. En los países en desarrollo los aranceles consolidados han sido elevados, pero se aplican raras veces, lo que da margen a las políticas de protección. A pesar de que hubo algunos cambios en la composición del mercado, el mercado mundial de las oleaginosas presentó la característica de que los grandes importadores en desarrollo también eran importantes productores. En consecuencia, los volúmenes objeto del comercio internacional sólo representaron una fracción relativamente pequeña del consumo mundial. Además, estos países no tienen los medios para apoyar directamente los ingresos de sus agricultores. Controlaron los precios del mercado interno a través de los aranceles y de otras medidas aduanales. Por lo tanto, estos países tenían un doble objetivo en sus políticas de importación: garantizar un suministro suficiente de aceite vegetal a precios accesibles y proteger a los agricultores y la industria internos. Los tipos arancelarios que se aplicaron y otros instrumentos importantes de regulación a menudo se ajustaron para responder a las necesidades de los productores o los consumidores.
En todo el mundo se firmaron acuerdos bilaterales y regionales, que si bien pueden incrementar el comercio internacional también pueden modificar sus pautas. Durante el período de análisis, muchos países redujeron los aranceles de las oleaginosas y sus productos, pero otros los aumentaron. La expansión del comercio internacional también incrementó la aplicación de normas y reglamentos sanitarios, fitosanitarios y otros de tipo técnico para proteger a los consumidores internos y el medio ambiente. Tanto los países desarrollados como los países en desarrollo se preocupan cada vez más por estas cuestiones y han establido reglamentos para evitar la importación de productos que no cumplan con las normas. Los exportadores manifestaron el temor de que se utilizaran medidas no arancelarias para limitar las importaciones, debido a los compromisos con la OMC sobre la reducción de los aranceles en muchos países importadores.
El sector de las oleaginosas, las harinas y el aceite se orientó cada vez más a la oferta, y los Estados Unidos, el Brasil y Argentina aumentaron su presencia en el mercado como productores y en el comercio. El sector exportador de soya y harina de soya creció debido al aumento y la intensificación de la producción pecuaria en los países importadores. El crecimiento demográfico y de los ingresos en los países con déficit de aceite vegetal también estimuló las importaciones. Algunos exportadores tradicionales utilizaron políticas de gravación fiscal de las exportaciones para garantizar la disponibilidad interna y obtener ingresos fiscales, mientras que otros promovieron sus productos para incrementar las exportaciones, en particular en el mercado del aceite vegetal. Numerosos países utilizaron ambos instrumentos.
