Lignes d'orientation pour la cooperation internationale dans le secteur des graines oleagineuses, et des farines d'oleagineux
Lorsque le Groupe Intergouvernemental sur les Graines oléagineuses et les matières grasses a adopté les Lignes d'orientation pour la coopération internationale dans le secteur des graines oléagineuses, des huiles et des farines d'oléagineux en 1980, il a convenu de faire régulièrement le point des progrès afin d'atteindre les objectifs et les politiques y figurant.
Évolution des politiques dans le secteur des graines, des huiles et des tourteaux d'oléagineux en 2003-2004
Durant la période considérée, les politiques internationales dans le secteur des graines, huiles et tourteaux d'oléagineux ont évolué dans un contexte de redressement des cours internationaux et d'accroissement de la production.
Après plusieurs années de chute, les prix des oléagineux ont amorcé une reprise durant la campagne 2002/03 et, en 2003-04, sont retournés à leur niveau élevé du milieu des années 90. La forte demande des consommateurs et les faibles niveaux de stocks ont soutenu les prix de l'huile végétale jusqu'à la fin de 2004. Les prix des tourteaux protéiques ont grimpé en flèche durant la campagne 2003/04, sous l'effet de la demande soutenue des secteurs de l'élevage en expansion dans le monde entier.
Le relèvement des prix durant la période à l'étude s'est traduit par une réduction des mesures de soutien interne. Les oléagineux sont demeurés le secteur de production végétale le moins soutenu dans les pays développés, passant graduellement d'un soutien traditionnel des prix du marché à des politiques plus sectorielles et non liées à un produit. Plusieurs pays tributaires des importations ont modifié leurs politiques afin de stimuler la production intérieure d'oléagineux et réduire leur dépendance à l'égard des importations. Le raffermissement des prix a réduit la nécessité de mesures de contrôle des importations destinées à protéger les producteurs nationaux, ce qui a également entraîné, dans certains cas, l'abaissement des barrières commerciales. Toutefois, les écarts de taxes à l'exportation et la progressivité des droits dans le secteur des oléagineux ont continué à être diffus pour encourager les importations de produits bruts et accroître la transformation dans certains pays exportateurs et importateurs.
Politiques relatives à la production: Les politiques agricoles ont évolué au cours de la période à l'étude: elles se réorientent graduellement du soutien traditionnel aux prix du marché vers des politiques sectorielles ne portant pas sur des denrées spécifiques. Les producteurs d'oléagineux bénéficient essentiellement de paiements de soutien basés sur la production, et a été le secteur de cultures arables le moins soutenu dans les pays développés. Les soutiens intérieurs ont été plus faibles en 2003 qu'en 2002, principalement en raison du renchérissement des oléagineux. Plusieurs pays en développement qui importaient une part significative de leurs besoins de graines oléagineuses, tourteaux et huiles se sont efforcés de diminuer leur dépendance à l'égard des importations et ont élargi leur soutien aux producteurs afin de stimuler la production intérieure. Les graines, tourteaux et huiles végétales d'oléagineux, en particulier les fèves de soja et l'huile de palme, sont d'importantes denrées d'exportation pour divers pays en développement, et plusieurs d'entre eux ont renforcé le soutien à ces secteurs.
Politiques relatives à la commercialisation: Dans plusieurs pays les autorités ont eu recours à des politiques visant à encourager et à réglementer la commercialisation des graines oléagineuses et de leurs dérivés. Ces politiques ont privilégié la gestion et l'amélioration des circuits nationaux de commercialisation pour les graines oléagineuses et leurs dérivés.
Politiques relatives à la consommation: Les huiles végétales occupent une place importante parmi les produits alimentaires de base dans de nombreux pays. Un certain nombre de pays sont intervenus sur leurs propres marchés pour contrôler les prix ou pour distribuer de l'huile aux consommateurs à faible revenu. Parmi les autres thèmes abordés par les politiques relatives à la consommation on peut citer l'amélioration de la qualité alimentaire et des normes de sécurité sanitaire et la promotion de certaines utilisations industrielles.
Politiques relatives aux importations: Les cours internationaux des produits dérivés des oléagineux ont poursuivi leur remontée au cours de la période étudiée. Cette évolution a réduit la nécessité de procéder à des mesures de limitation des importations pour protéger les producteurs nationaux. Ainsi, la tendance générale à la réduction des obstacles au commerce s'est poursuivie. Plusieurs pays ont réduit leurs mesures tarifaires et non tarifaires. D'autres pays ont vu la nécessité d'accroître leur niveau de protection en relevant les droits ou en appliquant d'autres restrictions. La progressivité des droits de douane est encore courante dans le marché des oléagineux afin d'encourager les importations de matières premières et leur transformation dans le pays importateur. Cette structure tarifaire est à l'origine de la croissance rapide, ces dernières années, des échanges de graines par rapport aux échanges de produits dérivés. Des mesures techniques, axées principalement sur les OGM et les questions de sécurité sanitaire ont aussi joué un rôle croissant sur les marchés internationaux des oléagineux et des produits dérivés, au cours de la période examinée.
Politiques relatives aux exportations: Certains pays exportateurs traditionnels ont eu recours à une taxation des exportations pour assurer une offre suffisante dans leurs pays et se procurer des revenus fiscaux, alors que d'autres ont assuré la promotion de leurs produits pour accroître les exportations, en particulier sur le marché des huiles végétales. Plusieurs pays ont utilisé les deux mesures. Le secteur d'exportation du soja et de la farine de soja s'est consolidé du fait de la croissance et de l'intensification de l'élevage dans les pays importateurs. Les exportations de colza et de tournesol ainsi que de leurs farines ont suivi les fluctuations de l'offre et ont connu une reprise l'an dernier. Les échanges d'huile de palme et de soja ont progressé rapidement jusqu'à la campagne 2002/03, mais ont stagné en 2003/04.
Conclusions:
Au cours de la période examinée, dans l'ensemble du globe, les politiques agricoles ont été caractérisées par un niveau élevé de soutien et de protection . Le soutien global des producteurs assuré dans les pays développés, en pourcentage des revenus agricoles, s'est légèrement renforcé en 2003, par rapport à 2002. Les versements concernant les oléagineux ont été inférieurs du fait de la hausse des prix en 2003. Les réformes introduites par l'Accord sur l'agriculture du Cycle d'Uruguay se sont poursuivies notamment dans les pays qui sont censés achever ce processus d'ici 2004-05. De nombreux pays en développement ont encore maintenu des droits élevés et la progressivité des droits pour les oléagineux et les huiles végétales. Des niveaux élevés de soutien et de protection sur les marchés ont encouragé des productions non économiquement rentables et ont provoqué une distorsion des échanges sur les marchés.
Dans les pays développés les politiques relatives à la production ont progressivement renoncé au soutien traditionnel des prix sur les marchés au profit de politiques concernant l'ensemble d'un secteur et non un produit en particulier.. L'accent a été mis sur la stabilisation des revenus des agriculteurs. Les producteurs d'oléagineux ont été surtout soutenus par des paiements relatifs à la production, mais ce secteur a été un des moins soutenu parmi les cultures arables. De nombreux pays en développement, tenus d'importer une part importante de leurs oléagineux ou de leur consommation d'huile végétale ont dû intensifier leurs efforts pour amplifier leur production nationale d'oléagineux. Ces politiques visent principalement a assurer leur indépendance vis-à-vis des importations d'huile végétale. L'accroissement de la part des oléagineux dans les cultures nationales a provoqué aussi une augmentation des revenus agricoles du fait de la valeur élevée de ces cultures. Des incitations ont été données aux agriculteurs et aux industriels car les politiques de soutien visent aussi à conserver la valeur ajoutée du broyage et du raffinage des produits bruts dans le pays. Les pouvoirs publics des pays en développement exportateurs d'oléagineux et de produits dérivés ont aussi soutenu le secteur car les exportations sont une source de revenus pour ces économies. L'évolution de ces politiques a été surtout importante pour les pays en développement puisque l'essentiel des échanges d'oléagineux, de farine et d'huile s'effectue en grande partie entre ces pays.
Pour ce qui est des politiques en matière de commercialisation, de consommation et autres, un grand nombre d'instruments ont été utilisés en vue d'objectifs divers. Les politiques de commercialisation sont un défi pour les décideurs car elles doivent tenir compte des intérêts divergents des producteurs d'oléagineux, des broyeurs, des raffineurs et des consommateurs d'huiles végétales et de farines . Dans de nombreux pays en développement, les politiques de commercialisation ont été conçues pour offrir des marchés sûrs et des prix stables aux producteurs d'oléagineux. Cela a été fait souvent en coordination avec le secteur national du broyage. Afin d'augmenter la capacité de broyage et apporter une valeur aux récoltes produites dans le pays, les industriels du broyage ont bénéficié d'incitations fiscales et autres. L'examen des politiques nationales a relevé une tendance selon laquelle les importateurs traditionnels d'huiles raffinées ont commencé à implanter leurs propres raffineries avec l'appui de leurs gouvernements. Comme l'huile végétale est un produit de base, dans de nombreux pays, un certain nombre d'entre eux sont intervenus sur leurs propres marchés en vue de contrôler les prix ou distribuer de l'huile aux consommateurs à faibles revenus. Les règles d'étiquetage qui permettent d'informer les consommateurs de la nature, de l'origine et des ingrédients des dérivés des huiles végétales, occupent une place de plus en plus importante dans les politiques relatives à la consommation. Dans plusieurs pays des prescriptions relatives aux OGM, au respect de la sécurité sanitaire des aliments et des règles d'étiquetage ont été mises en place ou adoptées par les parlements.
Comme les échanges mondiaux d'oléagineux, notamment de soja, ont fortement progressé au cours de la période examinée, les politiques commerciales sont restées des outils importants, tant pour les pays importateurs qu'exportateurs, afin de parvenir aux objectifs fixés, en termes de production et de consommation . Du fait des efforts déployés par les importateurs pour accaparer la valeur ajoutée du broyage et du raffinage dans leurs pays les échanges de graines ont progressé par rapport aux échanges de produits. Les États membres de l'OMC sont convenus de modifier certains aspects des politiques commerciales, mais l'on n'a pas encore enregistré d'effets importants. Les pays développés sont soit des exportateurs traditionnels soit des consommateurs non producteurs d'oléagineux, et leurs droits ont toujours été faibles. Dans les pays en développement, les droits consolidés ont été élevés , mais rarement appliqués, ce qui laisse une certaine marge pour les mesures de protection. Malgré certaines modifications intervenues dans la composition du marché, le marché mondial des oléagineux a été caractérisé par le fait que les grands pays en développement importateurs sont aussi d'importants producteurs. De ce fait le volume international des échanges ne représente qu'une part relativement faible de la consommation mondiale. En outre, ces pays n'ont pas les moyens de soutenir de manière directe leurs agriculteurs. Les prix sur les marchés nationaux sont contrôlés par le biais des droits de douane et d'autres mesures appliquées à la frontière. Ces pays poursuivent donc un double objectif dans leurs politiques d'importation - s'assurer d'une offre suffisante d'huile végétale à un prix abordable et protéger leurs agriculteurs et leurs industriels. Les taux de droit effectivement appliqués et les autres instruments de contrôle des importations ont été fréquemment ajustés pour s'adapter aux besoins des producteurs ou des consommateurs.
Un nombre croissant d'accords bilatéraux et régionaux ont été conclus dans le monde. Ils permettent de renforcer les échanges mais ils peuvent aussi modifier les modalités des échanges. Au cours de la période examinée, les droits sur les graines oléagineuses et leurs dérivés ont baissé dans de nombreux pays, mais ont augmenté dans d'autres. Le développement des échanges internationaux a aussi renforcé l'application de normes sanitaires, phytosanitaires et autres normes techniques, en vue de protéger les consommateurs nationaux et l'environnement. Les pays développés et en développement sont devenus de plus en plus sensibles à ces questions et ont établi des règles pour freiner les importations de produits de mauvaise qualité. Les exportateurs craignent aussi que des mesures non tarifaires puissent aussi être utilisées pour limiter les importations du fait des engagements de l'OMC vis à vis des réductions tarifaires, dans de nombreux pays importateurs.
L'offre de graines oléagineuses, de farines et d'huiles est de plus en plus concentrée du point de vue de l'offre, les États-Unis, le Brésil et l'Argentine ayant accru leurs parts de marché, tant pour la production que pour les échanges. Les exportations de soja et de farine de soja se sont développées du fait de la croissance et de l'intensification de l'élevage dans les pays importateurs. La croissance de la population et des revenus dans les pays demandeurs d'huile végétale ont aussi stimulé les importations. Certains pays exportateurs traditionnels ont eu recours à des politique de taxation des exportations pour assurer une offre suffisante dans leurs pays et d'obtenir des recettes fiscales, alors que d'autres ont assuré la promotion de leurs produits pour accroître leurs exportations, notamment pour le marché des huiles végétales. Plusieurs pays ont utilisé ces deux types de mesures.
