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Se piensa que la pesca INDNR ha crecido en los últimos 20 años, especialmente en alta mar, y se estima que ahora representa de 11 a 26 millones de toneladas de pescado capturado ilegalmente cada año, con un valor de entre 10 000 y 23 000 millones de USD.

Los estados rectores del pabellón ya están obligados a mantener una relación de sus barcos registrados, con información de la autorización concedida para pescar, como las especies que pueden pescar y el tipo de equipo que tienen permitido utilizar. Sin embargo, muchas embarcaciones pesqueras que se dedican a actividades ilegales eluden esas medidas de control mediante un "cambio de bandera": registrándose repetidamente con nuevos estados rectores del pabellón para eludir la detección, lo que socava los esfuerzos contra la pesca INDNR.

Las Directrices voluntarias de la FAO para la actuación del Estado del pabellón exponen una serie de medidas que los países pueden adoptar para asegurar que los buques registrados bajo sus banderas no lleven a cabo pesca INDNR, lo que incluye actividades de seguimiento, control y vigilancia (SCV), tales como sistemas de vigilancia de barcos y observadores. Promueven el intercambio de información y la cooperación entre los países para que los estados del pabellón estén en condiciones de negarse a registrar buques que cambian de bandera tratando de registrarse con otro estado del pabellón, o de rechazar los barcos de los que hay información sobre sus actividades de pesca ilegal. Las Directrices también contienen recomendaciones para que los países fomenten el cumplimiento y tomen medidas en caso de incumplimiento por parte de los barcos, así como para mejorar la cooperación internacional con el fin de ayudar a los países en desarrollo a cumplir con sus responsabilidades de Estado rector del pabellón. Si bien las directrices son de carácter voluntario, el hecho de que hayan sido aprobadas por el 21.º período de sesiones del Comité de Pesca de la FAO (COFI) indica la intención de los países de adherirse a un conjunto común de normas de actuación del Estado del pabellón en la lucha contra las actividades de pesca INDNR.

Un Estado rector del pabellón se define como cualquier país, ribereño o sin litoral, que registra un buque pesquero y lo autoriza a enarbolar su bandera. Las directrices se basan en y se refieren a los instrumentos internacionales existentes, como el Acuerdo de cumplimiento de la FAO de 1993, el Código de conducta de la FAO para la pesca responsable, de 1995, y el Plan de acción internacional de la FAO para prevenir, desalentar y eliminar la pesca INDNR, de 2001.

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