问题

非法、不报告和不管制（IUU）捕鱼并非捕捞渔业中的新现象，而且不仅限于公海渔业。国家和外国船只从事的IUU活动亦发生在沿海国家的专属经济区。它还会出现在江河和内陆渔业中。在海洋渔业中，尽管很难对IUU捕鱼的数量和价值作出准确估算，但就某些种类而言，此类活动已经达到相当的比例。在许多情况下，此类捕捞作业是经授权和未经授权渔民所为；也就是说，此类捕捞活动并非由悬挂“方便旗”的船只所为。

非法、不报告和不管制捕鱼的根本原因是船旗国管理不善。在理想的情况下，船旗国对渔船进行全面和有效的控制将会大大减少IUU捕鱼活动。然而，作到十全十美很难，一些船旗国在给予船只悬挂其国旗之后，并没有按照国际法的要求履行监督和管理这些渔船的责任。此外，一些国家没有向悬挂其国旗的渔船提供适当捕捞授权。这种缺乏监督和捕捞授权的情况导致这些从事IUU捕鱼的船只逍遥法外。

非法、不报告和不管制捕鱼破坏国家和区域在养护和管理渔业方面付出的努力，从而阻碍了特别是《21世纪议程》第17章和1995年粮农组织《负责任渔业行为守则》制定的长期可持续性和责任目标的实现。IUU捕鱼还具有非常消极的作用，使那些负责任、诚实和遵守其渔业管理当局规定的渔民遭受不公平。这也是为什么必须迅速和以透明的方式解决IUU捕鱼问题。如果不能遏制IUU捕鱼，如果IUU捕鱼者将那些属于严格管理或暂停捕捞的易受害种群作为捕捞目标，为恢复这些种群资源所作的努力将付之东流。

可能的解决方案

一些国家未能按照国际法履行作为船旗国所应尽的国际义务，这促使国际社会寻求以创新方式来解决IUU 捕鱼问题。

各国在国家一级采取措施，拒绝已知IUU渔船入港，逐步加强实时监测、控制和监视能力，提高公众对IUU捕鱼长期影响的认识。

需要实施一套全面的港口国措施，帮助打击IUU捕鱼，减少其影响。有必要在区域一级协调此类措施，确保区域合作行动能够促进这些措施的落实。重要的是，港口国措施应当成为帮助消灭IUU捕鱼的有效工具。

国际社会将加强船旗国执行情况作为优先事项，协助打击IUU捕鱼。增强船旗国执行情况和严格港口国措施将更加直接和有效地解决IUU捕鱼问题。

一些区域渔业管理组织和安排已经着手制定渔获认证计划，作为打击IUU捕鱼的手段。这些计划旨在对交易的渔获物进行跟踪，并已经被多个机构采用，包括南极海洋生物资源养护委员会、养护南方蓝鳍金枪鱼委员会和养护大西洋金枪鱼国际委员会。区域渔业管理组织将这些计划视为打击IUU捕鱼的重要工具。粮农组织目前正与区域渔业管理组织合作，使这些计划尽可能标准化。

方便旗船

有关IUU捕鱼问题的担忧之一是方便旗船队的船龄和能力。曾有过较为含蓄的推断，即那些改挂采用开放式登记方法国家的国旗或改换船舶国籍以逃避遵守区域商定养护规定和措施的渔船均为旧船，完全折旧并已接近其生产寿命的终点。但是，粮农组织近来就船队开展的分析显示，根据劳埃德海事信息服务系统提供的数据，事实并非如此。越来越多的新造船只正在加入开放性注册国籍。这就意味着方便旗船队并非过去想象的老化船队。鉴于在南极海洋生物资源养护委员会、养护南方蓝鳍金枪鱼委员会和养护大西洋金枪鱼国际委员会的公约区域，方便旗船与IUU捕鱼之间有着紧密的联系等因素，欧盟认为方便旗船的捕捞活动给世界渔业的生存造成巨大威胁。

国际渔业协会联盟敦促世界贸易组织对采取贸易措施予以支持，作为鼓励履行全球和区域渔业养护与管理措施的一种手段。该联盟认为贸易措施是打击和消灭方便旗船捕鱼作业和IUU捕鱼的极为有效方法。

采取的行动

IPOA-IUU

2001年，粮农组织成员在《负责任渔业行为守则》框架内通过了一项《预防、制止和消除非法、不报告和不管制捕鱼国际行动计划》（简称IPOA-IUU）。该计划在某些方面作为对1993年粮农组织《遵守协定》和1995年联合国《鱼类资源协定》的补充。

为了支持实施IPOA-IUU，粮农组织编写了一份技术准则，旨在向各国落实该行动计划提供方法上的实用咨询建议。该国际行动计划特别鼓励各国制定国家行动计划来落实IPOA-IUU；粮农组织还广泛分发一份题为 “制止IUU捕鱼” 的简明出版物；目的是提高渔民和渔业社区对IUU捕鱼影响的认识。

港口国措施

有关粮农组织港口国措施协定的磋商于2009年结束并得到粮农组织大会的批准。该《协议》于2009年11月22日开放供签署，为期一年。《协议》在向保管人交存第二十五份批准、接受、核准或加入文书之后30天生效。《协议》及其状况可从网站获取：
http://www.fao.org/Legal/treaties/list1-e.htm

单凭《协议》是不可能解决全世界所有非法、不报告和不管制捕鱼问题的。必须以相互促进的方式进行全面治理。然而，遏制以IUU方式捕获的鱼品进入港口和国家及国际市场的措施应当有效地降低渔民从事IUU捕鱼和相关活动的积极性。

船旗国表现

2011年中期将举行一次关于船旗国表现的技术磋商会。这将有助于加强该问题在国际渔业议程中的重要性。磋商会的重点将是制定船旗国表现的评价标准和可能对悬挂未达此标准国家的旗帜的渔船采取的行动。

展望

若要实施长期、可持续和负责任的养护和管理安排，必须有效解决IUU捕鱼问题。它是许多国家渔业管理机构和区域渔业管理机构亟待解决的主要渔业难题。这个问题在短期内不会从渔业议程上消失。

需要加大针对IUU捕鱼的工作力度。在这方面需要解决的一些问题包括制定船旗国表现的评价标准；提高方便旗国对其渔船给渔业养护和管理造成的影响的认识；进一步评估行业补贴、捕捞能力和IUU捕鱼之间的联系；以及加强区域和国际监测、控制和监视网络，报告和传播有关IUU捕鱼者活动的实时信息。