Cómo diseñar y conducir un PFN


3) APLICACION

COORDINACION Y SEGUIMIENTO DE LA APLICACION

PROGRAMA DE DESARROLLO DE LA CAPACIDAD

PROGRAMA DE REFORMA DE LAS POLITICAS, LEYES E INSTITUCIONES

PROGRAMA DE INVERSIONES

Son los actores nacionales quienes se encargan de la aplicación de los diversos programas, proyectos y actividades, con el apoyo eventual de organismos extranjeros.

COORDINACION Y SEGUIMIENTO DE LA APLICACION

Disposiciones para la ejecución

Por regla general, la coordinación general de las actividades de aplicación del Programa debe ser absorbida por el marco institucional existente para evitar que surja una división entre el Programa Forestal Nacional y las actividades en curso de ejecución en el sector forestal y sectores afines. Deben evitarse tanto como sea posible las estructuras y los mecanismos especiales. En muchos casos se mantendrán para la ejecución las mismas estructuras nacionales llamadas a participar en la fase de planificación, aunque su composición y atribuciones pueden necesitar alguna adaptación

Coordinación

La aplicación del Programa Forestal Nacional requiere una firme dirección y coordinación. La comunicación entre los coparticipantes es esencial y todas las partes involucradas deben disponer de la oportuna información.

En materia de políticas, la coordinación de los actores nacionales y, llegado el caso, internacionales, corresponde a la Institución Principal Nacional, mientras que a nivel de las operaciones, la coordinación está a cargo de la Unidad de Coordinación Nacional. Esta Unidad escogida para la fase de ejecución puede ser distinta de la que actuó para la fase de planificación, por motivos de conveniencia y eficacia.

A nivel de las políticas y las instituciones, la coordinación deberá centrarse en facilitar:

  • la comprensión y aplicación de las reformas en el seno de las instituciones gubernamentales y
  • el diálogo entre todos los coparticipantes y el gobierno para crear las condiciones favorables a la adopción de reformas.

A nivel operativo, la coordinación debe orientarse principalmente a mejorar la eficiencia de las acciones, mediante:

  • el intercambio de la información,
  • la facilitación máxima de los procedimientos administrativos y,
  • asegurando la financiación de las actividades esenciales, encauzando la ayuda hacia las áreas prioritarias y evitando la superposición de las actividades.

Se puede aplicar una serie de medidas menores para mejorar la coordinación operativa del Programa Forestal Nacional mediante mecanismos de gestión y difusión de la información. Estas medidas pueden incluir:

  • El mejoramiento de los servicios de información mediante:
  • la organización periódica de reuniones de coordinación con los coparticipantes,
  • el desarrollo de bases de datos sobre los proyectos,
  • el establecimiento, en el seno de la Unidad de Coordinación Nacional, de un centro de información que disponga de mapas y otras informaciones sobre las actividades y proyectos del Programa
  • la periódica publicación de boletines de información acerca de las actividades previstas y en curso.
  • El establecimiento, para cada programa específico, de un grupo de coordinación técnica, bajo la coordinación global de la Unidad de Coordinación Nacional. Estos grupos pueden recibir apoyo a través del programa de desarrollo de la capacidad. Deberán, además, organizar reuniones periódicas para comprobar la transferencia, entre los proyectos, de la información técnica de mayor relieve.

En la mayoría de los países, la ejecución del Programa Forestal Nacional podrá realizarse a través de estructuras y actores subnacionales. Será a menudo necesaria la elaboración de programas y planes de acción subnacionales así como el establecimiento de organismos subnacionales de coordinación.

Seguimiento

El seguimiento de la aplicación del Programa Forestal Nacional es una de las principales responsabilidades de la Unità de Coordinación Nacional. Aquí, la atención se centra sólo en el seguimiento global de la ejecución del Programa y no de actividades o proyectos específicos. El seguimiento de estos últimos estará a cargo de los distintos organismos, organizaciones y actores responsables de la ejecución.

En materia de seguimiento de la ejecución del Programa se consideran cuatro elementos primordiales: el proceso, los insumos, los resultados y el impacto.

El seguimiento del proceso incluye:

  • las disposiciones para la ejecución (Grupo Consultivo Forestal Nacional, Institución Principal Nacional, Unidad de Coordinación Nacional y otros coparticipantes), su representación, sus actividades específicas, su desempeño, sus decisiones y el seguimiento;
  • la comunicación/información;
  • el grado de participación y apoyo del sector público, el nivel de compromiso político y de participación en sentido amplio (ONG, sector privado, poblaciones dependientes de los bosques);
  • la coordinación con otros enfoques estratégicos.
  • El seguimiento de los insumos, es decir, de los recursos humanos, financieros y materiales. Esta evaluación de la cantidad, calidad y oportunidad de los recursos suministrados se efectuará mediante una comparación entre insumos previstos y suministrados y entre gastos y presupuestos. Igualmente se deberán tener en cuenta el flujo y la utilización de los insumos.
  • El seguimiento de los resultados, es decir, de los logros obtenidos utilizando los recursos. Se evaluará la cantidad, calidad y oportunidad de los logros, así como la eficiencia en la utilización de los recursos para la obtención de esos resultados.
  • El seguimiento del impacto, es decir, del progreso realizado hacia el logro de las metas y objetivos, constituye también un aspecto esencial. Ello incluirá la evaluación de los resultados en función de los objetivos físicos primordiales indicados en el Programa así como de los cambios a nivel de la situación de desarrollo de los recursos forestales. La eficiencia del impacto generado por tales resultados será asimismo objeto de seguimiento.

La ejecución del Programa requiere un examen anual que aborde en especial las esferas de acción que han recibido una atención insuficiente. El examen debe centrarse en el desempeño de los diversos coparticipantes en la ejecución del Programa Forestal Nacional, incluyendo los organismos gubernamentales, las ONG, el sector privado y los organismos donantes cuando intervienen. Es necesario divulgar entre los participantes información acerca de las lecciones aprendidas a fin de permitirles mejorar su actuación.

Se requiere un Sistema de Información de Gestión eficaz en el que puedan basarse el seguimiento y la evaluación. Este Sistema de Información de Gestión puede incluir los siguientes elementos:

  • un sistema de evaluación de recursos;
  • un servicio estadístico del sector;
  • un sistema de información para evaluar el desempeño de la administración forestal;
  • un sistema de seguimiento y evaluación de los programas y proyectos.

Puede ser que estos elementos ya existan aunque habrá que potenciarlos en muchos casos. La creación de un SIG exhaustivo y eficaz es una empresa de gran envergadura que entraña el establecimiento y actualización continua de bases de datos múltiples. Se trata de un proceso que consume tiempo y exige a menudo medios importantes. Los países menos ricos deberán recurrir a una ayuda externa. A pesar de las dificultades que entraña la puesta en marcha de un sistema adecuado, esta actividad deberá considerarse una alta prioridad. Los costos recurrentes de tales sistemas deben ser examinados con atención antes de su puesta en marcha, a fin de asegurar su sostenibilidad.

Comunicación

El éxito de la aplicación del Programa Forestal Nacional depende en gran medida de una buena comunicación. La Unidad de Coordinación Nacional debe asegurar:

  • la existencia de sistemas de comunicación cuyo acceso sea posible para todos los grupos interesados, sin marginar ninguno de ellos, y que facilitan el flujo y la comprensión de la información en todos los sentidos;
  • el fácil acceso a la información completa para todas las partes interesadas (todos los coparticipantes involucrados o interesados en la ejecución del Programa deben estar informados con regularidad sobre la marcha de los trabajos);
  • ala existencia de mecanismos de consulta adecuados entre los coparticipantes;
  • la existencia de oportunidades de intercambio de información acerca de las experiencias de ejecución.

La Unidad de Coordinación Nacional deberá preparar informes periódicos sobre los progresos realizados, para su divulgación entre todos los coparticipantes. Los informes deberán facilitar datos sobre los logros, los problemas planteados y las lecciones aprendidas. La información pertinente debe ponerse a disposición de los coparticipantes a fin de asegurar la trasparencia y, de este modo, garantizar el empeño de los mismos.

Esta información debe presentarse a los coparticipantes, los responsables de la gestión y las instancias de decisión en el marco de los tiempos requeridos (cuando es necesaria y cuando la acción correctiva es aún posible).

PROGRAMA DE DESARROLLO DE LA CAPACIDAD

En los países donde resultó indispensable un Programa de Desarrollo de la Capacidad éste ya habrá empezado durante la fase de planificación Después de su evaluación y revisión, este programa proseguirá durante la fase de aplicación del Programa Forestal Nacional.

Este programa define las medidas a tomar para desarrollar sistemáticamente la capacidad de las instituciones nacionales y demás actores clave en materia de planificación y ejecución.

El Programa de desarrollo de la capacidad se basa en una nueva definición de los papeles y atribuciones de las instituciones del sector público, del sector privado y de las ONG. Deben establecerse los campos prioritarios de refuerzo de la capacidad y el marco global dentro del cual se suministra la ayuda. Este marco podría incluir lo siguiente:

  • número limitado de programas de base para el refuerzo institucional a largo plazo en esferas como:
  • potencialización del organismo nacional responsable de los bosques y recursos naturales,
  • investigación y desarrollo en materia de silvicultura y productos forestales,
  • educación y capacitación forestales.
  • información y extensión.
  • Estas actividades se concentrarán principalmente en el desarrollo de la capacidad con relación a la nueva definición del papel de las instituciones y podrían prever, en caso de necesidad, actividades más clásicas de desarrollo de la capacidad (por ej., desarrollo de los recursos humanos).

    Estas actividades se concentrarán principalmente en el desarrollo de la capacidad con relación a la nueva definición del papel de las instituciones y podrían prever, en caso de necesidad, actividades más clásicas de desarrollo de la capacidad (por ej., desarrollo de los recursos humanos).

    ¿ desarrollo de la capacidad en el marco de los programas descentralizados con el objetivo de reforzar las instituciones y ONG locales, las empresas privadas y las organizaciones comunitarias para que puedan desempeñar su papel y ejercer sus funciones. Este tipo de proyecto de desarrollo de la capacidad podría basarse en los principios de aplicación convenidos y ejecutarse como una componente integrada de todos los programas definidos en función de su situación geográfica (por ejemplo, a nivel de los estados, las provincias, los distritos, etc.).

Responsabilización de las instituciones públicas y mejora de su eficacia

Además del tradicional desarrollo de la capacidad (p. ej. capacitación, educación, investigación, desarrollo de sistemas de manejo), las actividades a realizar deberían concentrarse en tres aspectos clave:

  • Creación de las condiciones que permitan a las instituciones públicas conseguir y mantener altos niveles éticos así como atraer personal competente (p. ej. autonomía financiera de las instituciones forestales, retención de un porcentaje de los derechos sobre la explotación de los árboles y las regalías para destinarlo a suplementos salariales y otros incentivos al personal de las instituciones del sector forestal).
  • Adquisición de competencias y procedimientos administrativos apropiados para el manejo y la supervisión de la ejecución del Programa Forestal Nacional por parte del sector privado, de las ONG y de las comunidades locales, a escala nacional y local. Estas competencias incluirían, p. ej., la administración de fondos nacionales y locales de desarrollo, la convocatoria de licitaciones competitivas, la evaluación de los recursos naturales, del medio ambiente y de la situación económica y el seguimiento y evaluación de los resultados de la ejecución por las comunidades locales, las ONG y las empresas privadas.
  • Desarrollo de sistemas de información (p. ej. inventarios sobre el uso de la tierra, recursos forestales, diversidad biológica, supervisión del consumo y comercio de productos forestales así como de la explotación forestal y la recaudación de los derechos) que sirven como base para evaluar la eficacia y la eficiencia de las políticas e instrumentos normativos propuestos por el Programa Forestal Nacional.

En cuanto al desarrollo de la capacidad del sector público de los países donde la ayuda externa es necesaria, el tradicional enfoque de asistencia técnica podrá seguir siendo rentable, sobre todo si se combina con fondos nacionales de desarrollo forestal (para la investigación y la educación, por ejemplo) apoyados por varios donantes, así como con medidas de gemelaje con instituciones análogas de los países desarrollados. Tales medidas resultan hoy más realizables que hace algunos años, dado que las políticas de los países en desarrollo se acercan cada vez más a las de los países desarrollados y que muchos de los problemas y desafíos relacionados con el sector forestal son cada vez más similares (p. ej. exigencias del mercado en materia de manejo sostenible de los bosques, incorporación de la biodiversidad a la planificación de la ordenación forestal, creciente recurso a la contratación con el sector privado, etc.). Por tanto, gracias al desarrollo de relaciones a largo plazo entre instituciones pertenecientes a los países donantes y países en desarrollo, se podrá contar con una asistencia a corto y largo plazo basada en la recíproca comprensión de las fuerzas y flaquezas de cada una de las instituciones coparticipantes.

Broadening the Concept of Capacity Building

El desarrollo de la capacidad del sector privado, de las ONG y de las comunidades locales que tienen un papel de creciente importancia en la ejecución de las actividades de desarrollo permitiría mejorar tanto la capacidad técnica como los mecanismos de participación y de adquisición de poderes y medios. Al respecto, las acciones a adoptar deberían asegurar:

  • el acceso a las oportunidades de capacitación y educación (por ej. becas de estudio, cursos especializados de capacitación, difusión de información técnica).
  • la asistencia en materia de gestión financiera y de información (p. ej. contabilidad, bancos de datos, boletines de información).
  • la asistencia para la creación y consolidación de grupos de interés y asociaciones (por ej. mediante la capacitación, el intercambio de información con grupos análogos en otros países y la participación en los costos iniciales de establecimiento y funcionamiento).
  • la asistencia para la creación de mecanismos capaces de resolver los conflictos de intereses a escala local y nacional (por ej. comités locales, Grupo Consultivo Nacional).

En la mayoría de los casos, el desarrollo de la capacidad de la administración local, del sector privado y de las ONG puede ser mejor abordado por los programas descentralizados, basados en las unidades administrativas locales. Un elemento clave en este tipo de desarrollo de la capacidad será el mejoramiento de la autofinanciación (por ej. mediante una mejor recaudación de los impuestos a nivel local y la creación de fondos nacionales y locales) a fin de reducir la dependencia a largo plazo hacia la asistencia externa.

PROGRAMA DE REFORMA DE LAS POLITICAS, LEYES E INSTITUCIONES

Para ajustar las políticas y leyes identificadas como decisivas para el desarrollo forestal, podrá establecerse un programa de reforma de las políticas, leyes e instituciones sobre la base de los resultados obtenidos durante la planificación estratégica del sector. Puede ser necesario proceder a una nueva definición y ajuste de los papeles, atribuciones, derechos y responsabilidades de las distintas instituciones, organizaciones y demás grupos relevantes.

Puede ser necesario también elaborar proyectos de políticas, incentivos políticos, enmiendas legislativas, normas y reglamentos, a ser aprobados por los legisladores, el consejo de ministros o el ministerio competente.

El proceso de análisis y consecución de un consenso sobre las reformas de las políticas suele ser largo y delicado.

Es necesario realizar amplias consultas y negociaciones entre todas las partes interesadas. Asimismo deberán organizarse campañas de información para que el público comprenda plenamente el nuevo marco político, legislativo e institucional, así como sus derechos y obligaciones.

Las actividades del Programa Forestal Nacional requieren una reorganización de las estructuras y funciones de la Administración Pública. Puede que sea necesario realizar una reforma fundamental de las funciones, capacitación, escalafón, retribuciones, incentivos y relaciones, dentro y fuera de la Administración Pública. Las propuestas deben traducirse en una descripción detallada de la nueva estructura, incluyendo organigramas, descripción del trabajo, responsabilidades y cadena de mando, así como sus implicaciones presupuestarias. En algunos países, los cambios legislativos pueden requerir modificaciones en las estructuras administrativas.

Un Programa Forestal Nacional suele incluir propuestas de cambios de normas y reglamentaciones relativas a la asignación de recursos, la ordenación, utilización y conservación de los bosques, la cuantía de los incentivos, regalías, derechos de explotación de los árboles, impuestos y otras tasas, así como las normas técnicas de los productos y las reglas de clasificación, etc.. Si tales propuestas no estuviesen suficientemente detalladas en el plan, habrá que realizar un trabajo preparatorio, mediante análisis y estudios, antes de adoptar decisiones.

En muchos países, la dificultad reside más en la aplicación incoherente o en la falta de ejecución que en la inexistencia de buenas políticas. Por tanto, la aplicación de la legislación y de las directrices en materia de políticas a través de medios adecuados es un elemento clave para la ejecución de un Programa.

• En los países donde la ayuda externa es necesaria, el inicio del proceso de ajuste de las políticas puede ser apoyado por esta ayuda. Sin embargo, es importante que el proceso sea plenamente conducido por el país interesado, incluso cuando la adopción de nuevas políticas y leyes constituye una condición previa para la obtención de la ayuda (bajo forma de préstamos o donación) para invertir en el sector.

 

PROGRAMA DE INVERSIONES  

Formulación y evaluación de proyectos de inversión pública ejecutados por los organismos estatales (centralizados o descentralizados)

En muchos países, los proyectos de inversión propuestos en numerosos planes y programas forestales nacionales hicieron hincapié en la realización de una inversión pública en las actividades productivas y en las infraestructuras (p. ej. plantaciones forestales, edificios, caminos, industrias de primera transformación, etc.), así como en el fortalecimiento de las instituciones (p. ej. educación y capacitación forestales, investigación, extensión forestal, etc.). Existe una serie de enfoques bien conocidos en materia de programación de la inversión pública en las actividades productivas e infraestructuras y la inversión pública en el fortalecimiento de las instituciones, el tema ha sido abordado en el marco del programa de desarrollo de la capacidad.

Recordemos algunos principios:

  • Los organismos nacionales competentes deberán iniciar el trabajo preparatorio de los proyectos con la plena participación de los beneficiarios previstos. La Unidad de Coordinación Nacional debe ser plenamente informada sobre estos trabajos, asegurando el seguimiento y el oportuno intercambio de información entre todos los coparticipantes interesados.
  • Los organismos públicos deben buscar en continuación la minimización de los costos. En numerosos casos se recurrirá, mediante licitación, a organismos de prestación de servicios para disminuir la relación costo/eficacia.
  • En el caso de haberse solicitado una ayuda externa, el trabajos de formulación de los proyectos deberá iniciarse lo antes posible, dado que los procesos de formulación y evaluación de los proyectos por los donantes suelen ser muy largos.

Los organismos de desarrollo multilaterales y bilaterales tienen sus propias exigencias en materia de formulación y evaluación previa de los proyectos. La Unidad de Coordinación Nacional y los demás coparticipantes involucrados en la formulación de proyectos deberían estar al corriente de las exigencias de la agencia de ayuda a la cual se presentará el proyecto.

Formulación y evaluación de proyectos de inversión no ejecutados por el Estado (con fondos públicos o privados)

Enfoque

Para ser más eficaces, los Programas Forestales Nacionales deberían en particular crear un entorno favorable a la inversión en materia de recursos humanos y/o financieros por parte de las empresas privadas, las asociaciones comunitarias, las familias y las ONG. Se trata, por tanto, de eliminar los obstáculos y otros factores disuasivos a través de una reforma de las políticas, así como de proponer los incentivos pertinentes mediante un programa de inversión descentralizada. El sistema de incentivos debería tener en cuenta: .

• las diferentes exigencias de tiempo, tanto de los individuos como de la sociedad y

• el valor que la sociedad concede a los diversos beneficios de los bosques, y no sólo a los beneficios comerciales.

Los incentivos podrían abarcar aquellos directos (p. ej. créditos subvencionados, subvenciones, contribuciones en especie, contratos de producción, etc.) e indirectos (servicios de extensión, asistencia técnica, capacitación, seguridad en la tenencia de la tierra, infraestructura, etc.). Para que ello surta efecto sobre las acciones relativas al uso de la tierra y de los bosques, tales medidas deberán orientarse hacia la familia, la empresa privada, la comunidad y otras instancias de decisión no gubernamentales. En muchos casos, los incentivos financieros, combinados con medidas reguladoras, podrían constituir el medio más rentable para promover la ordenación forestal, la plantación de árboles, la conservación, el desarrollo industrial y demás actividades por parte del sector privado, de las ONG y de las organizaciones comunitarias. Las estrategias de los Programas Forestales Nacionales deberían incluir un estudio exhaustivo de tales variantes antes de emprender el diseño de programas y proyectos tradicionales.

Disposiciones para la ejecución

La prestación de incentivos puede realizarse a través de mecanismos locales o nacionales, o de la combinación de ambos, según las condiciones de cada país. La clave de la eficacia y eficiencia de estos mecanismos reside en ser simples en el plano administrativo, facilitar la coordinación de los distintos insumos financieros y técnicos de diferente procedencia y contar con una estructura que no absorba una parte desproporcionada de los fondos.

Un programa de inversión basado en un sistema nacional de prestación de incentivos financieros (p. ej. un fondo nacional de reforestación) requiere una capacidad institucional relativamente alta para poder procesar las solicitudes, coordinar las actividades y supervisar la eficacia y la eficiencia del sistema. Igualmente, debe ir acompañado por la asistencia técnica, la capacitación y los insumos técnicos básicos, por parte, sea del sector privado, sea de las autoridades forestales. Si el sistema bancario nacional es utilizado como canalizador de la financiación de las actividades forestales ello podría comportar condiciones estrictas relativas a los títulos de propiedad y otras garantías, lo que facilmente lleva, en numerosos países, a la exclusión del sistema de los pequeños campesinos y de las comunidades o familias pobres sin título de propiedad. Para obtener la máxima eficacia, podría ser necesario, por tanto, recurrir a una combinación de sistemas bancarios y mecanismos de financiación rural (sistemas de crédito agrícola, ONG, etc.).

En muchos países se obtendrán mejores resultados mediante un mecanismo de ejecución local (a nivel del distrito o de la provincia). En tales casos, el papel de las instancias centrales se limitará a la tarea de facilitación, el establecimiento de normas y directrices y la supervisión de los impactos.

Planificación y programación descentralizadas

Estos sistemas se proponen como vehículo principal para promover el desarrollo forestal a escala local. Sus características principales son las siguientes:

  • Utilización de las unidades administrativas ya existentes y claramente definidas (distritos, provincias o regiones de un país), como base del diseño del programa.
  • Utilización de la Evaluación Rural Participativa, de la planificación descentralizada participativa y de otros instrumentos de planificación de "abajo hacia arriba" para:
  • definir los problemas, prioridades y oportunidades locales tal y como fueron experimentados por las propias comunidades locales ;
  • identificar las soluciones y tecnologías locales ya existentes.

Los resultados de la planificación descentralizada contribuyen además a:

  • definir e introducir paquetes específicos de incentivos,
  • definir el papel y las funciones de las instituciones y organizaciones públicas y privadas en el marco del sistema de ejecución, según sus capacidades respectivas y las directrices globales de las políticas, y
  • definir las necesidades de desarrollo de la capacidad a escala local (región, provincia, distrito, asociación de productores, comunidad, etc.).

Asimismo, los resultados constituirán un importante aporte al proceso nacional de políticas al evidenciar las restricciones causadas por éstas y demás factores de desincentivación de una ordenación y conservación sostenibles de los recursos forestales.

Utilización de las intervenciones intersectoriales basadas en las necesidades como contrapartida a aquellas estrictamente sectoriales y aplicación flexible de los incentivos basada en la demanda real. Ello implica promover la cooperación y la coordinación intersectoriales a escala local, es decir, a través de actividades de extensión unificadas o conjuntas, en todos los aspectos relativos al manejo de los recursos naturales (conservación de los suelos, silvicultura, agricultura, ganadería, etc.).

Diseño de los programas sobre la base de la demanda, que tenga en cuenta los cambios en las prioridades y las limitaciones locales a lo largo del tiempo. Se pone especial énfasis en el seguimiento participativo de los resultados obtenidos, así como en la utilización, o creación, de estructuras locales representativas para debatir y acordar los objetivos, las estrategias y las medidas.

Hallar enfoques sencillos e innovadores para la prestación de incentivos financieros o insumos en especie a productores individuales (por ej: a través de los grupos comunitarios, las organizaciones de base, las asociaciones de productores, las ONG, las fundaciones y bancos locales), así como concebir estructuras de autofinanciación (por ej. de fondos renovables) a escala local (asociaciones de productores agrícolas o forestales). Cuando sea factible, los incentivos financieros podrán ser facilitados a través de una estructura nacional.

Desarrollo sistemático de la capacidad de las instituciones locales para facilitar, seguir y supervisar la ejecución local de las actividades, y para involucrar de modo efectivo (mediante la convocatoria de licitaciones locales competitivas) a las ONG, las organizaciones comunitarias y el sector privado, en la asistencia técnica, las actividades de extensión, y de investigación y en la mejora de la infraestructura, puesto que esas actividades forman parte del paquete de incentivos. El desarrollo de la capacidad debe igualmente abarcar las ONG, las organizaciones comunitarias y las empresas privadas.

Estructura de financiación

Uno de los requisitos fundamentales para el éxito de la estrategia de aplicación de los Programas Forestales Nacionales es que la estructura de ejecución y de financiación sea claramente definida en un plan, incluida la definición de las unidades administrativas identificadas para la ejecución. Evidentemente es necesario planificar en consecuencia la ayuda de los donantes en caso de solicitarse un apoyo externo

Obtención de la ayuda financiera

Los fondos necesarios para la ejecución de los Programas Forestales Nacionales pueden proceder de diversas fuentes, nacionales e internacionales:

  • el sector público, es decir, el gobierno central y las autoridades locales;
  • el sector privado, incluyendo los medios empresariales, las organizaciones comunitarias y las ONG nacionales;
  • fuentes externas, es decir, organismos donantes, bancos de desarrollo, empresas privadas y ONG internacionales.

Uno de los factores críticos en la aplicación de los Programas Forestales Nacionales es la forma de incluir los insumos requeridos del sector público en la elaboración del presupuesto. Esta tarea involucra tanto a los ministerios del gobierno central que deberán llevar a cabo programas y proyectos específicos del Programa Forestal Nacional, como a las entidades de gobierno local en los distintos niveles administrativos. La Institución Principal Nacional y la Unidad de Coordinación Nacional, junto con el Organismo Nacional de Planificación y el Ministerio de Finanzas, desempeñarán un importante papel de coordinación, proporcionando las correspondientes instrucciones a los organismos competentes.

A menudo, los Programas Forestales Nacionales requieren una reasignación de fondos entre sectores y de una actividad a otra para responder a nuevas prioridades. Para facilitar tal redistribución, a veces difícil de llevar a cabo, la Institución Principal Nacional y la Unidad de Coordinación Nacional podrán realizar consultas preparatorias con cada una de las partes involucradas antes de que comience la elaboración del presupuesto.

En los países en desarrollo, la asistencia exterior al desarrollo (de tipo técnico y/o financiero) resulta a menudo necesaria para la ejecución de la totalidad de un Programa Forestal Nacional o una parte de éste. Esta ayuda cumple a menudo un papel catalítico en la movilización de los recursos necesarios para la ejecución de los Programas pero:

la ejecución de los proyectos de los Programas Forestales Nacionales no debe depender enteramente de la asistencia externa. Los recursos internacionales necesarios para apoyar la aplicación de los Programas pueden obtenerse a través de contactos directos con los organismos multilaterales y bilaterales de desarrollo, las ONG internacionales y el sector privado en el extranjero. Es posible organizar mesas redondas de donantes para examinar exclusivamente el Programa Forestal Nacional o bien presentarlo en mesas redondas de contenido más amplio, con ocasión, por ejemplo, del examen de la asistencia internacional a todos los sectores de actividad del país.

La financiación de las actividades identificadas en los Programas Forestales Nacionales puede igualmente buscarse recurriendo a uno u otro mecanismo de financiación internacional, tales como el Fondo para la Protección del Medio Ambiente (GEF), el Programa de Refuerzo de las Capacidades Nacionales, del PNUD, los fondos especiales para los proyectos de la OIMT, los fondos suministrados mediante el Convenio sobre Cambio Climático, sobre la Desertificación, y los programas de inversión de los bancos internacionales y regionales, etc..

Además de las tradicionales formas de apoyo por parte de los donantes, existen varios tipos de fondos nacionales para el medio ambiente destinados a financiar la ordenación y la conservación de los bosques, que pueden constituir un mecanismo flexible y rentable de combinar la financiación nacional y la asistencia de los donantes para la ejecución de los Programas Forestales Nacionales, incluida la asistencia técnica contratada en el mercado local. Tales fondos pueden establecerse a escala nacional o subnacional o a ambos niveles. Asimismo, pueden renovarse mediante inversiones productivas del capital acumulado o a través de la prestación de una parte de los incentivos financieros bajo forma de créditos. Además de los fondos para el desarrollo y la conservación de los bosques, es posible crear fondos específicos de apoyo a la educación y la investigación forestales (destinando, por ejemplo, un porcentaje de los recursos de todos los proyectos, programas y/o fondos de desarrollo y conservación forestales a la financiación-base de las instituciones de educación e investigación forestales).

La ayuda externa debe ser asegurada tanto como los presupuestos nacionales. Sea cual fueran los compromisos tomados a nivel internacional por los países más ricos del planeta en relación a los más pobres, resulta necesario que se concreticen a nivel nacional mediante acuerdos de coparticipación cubriendo períodos bastante largos (cinco a diez años) y que hagan plenamente referencia a la estrategia y las prioridades adoptadas por el país interesado en el marco de su Programa Forestal Nacional. En la medida en que intervienen muy a menudo varios donantes en apoyo al país, es deseable que estos acuerdos de coparticipación no sean individuales sino colectivos y que todos los donantes se comprometan a actuar conjuntamente de manera armoniosa y complementaria en pro de la aplicación del plan de acción articulado en el Programa Forestal Nacional. Esta forma de acuerdo de coparticipación a nivel de los países parece ser la más eficaz tanto para garantizar la ayuda externa como para asegurar a los donantes la eficacia de esta ayuda.

En los países donde la ayuda externa es consistente, la estrategia de ejecución propuesta por los Programas Forestales Nacionales necesitará, generalmente, ajustes importantes en el modo de suministrar la asistencia para el desarrollo de las actividades de campo. Cuando y donde se dan las condiciones para ello, los donantes y las instituciones crediticias deberán participar en la financiación de los fondos de desarrollo forestal, que agrupan varias fuentes nacionales e internacionales de financiación, sea a escala nacional o local. Los fondos de desarrollo forestal de gestión centralizada podrán apoyar las actividades relativas, por ejemplo, a la conservación forestal, educación e investigación forestales y desarrollo de las industrias forestales. En algunos casos, estos fondos centrales podrán apoyar las actividades de reforestación y ordenación de los bosques.

Se debe hacer hincapié, sin embargo, en las estructuras descentralizadas de financiación. Las principales implicaciones para los donantes y organismos crediticios entorno a la aplicación de este enfoque serán:

  • la utilización de las unidades administrativas locales (regiones, provincias o distritos) como base para el diseño de los programas apoyados por los donantes;
  • un diseño flexible de los programas que permita añadir o eliminar componentes individuales (servicios de extensión y capacitación, contratación, refuerzo institucional, etc.) en función de la demanda real y de las distintas estructuras existentes;
  • compromisos de apoyo a largo plazo a las unidades administrativas seleccionadas;
  • creciente dependencia respecto de los recursos locales, tanto humanos como materiales, para la ejecución de los programas; y
  • la utilización de estructuras participativas para el manejo de los programas, así como la definición de mecanismos transparentes de control de los fondos a escala local.