Cómo diseñar y conducir un PFN


2) PLANIFICACION ESTRATEGICA

ANALISIS PRELIMINAR

ANALISIS SECTORIAL EN PROFUNDIDAD

ANALISIS ESTRATEGICO

FORMULACION DEL PROGRAMA FORESTAL NACIONAL

DOCUMENTOS DEL PROGRAMA FORESTAL NACIONAL

Durante esta fase se obtiene una mejor comprensión de los principales problemas forestales, situándolos en el marco del desarrollo nacional. También se definen las opciones de desarrollo más factibles. De manera más específica, la planificación estratégica del sector tiene como objetivo:

  • presentar argumentos para la inversión pública en el sector forestal;
  • identificar los obstáculos, los problemas y las potencialidades de desarrollo forestal en un contexto intersectorial;
  • identificar y evaluar las opciones de desarrollo;
  • establecer las metas y objetivos del sector, la estrategia de desarrollo a largo plazo (20-25 años) y la estructura global del programa a corto plazo (5-10 años);
  • mejorar la capacidad nacional para formular políticas y planificar el sector.

Para asegurar su compatibilidad con el marco existente, la planificación estratégica del sector deberá hacerse en el contexto más amplio de la planificación nacional y de las iniciativas globales en curso de ejecución.

Durante esta fase se tomarán numerosas decisiones fundamentales, por lo que será necesario recurrir a una combinación de trabajos de análisis realizados por expertos y de debates públicos mediante seminarios, talleres y otros mecanismos que favorezcan la participación de todos los grupos interesados.

La planificación estratégica del sector es una tarea nacional. Sin embargo, podría ser llevada a cabo, si fuese necesario, en estrecha colaboración con organismos de desarrollo externos.

En la cual se distinguen cuatro etapas.

ANALISIS PRELIMINAR

Examen de la situación actual

La situación actual del sector forestal se describe sobre la base de la información existente y disponible. Se evalúa el estado de los recursos forestales, tomando en consideración el modo en que los bosques son ordenados, explotados, en qué medida y por quién, quién los posee. Se tendrá también en cuenta la fiabilidad de los datos. Se estudian los problemas, las limitaciones y las oportunidades de desarrollo forestal.

Esta primera evaluación incluye un examen de los antecedentes y de la situación actual en materia de planificación, legislación, políticas, instrumentos normativos y prácticas. Abarca los otros sectores que influyen sobre los bosques y las actividades forestales, así como aquellos que dependen del sector forestal.

Es menester proceder a un análisis institucional y a una primera evaluación de la capacidad del país. ¿Cuál es la usanza del país en materia de administración del sector forestal? ¿Cuáles son los recursos humanos, institucionales y financieros disponibles?

Esta evaluación incluye un examen de:

  • los recursos institucionales y humanos del país, incluyendo sus puntos fuertes y débiles en la administración del sector forestal;
  • el desempeño económico del país, comprendiendo un análisis de las tendencias e influencias sobre el sector forestal;
  • la importancia económica de los bosques;
  • the relative strength of the forestry sector within the economy of the country;
  • el papel relativo que desempeña el sector forestal para la economía del país; la relativa importancia del sector forestal en relación con los demás sectores, en particular el sector agrícola; su capacidad de atraer la atención de los políticos y encargados de la toma de decisiones y su capacidad de obtener recursos;
  • la capacidad de absorción del sector y su aptitud para utilizar eficientemente los recursos internos y externos;
  • el costo de la deforestación y la degradación.

El examen de la capacidad institucional no debe reducirse a las instituciones centralizadas del sector forestal. Deben tomarse en consideración las oficinas descentralizadas y las demás instituciones públicas que tienen voz en el capítulo de los bosques y el sector forestal así como las organizaciones comunitarias, las ONG y el sector privado.

La determinación de las metas provisionales de la política forestal nacional tiene también lugar en esta fase. Comienza con un examen de:

  • los actuales planes y objetivos nacionales de desarrollo a los que puede contribuir el sector forestal;
  • el plan del sector forestal (cuando existe) y de los demás planes e iniciativas afines.

Se estudia la medida en que los objetivos de la política forestal reflejan los objetivos y prioridades nacionales, subnacionales y locales (e incluso internacionales).

Se evalúan las metas determinadas en relación a las actividades en curso de ejecución, examinando de un modo crítico su conformidad con esas actividades.

Se deben tomar en consideración y evaluar todas las fuentes de información e iniciar un proceso de amplia consulta para asegurar la participación de todos los coparticipantes.

Generalmente, el examen es coordinado por la Unidad de Coordinación Nacional y llevado a cabo por un pequeño equipo multidisciplinario que recolecta y procesa la información. Se deberá informar a todos los coparticipantes sobre el calendario de actividades, invitándoles asimismo a participar.

Identificación de los principales problemas

La descripción de la situación actual del sector lleva a una actividad decisiva del planteamiento: la identificación de los principales problemas encontrados.

Desde las primeras fases del proceso y antes de emprender los estudios será necesario organizar actividades de reflexión conjunta (brainstorming) y hacer una lista de todos los problemas potenciales relacionados con la silvicultura. Para que ningún tema quede fuera el proceso deberá ser lo más abierto posible.

Desde las primeras fases del proceso y antes de emprender los estudios será necesario organizar actividades de reflexión conjunta (brainstorming) y hacer una lista de todos los problemas potenciales relacionados con la silvicultura. Para que ningún tema quede fuera el proceso deberá ser lo más abierto posible.

Los principales problemas sobre los cuales se concentrará el examen dependen en gran medida del papel y la importancia del sector forestal en el contexto nacional. No obstante, algunas cuestiones clave están siempre presentes y forman lo esencial del análisis:

  • necesidad de reformas a nivel de las políticas, leyes e instituciones;
  • evaluación del recurso forestal y de su potencial económico (productos madereros y no madereros, leña y energía y beneficios no monetizados), incluyendo la oferta y la demanda, el comercio, los precios y elasticidades del mercado, los substitutos y los demás factores externos, etc.;
  • necesidades y potencial de conservación, incluyendo la necesidad de establecer una red de áreas de conservación, la protección de las especies en peligro, el manejo de la diversidad biológica en los bosques de producción, la restauración y protección de las cuencas hidrográficas, la conservación de los suelos, etc.;
  • funciones sociales de los bosques, incluyendo la creación de empleos, su aporte a la economía local de subsistencia, sus funciones culturales, las necesidades particulares de los grupos autóctonos, la distribución de los beneficios, etc.;
  • evaluación del impacto sobre el medio ambiente de la ordenación forestal, la producción maderera, la explotación industrial y el comercio, la ordenación de la vida silvestre, el desmonte, la agricultura migratoria, la recolección de la leña y la explotación de los demás productos forestales.

Para cada una de esas cuestiones se evalúa la situación presente y las posibilidades para el futuro con respecto a las políticas e instrumentos normativos existentes tanto dentro como fuera del sector. La evaluación abarca, entre otros,

  • los fracasos relativos al mercado y las políticas (por ej., fijación de precios, subvenciones, restricciones comerciales, impuestos);
  • los obstáculos institucionales ;
  • las políticas contradictorias y desincentivos;
  • la propiedad de la tierra y los árboles.

Acciones inmediatas

La descripción de la situación actual y la identificación de los problemas permiten establecer el alcance y las principales áreas prioritarias de las acciones inmediatas a formular, que pueden abarcar tres esferas esenciales: desarrollo de la capacidad; reformas de las políticas e instituciones; otras acciones urgentes.

Desarrollo de la capacidad

Llegado el caso, se formulará y aplicará inmediatamente un Programa de Desarrollo de la Capacidad. El grado de necesidad y la naturaleza de un programa de esto tipo puede variar de un país a otro. Si la capacidad del país es limitada, deberá iniciarse un Programa de Desarrollo de la Capacidad apenas empiece el proceso.

En términos generales, un Programa de Desarrollo de la Capacidad es un mecanismo de refuerzo de las instituciones a corto o mediano plazo (2-5 años), establecido para prestar ayuda al país en materia de planificación, aplicación, seguimiento y evaluación del Programa Forestal Nacional. Puede suministrar asistencia y capacitación en esferas como:

  • análisis de las instituciones;
  • reformas estructurales y organizacionales; ;
  • formulación participativa de políticas;
  • movilización de recursos financieros internos y externos;
  • formulación, aplicación, seguimiento y evaluación de programas y proyectos.
Sin embargo, el Programa de Desarrollo de la Capacidad no debe considerarse desde una perspectiva reducida. Más que un mero dispositivo de capacitación de personal y de refuerzo de las instituciones, se trata de un catalizador del proceso. Este tipo de programas debe concebirse sobre la base de una evaluación de los recursos humanos, institucionales, organizacionales y financieros del país, a fin de eliminar las lagunas identificadas y superar los puntos débiles.

Puede ser necesario revisar el Programa de Desarrollo de la Capacidad al comenzar la ejecución del Programa Forestal Nacional

Acciones urgentes

Algunos de los obstáculos o problemas identificados mediante el análisis preliminar habrán sido ya suficientemente comprendidos y las soluciones posibles definidas. En este caso, pueden iniciarse acciones urgentes sin esperar que se complete la formulación de los documentos del Programa Forestal Nacional.

Este plan inmediato puede incluir también las actividades e iniciativas en curso, siempre que correspondan a las metas provisionales determinadas.

La aplicación de estas medidas urgentes puede servir para medir el grado de interés de los coparticipantes nacionales e internacionales por las actividades del Programa Forestal Nacional y brindar la oportunidad de controlar la coherencia del conjunto del proceso

ANALISIS SECTORIAL EN PROFUNDIDAD   

El objetivo del análisis sectorial en profundidad es entender mejor las cuestiones identificadas durante el análisis preliminar. Se establece así un diagnóstico preciso del sector, de sus potencialidades, limitaciones y vínculos con los demás sectores. El análisis sectorial en profundidad se efectúa mediante una serie de estudios específicos y permitirá desarrollar opciones (soluciones posibles) para cada uno de los problemas principales.

Estudios específicos

Algunos aspectos del análisis preliminar pueden requerir una mayor profundidad mediante estudios específicos. Hay que establecer previamente la justificación y los objetivos de los estudios específicos, así como el uso eventual que se hará de ellos, de los exámenes, de las evaluaciones o de los inventarios. Se elaborará un plan de trabajo que debe contener:

  • el mandato para los estudios a realizar;
  • la determinación de los recursos humanos necesarios;
  • la determinación de los recursos financieros indispensables y la identificación de las fuentes de financiación;
  • el calendario para la conclusión de los estudios.

El número, la naturaleza y el alcance de los estudios específicos varían de un país a otro.

Los estudios específicos consisten en el análisis de un determinado componente del sector o subsector, de sus problemas y causas subyacentes, del costo que derivaría de la inacción y de la identificación de las soluciones (opciones) para abordar el problema. A raíz de la mejor comprensión de la situación obtenida mediante los estudios específicos, podría resultar necesario revisar los problemas y las prioridades.

Los estudios específicos deberán ajustarse lo más estrechamente posible a un mismo esquema, de modo de asegurar cierto grado de coherencia entre los diversos trabajos y permitir una formulación del Programa Forestal Nacional basada en la mejor combinación posible de opciones resultantes de los estudios. El seguimiento minucioso de los estudios específicos es esencial para asegurar la conformidad con el mandato y para obtener buenos resultados.

Opciones

Gracias a la descripción y evaluación de las opciones se podrá proponer alternativas de acción a los encargados de tomar decisiones. Se desarrollan opciones para todos los temas importantes. Cada opción representa la proyección de la acción y su desempeño, sobre la base de varias hipótesis.

La serie de opciones desarrolladas para cada problema debe cubrir la gama completa de las posibilidades de acción. Como mínimo, las opciones deberían estudiar y comparar:

  • la proyección de la situación actual;
  • una simulación de la mejor alternativa posible;
  • una simulación de la peor alternativa posible.

Asimismo hay que desarrollar y evaluar distintas combinaciones alternativas.

Para poder establecer comparaciones, deben describirse todas las opciones utilizando un esquema similar. Se definen las opciones en términos de medidas políticas, de actividades y servicios, de programas/proyectos con objetivos claramente precisados. Hay que incluir en cada caso una evaluación de las repercusiones sociales, ambientales y económicas (tanto positivas como negativas) y de las necesidades financieras y los supuestos en que se basan las opciones.

Las diferentes opciones reflejarán con frecuencia los intereses contrapuestos de los coparticipantes y podrían servir como punto de partida para un arbitraje entre los mismos. La consulta entre todos los coparticipantes, en particular con los grupos regionales y locales que se verán directamente afectados por los programas de acción resultantes, es esencial para determinar y analizar las opciones.

ANALISIS ESTRATEGICO

En esta fase se elaboran y evalúan hipótesis alternativas de desarrollo, que se distribuyen entre todos los coparticipantes para obtener sus comentarios con vistas a mejorarlas. La participación es decisiva en esta fase. Incluye consultas nacionales y, con frecuencia, internacionales así como mesas redondas.

Elaboración y análisis de hipótesis

Las hipótesis plantean diferentes caminos para el desarrollo del sector. Proporcionan a las instancias decisorias una gama de alternativas de desarrollo bien documentadas, acompañadas por los insumos necesarios y el impacto previsto.

Se formulan las hipótesis estableciendo un paralelismo entre las opciones desarrolladas para cada problema durante la fase anterior. Se comparan y evalúan las características, los supuestos, los requerimientos, los resultados y el impacto previstos de las opciones. La elaboración de las hipótesis debe hacerse de manera flexible que permita incluir una extensa gama de actividades. Se trata de un proceso iterativo de refinamiento progresivo. Mientras se construyen las hipótesis, se desarrollan, prueban, discuten y evalúan políticas, estrategias y acciones experimentales.

HIPOTESIS "SIN PROGRAMA FORESTAL NACIONAL"

Se pueden elaborar varios tipos de hipótesis. Una de ellas es la llamada "Hipótesis sin Programa Forestal Nacional", es decir la proyección de la evolución pasada, de la situación actual y de las tendencias, en ausencia de un Programa Forestal Nacional. Esta hipótesis incluye una evaluación del costo de la inacción. Este análisis se efectúa tomando en consideración las tendencias de desarrollo, de la dinámica demográfica, de la situación económica y política previstas en el país. Tiene también en cuenta la evolución probable de los sectores estrechamente vinculados con el sector forestal, así como las tendencias a nivel de la situación internacional. Esta hipótesis "sin Programa Forestal Nacional" constituye un conjunto de datos básicos sobre las proyecciones de la situación futura de los recursos forestales y del sector forestal, basadas en diversos criterios e indicadores ambientales y socioeconómicos. Es la situación de referencia para la evaluación de las hipótesis alternativas. Deberá realizarse un análisis de tipo intersectorial para determinar el papel futuro del sector forestal en relación a los demás sectores y aplicarse métodos de proyección centrados en la situación de la oferta y la demanda.

HIPOTESIS MINIMA

Otra hipótesis se basa en las oportunidades actuales. Su aplicación sólo requeriría la disposición o redisposición de los recursos humanos y financieros existentes de la manera más favorable, al igual que reformas menores en materia de políticas e instrumentos normativos.

Las DEMAS HIPOTESIS

presuponen varios niveles de insumos adicionales externos e internos y de reformas normativas e institucionales relativamente draconianas que permitirían crear nuevas oportunidades.

Para cada tipo de hipótesis deben indicarse las medidas y los programas prioritarios, así como los requerimientos políticos, institucionales y financieros, incluyendo las fuentes posibles de financiamiento. Las repercusiones en materia de costos y beneficios deben evaluarse por lo menos en términos generales. Por último, un análisis de los riesgos completará la evaluación.

 

Selección de la mejor hipótesis

Desde luego, la selección de la mejor hipótesis constituye una de las tareas más delicadas antes de formular la estrategia y la política forestales y el programa de acción. Las hipótesis ofrecen para cada problema importante (o principales combinaciones de problemas) un abanico de posibilidades - expresados a menudo en términos de metas cuantitativas - asociadas con una serie de condiciones - expresadas a menudo en términos del costo social, financiero, ambiental o económico. Al terminar el proceso resulta obviamente difícil crear el consenso acerca de una de las hipótesis. Se deberá por lo tanto hacer todo lo posible para eliminar las hipótesis irrealistas e inaceptables y seleccionar las hipótesis más satisfactorias. En este sentido, es imprescindible tener en cuenta el moderno concepto de desarrollo sostenible al analizar la pertinencia de cada hipótesis.

FORMULACION DEL PROGRAMA FORESTAL NACIONAL  

La última etapa de la fase de planificación estratégica del sector es la formulación de una declaración de política forestal, una estrategia y un plan de acción.

Declaración de Política Forestal

Una política forestal puede considerarse como un sistema integrado que comprende varios elementos que van desde la declaración de objetivos hasta la ejecución y evaluación del programa. Por lo tanto, puede concebirse el conjunto del proceso como un sistema de política forestal. Sin embargo, nos interesa específicamente aquí el establecimiento de las metas y los objetivos para el desarrollo forestal nacional y su definición en una declaración de política forestal.

La formulación de una política forestal es fundamental puesto que fija el marco dentro del cual deben realizarse todas las actividades forestales del país. Una política forestal precisa ciertos principios relativos a la manera en que la sociedad debería aprovechar los recursos forestales para que contribuya a la realización de algunos de los objetivos que esta sociedad ha establecido.

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La política forestal debe ser coherente con el Plan Nacional de Desarrollo. Debe armonizarse con las políticas de otros sectores y con las estrategias de desarrollo subnacionales.

La preparación o enmienda de la política forestal nacional suele ser un trabajo de mucha paciencia que supone numerosos borradores y largas discusiones con todas las partes interesadas. En el actual contexto político de seguimiento de las decisiones de la CNUMAD, numerosos países emprenden una revisión de sus políticas forestales (y a veces de su legislación también) sin haber concluido cada una de las etapas previas del proceso propuesto en este documento y, sobre todo, sin consultas aprofondizadas con todas las partes interesadas (la fase se reduce a menudo a un corto "examen sectorial" llevado a cabo por expertos y la consulta se limita a seminarios de información). Es fundamental que tal planteamiento - esencialmente de tipo político - se complete con un proceso parecido al del Programa Forestal Nacional, es decir basado en los principios básicos presentados en la primera parte de esto documento.

La creación de un entorno propicio al desarrollo forestal supone vincular eficazmente el Programa Forestal Nacional con las realidades macroeconómicas más globales que influyen en la utilización, conservación y ordenación de los recursos forestales, como las políticas agrícolas, económicas y de ordenación de las tierras (por ej., sistemas incentivos que contribuyen a la destrucción de los bosques o que hacen/no hacen de la producción forestal un sistema de aprovechamiento de la tierra que sea competitivo), las políticas demográficas, las políticas relativas a la propiedad, distribución y tenencia de la tierra y de los árboles, así como la participación democrática y los derechos humanos.

Se trata principalmente de un problema institucional que podría resolverse haciendo del Programa Forestal Nacional el "componente forestal" (es decir la estrategia de aplicación sectorial) de un esquema más amplio de planificación del desarrollo sostenible y vinculando el Programa con las estructuras institucionales afines y/o estableciendo un mecanismo nacional de negociación y de creación de consenso que permita aplicar eficazmente las reformas necesarias de las políticas e instituciones.

 

Estrategia

La estrategia describe en términos concretos cómo se aplicarán los objetivos de la política forestal, cuándo (en qué orden de sucesión), dónde (prioridades regionales) y por quién (papel de los distintos actores). Expone las grandes líneas de acción indispensables para mejorar la situación existente de acuerdo con las metas y los objetivos propuestos en la política forestal. La estrategia da una indicación general de las metas, de los cambios institucionales requeridos y de las necesidades en materia de recursos. Se identifican también los campos de acción prioritaria.

Pueden desarrollarse varios tipos de estrategias, por ejemplo de:

  • producción y utilización; ;
  • conservación;
  • desarrollo sostenible;
  • promoción de la inversión privada, de la participación de las ONG o de las comunidades locales;
  • para la aplicación de las políticas, etc..
Se puede asimismo idear estrategias cubriendo regiones particulares de un país, por ejemplo, para el desarrollo de las tierras montañosas o bajas, para la promoción de un producto específico, para incrementar la producción de carbón vegetal o la distribución de leña.

Las estrategias suelen tener una perspectiva temporal a largo plazo (de veinte a veinticinco años).

Plan de Acción

El Plan de Acción explica detalladamente las actividades a realizar para aplicar la estrategia ideada con el fin de lograr las metas y los objetivos de la política forestal. Existen las siguientes alternativas:

  • Alternativa 1: Preparación de un plan de acción a mediano plazo cubriendo un período de diez a quince años. No es necesario en este caso detallar las actividades relativas a este período. Un programa de acción relativamente corto puede complementar este plan de acción. Se deberá también establecer un sistema de revisión que cubra este período.
  • Alternativa 2: Preparación de un plan de acción a corto plazo cubriendo un período de tres a seis años, ajustado al ciclo normal de la planificación/programación del país.

El plan/programa de acción a corto plazo debe ser suficientemente detallado para orientar a los inversores hacia medidas concretas (proyectos), aunque deberá evitarse preparar meras listas de proyectos.

El Plan de Acción incluye:

  • las reformas que debe emprender la administración del país, tales como reformas de las políticas, los instrumentos normativos (créditos, subvenciones, comercialización), las instituciones, el marco administrativo y la legislación;
  • los programas, por ejemplo los programas de reforestación, silvicultura social, ordenación sostenible de los bosques naturales, ordenación de las cuencas hidrográficas.

Deben establecerse claramente las prioridades y los vínculos entre los programas y las reformas. Además, el Plan de Acción deberá abordar explícitamente la cuestión del desarrollo de la capacidad

El Plan de Acción debe cuantificar y aclarar el papel de todos los coparticipantes (Estado, sector privado, comunidades locales y ONG). Debe también identificar las posibles fuentes de financiación (nacionales o internacionales, privadas o públicas) e incluir objetivos cuantificables y un calendario de actividades. Hay que evaluar las repercusiones sociales, económicas y ambientales del plan.

Es esencial que el Plan de Acción sea realista, es decir conforme a los recursos nacionales e internacionales potencialmente disponibles (humanos y financieros) y a la capacidad de absorción del país y del sector.

DOCUMENTOS DEL PROGRAMA FORESTAL NACIONAL  

documentos de trabajo y documentos de antecedentes (en particular, los análisis subsectoriales específicos);

  • documentos de trabajo y documentos de antecedentes (en particular, los análisis subsectoriales específicos);
  • la presentación y descripción de los resultados de los trabajos de la fase de planificación, que incluyen generalmente:
    • el examen del sector forestal, sus tendencias históricas, su situación actual y las proyecciones para el futuro, junto con la identificación de los principales problemas;
    • la declaración de política forestal, (o su proyecto, si está todavía bajo examen);
    • la estrategia a largo plazo;
    • el plan de acción, incluyendo una descripción de las reformas y los programas a emprender y, en numerosos países, un programa de desarrollo de la capacidad;
    • un resumen para una amplia distribución y promoción.

Los documentos se presentarán a los encargados de la toma de decisiones del país para obtener su aprobación política acerca del Programa Forestal Nacional. Además, deberán distribuirse entre todos los coparticipantes nacionales e internacionales, presentarse y discutirse en el contexto de reuniones/mesas redondas nacionales e internacionales.

Los documentos del Programa deben resultar de un proceso integralmente basado en la participación, algo esencial para que todos los actores participen plenamente en la aplicación del Programa. Dado que la fase de planificación estratégica tuvo lugar mediante un proceso plenamente transparente, participativo e intersectorial (conforme a los principios básicos presentados en la primera parte de este documento), no debería ser difícil obtener la aprobación de los documentos finales por las autoridades políticas y demás coparticipantes.

En muchos países en desarrollo el proceso recibe muy a menudo el apoyo de proyectos específicos financiados por donantes externos (organismos de la ONU, bancos de desarrollo, organismos bilaterales, ONG internacionales). Debe hacerse una clara distinción entre los documentos del Programa Forestal Nacional y los informes de Proyecto que pueden ser sujetos a exigencias y estándares específicos. En todos los casos debe aplicarse el principio relativo a la conducción del proceso por el país.