Comment concevoir et conduire un PFN


2) PLANIFICATION STRATEGIQUE

En cette section:-

ANALYSE PRELIMINAIRE

ANALYSE SECTORIELLE APPROFONDIE

ANALYSE STRATEGIQUE

FORMULATION DU PROGRAMME FORESTIER NATIONAL

DOCUMENTS DU PROGRAMME FORESTIER NATIONAL

Cette phase permet d'appréhender les principales questions forestières en les situant dans le contexte du développement national. Elle comprend également la définition des options de développement les plus réalisables. Plus précisément, la planification stratégique du secteur forestier a pour but de:

  • présenter des arguments en faveur des investissements publics dans le secteur forestier;
  • relever les contraintes, les problèmes et les potentialités du développement forestier dans un contexte intersectoriel;
  • rechercher et évaluer des options de développement;
  • fixer des buts et des objectifs pour le secteur, élaborer une stratégie de développement à long terme (20/25 ans) et établir la structure globale du programme à court terme (5/10 ans);
  • améliorer les capacités nationales en matière de formulation de politiques et de planification sectorielle. .

La planification stratégique du secteur s'inscrira dans le contexte plus large de la planification nationale et des initiatives mondiales en cours d'exécution afin de garantir sa compatibilité avec le cadre existant.

Dès lors que de nombreux choix fondamentaux seront faits au cours de la planification stratégique du secteur, on fera appel à une grande variété de mécanismes pour encourager la participation de tous les groupes d'intérêt. Les choix devront découler des travaux analytiques effectués par des experts et des débats publics organisés par le biais de séminaires, d'ateliers de travail, etc..

Il est entendu que la planification stratégique du secteur est une initiative nationale. Néanmoins, elle pourrait avoir lieu, si besoin est, en étroite collaboration avec des organismes de développement internationaux.

 

ANALYSE PRELIMINAIRE

Examen de la situation actuelle

Il s'agit de décrire la situation actuelle du secteur forestier en se fondant sur les informations existantes et disponibles. L'état des ressources forestières est évalué en tenant compte de la manière dont celles-ci sont gérées, qui en détient la propriété, comment et dans quelle mesure elles sont exploitées et par qui. Le degré de fiabilité des données devra être pris en considération lors de cette évaluation. Les problèmes, les contraintes et les possibilités de développement forestier sont étudiés

Cette première évaluation comprend un examen des antécédents et de la situation présente en matière de planification, de législation, de politiques, d'instruments d'intervention et d'usages. Elle embrasse également les secteurs ayant une incidence sur les forêts et les activités forestières et ceux qui sont tributaires du secteur forestier. .

Il est impératif de procéder à une analyse des institutions et à une première évaluation des capacités nationales. Quels sont les usages du pays en matière de gestion forestière? Quelles ressources humaines, financières et institutionnelles sont-elles disponibles?

Cette évaluation comprend un examen de:

  • les ressources institutionnelles et humaines du pays, y compris ses points forts et ses faiblesses en matière de gestion du secteur forestier;
  • les performances économiques du pays, comprenant une analyse des tendances et des retombées sur le secteur forestier;
  • la valeur économique de la ressource forestière;
  • le degré d'importance du secteur forestier dans l'économie du pays; son rôle par rapport aux autres secteurs, surtout celui de l'agriculture; sa capacité d'attirer l'attention des hommes politiques et des décideurs et d'obtenir des ressources;
  • la capacité d'absorption du secteur et son aptitude à utiliser les ressources nationales et internationales de façon efficiente;
  • les coûts de la déforestation et de la dégradation.
  • the capacity of the sector to absorb and to efficiently use internal and external resources;

L'examen de la capacité institutionnelle ne doit pas uniquement porter sur les institutions centralisées du secteur forestier. Il doit tenir compte des bureaux décentralisés et des autres institutions de l'administration publique qui ont voix au chapitre des forêts et des activités forestières, sans oublier les organisations communautaires, les ONG et le secteur privé.

C'est également au cours de cette phase que sont déterminés les buts provisoires de la politique forestière nationale. A cet effet, on procédera d'abord à un examen de:

  • les plans et les objectifs actuels de développement national auxquels la foresterie peut contribuer;
  • le plan du secteur forestier (s'il existe) et des autres plans et initiatives connexes.

Le degré de concordance entre les objectifs de la politique forestière et les objectifs et priorités nationaux, sous-nationaux et locaux (et même internationaux) est également étudié.

Les buts fixés sont évalués par rapport aux activités en cours d'exécution; leur conformité à ces activités fait l'objet d'un examen critique.

Toutes les sources d'information seront prises en considération et évaluées. Un processus de large concertation devra être impulsé pour garantir la participation de tous les partenaires.

En règle générale, l'examen est coordonné par l'Unité nationale de coordination et est effectué par une petite équipe multidisciplinaire qui collecte et traite les données. Tous les partenaires doivent être tenus au courant du calendrier des activités et être invités à prendre part à celles-ci.

Identification des principaux problèmes

La description de la situation actuelle du secteur débouche sur une activité décisive de la démarche: l'identification des principaux problèmes rencontrés par le secteur forestier.

Dès le tout début du processus et avant d'effectuer toute étude, il faudra organiser des activités de réflexion en commun (brainstorming) et dresser une liste de toutes les questions potentielles ayant trait à la foresterie. Cette démarche devra être aussi ouverte que possible afin de faire apparaître tous les éléments pertinents.

Les grandes questions sur lesquelles doit se pencher cet examen dépendent en grande partie du rôle et de l'importance du secteur forestier dans le contexte national. Cependant, on peut noter une récurrence de certaines questions qui formeront l'essentiel de l'analyse:

  • les besoins de réformes au niveau des politiques, des législations et des institutions;
  • l'évaluation de la ressource forestière et de son potentiel économique (produits ligneux et non ligneux, bois de feu et énergie, retombées non financières), y compris l'offre et la demande, le commerce, les prix et les fluctuations du marché, les substituts et les autres facteurs externes, etc.;
  • les besoins et possibilités de conservation, y compris le besoin de mettre en place un réseau d'aires de conservation, la protection des espèces menacées de disparition, la gestion de la diversité biologique dans les forêts exploitées, la remise en état et la protection des bassins versants, la conservation des sols, etc.;
  • les fonctions sociales de la forêt, y compris son rôle dans la création d'emplois, son apport à l'économie de subsistance locale, ses fonctions culturelles, les besoins particuliers des groupes autochtones, le partage des bénéfices, etc.;
  • l'évaluation de l'impact sur l'environnement de l'aménagement des forêts, de la production de bois, de l'exploitation industrielle et du commerce, de l'aménagement de la faune sauvage, du défrichage des forêts, de l'agriculture itinérante, du ramassage du bois de feu et de l'exploitation des autres produits forestiers.

Pour chacune de ces questions, la situation actuelle et les possibilités d'avenir sont évaluées en fonction des politiques et des moyens d'intervention sectoriels et extrasectoriels, et notamment:

  • des échecs relatifs au marché et aux politiques (fixation des prix, subventions, restrictions commerciales, taxes, etc.);
  • des contraintes institutionnelles;
  • des politiques contradictoires et autres facteurs dissuasifs; et
  • de la propriété des terres et des arbres.

Actions Immédiates

La description de la situation actuelle et l'identification des problèmes permettent de préciser la portée et les domaines prioritaires des actions immédiates à formuler, lesquelles peuvent s'articuler autour de trois grands axes: le renforcement des capacités; les réformes des politiques et des institutions; les actions urgentes.

Renforcement des capacités

Si besoin est, un Programme de renforcement des capacités sera formulé et mis en oeuvre sans tarder. La mesure dans laquelle ce type de programme s'avère nécessaire et sa nature même varient d'un pays à l'autre. Si les capacités du pays concerné sont limitées, un Programme de renforcement des capacités sera mis en oeuvre au tout début du processus.

D'une manière générale, un Programme de renforcement des capacités est un mécanisme de renforcement institutionnel à court terme ou à moyen terme (2-5 ans), établi dans le but d'apporter une aide à la planification, à la mise en oeuvre, au suivi et à l'évaluation d'un Programme Forestier National. Il peut fournir au pays une assistance et un appui de formation, notamment en matière de:

  • analyse des institutions;
  • réformes structurelles et organisationnelles;
  • formulation de politiques axée sur la participation;
  • mobilisation des ressources financières internes et extérieures;
  • formulation, mise en oeuvre, suivi et évaluation des programmes et projets.

Le Programme de renforcement des capacités ne doit toute fois pas être vu de façon restrictive: plus qu'un mécanisme mis en place pour la formation du personnel et le renforcement des institutions, il doit être un véritable catalyseur du processus. Le Programme doit être conçu en fonction d'une évaluation des ressources humaines, institutionnelles, organisationnelles et financières du pays concerné et doit permettre de combler les lacunes et manques identifiés et de surmonter les faiblesses.

Il peut être nécessaire de réviser le Programme de renforcement des capacités au moment du démarrage de la mise en oeuvre

Réformes des politiques, des législations et des institutions

Même si l'examen sectoriel est encore en cours, certaines réformes des politiques, des législations et des institutions peuvent déjà apparaître comme cruciales pour le développement forestier. Il faudra entamer au plus tôt les démarches nécessaires dès lors qu'il n'est pas rare que ces réformes demandent un long processus de concertation et de négociation avec tous les partenaires, à la fois du secteur privé et public (voir paragraphe D 3 pour de plus amples détails sur le processus de réformes des politiques et des institutions).

Actions urgentes

Certains problèmes ou contraintes relevés grâce à l'analyse préliminaire seront suffisamment cernés et des solutions auront pu être facilement identifiées. Dans ce cas, des actions urgentes peuvent être lancées sans attendre la formulation définitive des Documents du Programme Forestier National.

Ce plan immédiat pourra également inclure les activités et initiatives en cours d'exécution, pour autant qu'elles soient conformes aux buts provisoires déjà fixés.

La mise en oeuvre de ces actions urgentes permettra de déterminer le degré d'intérêt des partenaires nationaux et internationaux pour les activités du Programme Forestier National. De plus, il offrira l'occasion de vérifier la cohérence de l'ensemble du processus.

ANALYSE SECTORIELLE APPROFONDIE

L'analyse sectorielle approfondie vise à mieux cerner les principales questions, contraintes et potentialités relevées au cours de l'analyse préliminaire. Il s'agit de dresser un diagnostic précis du secteur, de ses potentialités, de ses contraintes et de ses relations avec les autres secteurs. L'analyse sectorielle approfondie est effectuée par le biais d'une série d'études spécifiques et permettra de développer par la suite des options (solutions possibles) pour chaque grand problème.

Etudes spécifiques

Certains aspects des résultats de l'analyse préliminaire peuvent demander quelque approfondissement par le biais d'études spécifiques. Avant de procéder à celles-ci, on devra préciser les objectifs, la justification et l'usage éventuel qu'on fera des études, des examens, des évaluations ou des inventaires. On préparera un plan de travail comprenant:

  • les termes de référence relatifs aux études à effectuer;
  • la détermination des ressources humaines nécessaires;
  • la détermination des ressources financières indispensables et l'identification des sources de financement;
  • le calendrier de travail pour l'achèvement des études.

Le nombre, la nature et l'importance des études spécifiques varient d'un pays à l'autre.

Les études spécifiques reposent sur l'analyse d'une composante particulière du secteur ou sous-secteur, de ses problèmes, des causes ou des questions à l'origine des problèmes, du coût de l'inaction et comprennent l'identification de solutions possibles (options). Elles portent à une meilleure compréhension de la situation, ce qui peut mener à une révision des problèmes et des priorités.

Il est important que toutes les études spécifiques suivent d'aussi près que possible le même schéma afin de garantir un certain degré de compatibilité entre les différents travaux, ce qui permettra de formuler un Programme Forestier National sur la base de la meilleure combinaison possible d'options issues de toutes les études. Enfin, le suivi attentif des études spécifiques est fondamental si l'on veut respecter les termes de référence et obtenir de bons résultats.

Options

Grâce à la description et à l'évaluation des options, on obtiendra des alternatives d'action à proposer aux décideurs. Des options seront mises au point pour toutes les questions importantes. Chaque option représente la projection de l'action et des performances de celle-ci, à partir de diverses hypothèses.

La série d'options développées pour chaque question devra couvrir un large éventail de possibilités d'intervention. Elles devront examiner et comparer les éléments suivants:

  • la projection de la situation actuelle;
  • une simulation de la meilleure alternative possible;
  • une simulation de la pire alternative possible.

Différentes combinaisons alternatives devront aussi être développées et évaluées. .

La description de toutes les options devra se faire en suivant un schéma analogue de présentation afin de faciliter les comparaisons. Les options seront décrites du point de vue des mesures politiques, des activités et services et des programmes/projets accompagnés d'objectifs clairement établis. Une évaluation de l'impact social, environnemental et économique (à la fois positif et négatif) sera effectuée. La description fera également état des ressources nécessaires et des postulats sur lesquels les options sont fondées.

Les différentes options refléteront souvent les intérêts concurrentiels des partenaires et pourront servir d'amorce pour régler les conflits entre ceux-ci. Lors de la détermination et analyse des différentes options, il est essentiel de consulter tous les partenaires, en particulier les groupes locaux et régionaux qui seront directement touchés par les programmes d'action en résultant.

ANALYSE STRATEGIQUE

C'est au cours de cette phase que sont élaborés et évalués les différents scénarios de développement. Ces scénarios sont décrits et présentés à tous les partenaires qui apporteront observations et commentaires pour les perfectionner. La participation est décisive dans cette phase qui comprend des consultations nationales et, dans de nombreux cas, internationales, ainsi que des tables rondes.

Elaboration et analyse des scénarios

Les scénarios proposent différentes voies pour le développement du secteur. Ils fournissent aux décideurs une gamme d'alternatives de développement bien documentées, accompagnées des intrants nécessaires et de l'impact prévu.

Les scénarios sont formulés en mettant en parallèle les options mises au point pour chaque problème au cours de la phase précédente. Les caractéristiques, les hypothèses, les conditions à réunir, les résultats et l'impact escomptés des différentes options sont comparés et évalués. Le développement des scénarios se fera de façon souple laissant la place à un assortiment complet d'activités. Il s'agit d'une démarche itérative d'affinement progressif. Au fur et à mesure du développement des scénarios, on élabore, vérifie, discute et évalue les politiques, les stratégies et les actions expérimentales.

Le "SCENARIO ZERO"

Plusieurs scénarios peuvent être établis. Un de ceux-ci sera le scénario zéro, "Qu'adviendrait-il sans le Programme Forestier National?", qui est une analyse prospective des antécédents, de la situation actuelle et des tendances prévues, en l'absence du Programme Forestier National. Il comprend aussi l'évaluation du coût de l'inaction. Cette analyse est effectuée en tenant compte des tendances prévues du développement national, de la dynamique démographique, de la situation économique et politique. Il met également en avant les tendances des secteurs étroitement liés au secteur forestier et celles prévues au niveau international. Ce "scénario zéro" représente un ensemble de repères prévisionnels de l'état futur des ressources forestières et du secteur forestier, mesurés à l'aide d'un certain nombre de critères et d'indicateurs écologiques et socio-économiques. Ce scénario où le Programme Forestier National est absent constitue la situation de référence pour l'évaluation des scénarios alternatifs. Il faudra donc appliquer des méthodes permettant de situer le rôle futur de la foresterie par rapport à d'autres secteurs et des techniques prévisionnelles axées sur la situation de l'offre et de la demande.

Le "SCENARIO MINIMUM"

Un autre type de scénario s'appuie sur les possibilités du moment. Pour le mettre en oeuvre, il faudrait déployer ou redéployer de façon optimale les ressources humaines et financières existantes et effectuer une réforme mineure des politiques et des moyens d'intervention.

Les AUTRES SCENARIOS

supposent différents niveaux d'intrants supplémentaires nationaux et internationaux et des réformes des politiques et des institutions plus ou moins draconiennes visant à créer de nouvelles possibilités de développement.

Pour chaque type de scénario, il faut indiquer les mesures et les programmes prioritaires, ainsi que les conditions politiques, institutionnelles et financières requises, y compris les sources de financement éventuelles. Il convient également d'évaluer, au moins de façon générale, les aspects coûts/bénéfices. Enfin, une analyse des risques complètera l'évaluation.

Sélection d'un scénario

La sélection d'un scénario est certainement l'une des étapes les plus délicates qui précède la formulation d'une stratégie, d'une politique forestière et d'un programme d'action. Les scénarios offrent pour chacune des questions principales abordées (ou principales combinaisons de questions) une série de possibilités (très souvent exprimées du point de vue des buts quantitatifs), associées à une série de conditions (très souvent exprimées du point de vue du coût social, financier, écologique ou économique). Le dégagement d'un consensus sur un scénario est loin d'être facile. Il faudra donc faire en sorte d'éliminer tout scénario non réaliste et inacceptfable et de sélectionner d'abord les plus satisfaisants. A cet égard, il est impératif de tenir compte du concept moderne du développement durable lors de l'analyse de la pertinence de chaque scénario

FORMULATION DU PROGRAMME FORESTIER NATIONAL     

La dernière étape de la phase de planification sectorielle consiste à formuler une déclaration de politique forestière, une stratégie et un plan d'action.

Déclaration de politique forestière

Une politique forestière peut être envisagée comme un système intégré comprenant des éléments variés allant de la déclaration des objectifs jusqu'à la mise en oeuvre et l'évaluation du programme; tout le processus du Programme Forestier National pourrait donc être conçu comme un système de politique forestière. Cependant, nous nous intéressons spécifiquement ici à l'établissement des buts et objectifs visant au développement forestier national et leur définition dans une déclaration de politique forestière.

La formulation d'une politique forestière est fondamentale puisque celle-ci établit le cadre dans lequel toutes les activités forestières du pays devront être réalisées. Une politique forestière précise certains principes concernant l'utilisation des ressources forestières d'une société déterminée, utilisation qui devrait contribuer à atteindre quelques-uns des objectifs que cette société s'est fixé.

La politique forestière doit s'inscrire dans le cadre du Plan national de développement. Elle doit s'harmoniser avec les politiques des autres secteurs et avec les stratégies de développement sous-nationales

La préparation ou le remaniement de la politique forestière nationale est généralement un travail de longue haleine impliquant de nombreux documents provisoires et de longues consultations avec toutes les parties concernées. Dans le contexte politique actuel du suivi des décisions de la CNUED, de nombreux pays s'engagent dans une révision de leurs politiques forestières (et parfois aussi de leur législation) sans avoir préalablement conclu chacun des stades précédents du processus proposé dans ce document et, surtout, sans consultations approfondies avec toutes les parties concernées (bien souvent, la phase d'analyse est réduite à une courte "revue sectorielle" effectuée par des experts et la consultation limitée à des séminaires d'information). Il est essentiel que ce genre de démarche essentiellement de type politique soit complété par un processus de type Programme Forestier National, c'est-à-dire fondé sur les principes de base énoncés dans la première partie de ce document.

La création d'un milieu favorable au développement forestier suppose des liens efficaces entre le Programme Forestier National et les réalités macro-économiques plus globales qui influent sur l'utilisation, la conservation et l'aménagement des ressources forestières, comme les politiques agricoles, économiques et d'aménagement du territoire (systèmes incitatifs contribuant à la destruction des forêts ou limitant la capacité de la production forestière à concurrencer les autres utilisations du territoire), les politiques démographiques, les politiques sur la propriété, la répartition et la concession des terres et des arbres, ainsi que la participation démocratique et les droits de l'Homme.

Stratégie

La stratégie établit d'une façon concrète comment (la façon) les objectifs de la politique forestière seront appliqués, à quel moment (l'enchaînement), à quel endroit (priorités régionales) et par qui (rôle de chaque intervenant). Elle énonce d'une manière générale les grandes orientations indispensables pour améliorer la situation actuelle, conformément aux buts et objectifs proposés dans la politique forestière. La stratégie donne une indication générale des cibles (ce qui doit être réalisé), des réformes institutionnelles nécessaires et des besoins en matière de ressources. Les domaines d'action prioritaire y sont également déterminés.

Plusieurs types de stratégies peuvent être développés, à savoir celles:

  • de production et d'utilisation;
  • de conservation;
  • de développement durable;
  • de promotion des investissements privés, de la participation des ONG et des communautés locales;
  • pour l'application des politiques, etc.

Des stratégies pourront aussi être élaborées pour des régions spécifiques d'un pays, par ex., pour la mise en valeur de terres montagneuses ou de plaines, pour la promotion d'un produit particulier ou pour augmenter la production de charbon de bois ou améliorer la distribution de bois de feu.

Les stratégies ont généralement un horizon à long terme (de vingt à vingt-cinq ans).

Plan d'action

Le Plan d'action énonce les activités à réaliser pour la mise en oeuvre de la stratégie conçue pour atteindre les buts et les objectifs de la politique forestière. A cet égard, deux variantes sont possibles:

  • Variante 1: Préparation d'un plan d'action à moyen terme couvrant une période allant de dix à quinze ans. Il n'est pas nécessaire dans ce cas de détailler les activités relatives à l'entière période. Un programme d'action à court terme peut compléter le plan d'action. Un mécanisme de révision devra également être établi pour la période visée.
  • Variante 2: Préparation d'un plan d'action à court terme couvrant une période allant de trois à six ans et qui est ajusté au cycle habituel de la planification/programmation du pays concerné.

Le plan/programme d'action devra être détaillé de sorte à orienter les investisseurs vers des actions concrètes (projets). Il faudra toutefois éviter de formuler de simples listes de projets.

Le Plan d'action comprend:

  • les réformes que l'administration du pays devra entreprendre, telles que les réformes des politiques et des moyens d'intervention (crédit, subventions, commercialisation), les réformes institutionnelles, administratives et législatives;
  • les programmes, par exemple, de reboisement, de foresterie sociale, de gestion durable des forêts naturelles, d'aménagement des bassins versants.

Les priorités doivent être clairement établies ainsi que les interactions entre les programmes et les réformes. Enfin, la question du renforcement des capacités devra y être abordée de façon explicite (voir paragraphe D.2).

Le Plan d'action doit quantifier et définir avec précision le rôle de tous les partenaires (Etat, secteur privé, communautés locales et ONG). Il devra également identifier les sources possibles de financement (nationales ou internationales, privées ou publiques) et inclure des cibles quantifiées ainsi qu'un calendrier d'activités. Il faudra également évaluer l'impact social, économique et environnemental du plan.

Il est essentiel que le Plan d'action soit réaliste, c'est-à-dire qu'il soit conforme aux ressources nationales et internationales (humaines et financières) potentiellement disponibles et à la capacité d'absorption à la fois du pays et du secteur.

DOCUMENTS DU PROGRAMME FORESTIER NATIONAL

La phase de planification stratégique du processus se termine généralement par la préparation d'une série de documents comprenant:

  • des documents de travail et des documents de base (en particulier les analyses sous-sectorielles spécifiques);
  • la présentation et description des résultats des travaux de la phase de planification, lesquels comprennent habituellement:
    • l'examen du secteur forestier, ses tendances historiques, sa situation actuelle et les projections pour l'avenir, associé aux principaux problèmes relevés;
    • la déclaration de politique forestière (ou son projet, si elle est encore en examen);
    • la stratégie à long terme;
    • le plan d'action, y compris une description des réformes et des programmes à entreprendre et, dans de nombreux pays, un programme de renforcement des capacités.
    • un résumé destiné à une large diffusion et promotion.

Les documents seront présentés aux décideurs du pays afin d'obtenir leur adhésion politique au Programme Forestier National, ainsi qu'à tous les partenaires nationaux et internationaux qui les examineront lors de réunions/tables rondes nationales et internationales.

Les documents du Programme Forestier National doivent résulter d'une démarche intégralement axée sur la participation. Il s'agit là d'une condition indispensable pour que tous les partenaires participent pleinement à la mise en oeuvre du Programme. Dès lors que la phase de planification stratégique s'est déroulée par le biais d'une démarche transparente pleinement participative et intersectorielle (conformément aux principes de base présentés dans la première partie du présent document), l'approbation des documents finaux par les autorités politiques et par tous les partenaires ne devrait pas poser de problèmes.

Pour de nombreux pays en développement, il est très courant que le processus soit appuyé par des projets spécifiques financés par des bailleurs de fonds extérieurs (organismes de l'ONU, banques de développement, organismes bilatéraux, ONG internationales). Il faut faire une nette distinction entre les documents du Programme Forestier National et les Rapports de projet qui peuvent être soumis à des exigences et à des standards spécifiques. Dans tous les cas, le principe de base relatif à la conduite du processus par le pays concerné doit être appliqué.