La Representación Permanente de la República Argentina ante la FAO tiene el agrado de remitir los comentarios de la Argentina sobre el Borrador Cero del Informe del HLPE sobre "Biocombustibles y Seguridad Alimentaria".
En primer lugar, la Argentina desea agradecer esta oportunidad de efectuar comentarios y observaciones en relación con el documento Borrador Cero del Informe del GANESAN sobre "Biocombustibles y Seguridad Alimentaria".
Al respecto, nuestro país realiza los siguientes comentarios con la finalidad de que sean tenidos en cuenta y debidamente incorporados en la próxima versión del mencionado Informe.
1. Comentarios sobre el enfoque del análisis contenido en el Borrador Cero
En términos generales, se debe señalar que al momento de analizar la relación entre biocombustibles y seguridad alimentaria es fundamental reconocer que no se pueden realizar generalizaciones.
Se debe tener en cuenta que la producción de determinados biocombustibles no implica necesariamente una reducción en la oferta de alimentos. Por lo tanto, el contenido general del documento, y en particular, las propuestas de políticas incluidas en el mismo, deberían tener en claro y debidamente considerada esta cuestión.
Por ello, parece acertado el ejercicio de abordar el caso de distintos países y distintas regiones, ya que debe quedar claro en el documento que no todos los países afectan de igual manera el equilibrio entre energía y alimentos.
La Argentina, por ejemplo, no puede ser incluida entre los países cuya producción o consumo de biocombustibles ponga en riesgo la seguridad alimentaria a nivel global.
Nuestro país no puede alterar el equilibrio entre alimentos y energía a nivel global, pues cuenta con excedentes de suelo, tal lo señalado por el Borrador Cero en relación con la región de América Latina: "Latin America as a whole as having abundant available land which could be incorporated into biofuels production without prejudice to food production." (punto 1.4.6. Biofuels in Latin America, párrafo 2 del documento Borrador Cero)
La Argentina produce en grandes cantidades tanto alimentos como biocombustibles, por lo que considera a la producción y exportación de éstos últimos un factor que agrega valor a su cadena productiva, generando empleo e innovación. La composición del grano de soja es de aceite (18%), proteína (78%) y otros (4%). Lo que se utiliza para la producción de biodiesel es solamente el 18% del grano y su producto principal, la harina proteica, es alimento animal para la producción de alimentación humana (carnes, etc). Esto refleja claramente que en caso argentino la producción de biodiesel es un subproducto de la producción de proteínas para la producción de alimentos, por lo que no amenaza a la seguridad alimentaria.
En relación con aquellos tipos de biocombustibles que no amenazan o que no compiten con la producción de alimentos, es importante tener en cuenta que las múltiples actividades agropecuarias, forestales y de sus industrias asociadas, generan una gran cantidad de subproductos
(residuos) que son una excelente biomasa para la producción de energía renovable. En este contexto, toma relevancia el establecimiento de biorefinerías para la producción integrada de alimentos, energía y químicos derivados de la biomasa, con el consiguiente desarrollo de los territorios específicos involucrados en cada caso.
El uso de residuos para generar energía es una opción sumamente relevante y debe ser tenida en cuenta y analizada de manera adecuada. En dicho análisis, debería tenerse en cuenta la escala a la cual se podría desarrollar y aplicar este tipo de energía, la logística asociada a su transporte y procesamiento, qué tipo de residuo se utiliza y qué tipo de biocombustible se desea generar con cada uno de los residuos de que se trate.
A modo de ejemplo, los residuos ganaderos, industriales o residuos sólidos urbanos son apropiados para generar biogás de distintas calidades, mientras que los residuos de cosecha o forestales pueden utilizarse para complementar otro tipo de residuo y generar biogás, quemarse como biocombustible sólido, o utilizarse como biomasa para generar, a partir de lignocelulosa, biocombustibles de segunda generación.
No obstante, se debe tomar en consideración que la energía a partir de lignocelulosa aún no se encontraría lo suficientemente desarrollada, y los costos para generar biocombustibles de segunda generación pueden ser elevados, tal como se encuentra mencionado en el documento.
2. Relación entre biocombustibles y el precio de los alimentos, el hambre y la pobreza
En el documento se plantea que a mayor producción de biocombustibles, mayor es el incremento del precio de los alimentos y, a causa de ello, mayor el impacto en los índices de pobreza y hambre. Sin embargo, la relación entre estas tres variables (producción de biocombustibles, precio de los alimentos y pobreza/malnutrición) dista de presentarse en la realidad con la linealidad esbozada en el documento. En este sentido, se deberá revisar este enfoque lineal presentado en el Borrador Cero, teniendo debidamente en cuenta que:
i) El hambre en el mundo es consecuencia de la pobreza y la desigual distribución de la riqueza y de un sistema de comercio internacional de productos agrícolas fuertemente distorsionado por las prácticas proteccionistas, incluidas las subvenciones, de algunos países desarrollados que han generado y generan una importante transferencia de recursos desde países menos adelantados (PMA) y en desarrollo (PED) hacia países desarrollados, en tanto se ha desalentado la producción agrícola en los PMA y PED.
Por lo tanto, el eje central de los debates relacionados con la inseguridad alimentaria y el hambre debería estar puesto en remediar esta situación mediante:
- la producción de más alimentos para más personas, asegurando el acceso a los mismos por parte de las poblaciones más vulnerables;
- la conclusión de las negociaciones agrícolas de la Ronda de Doha de la Organización Mundial del Comercio, conforme a su mandato.
ii) En relación con la afirmación referida a "precios altos" de los alimentos, su veracidad dependerá del año que se tome como base para la comparación de los mismos. Según información del Banco Mundial - Indice de Precio de los Alimentos en términos constantes - , los niveles de precios de los alimentos, en términos reales, durante la década
2000-2009 resultaron ser un 34% inferior al promedio de la década del 60. Esto significa que el sector alimentario había quedado rezagado en términos de incrementos de precios en comparación al total de la economía y las modificaciones observadas durante los últimos años fueron simplemente una reversión de precios que durante muchas décadas se mantuvieron bajos. Por lo tanto, no es correcto hablar de "precios altos", sino de "recuperación" de los precios de los alimentos.
Esto quedó muy claro en las conclusiones de la 37° Conferencia de la FAO, la cual "señaló que los precios internacionales sumamente inestables de los productos alimenticios representaban una grave amenaza para la seguridad alimentaria y resaltaron la importancia de establecer redes de seguridad y programas sociales para proteger a las personas vulnerables y afectadas por la inseguridad alimentaria contra los efectos inmediatos de las crisis, así como de promover las inversiones y la innovación a fin de potenciar la capacidad productiva de la agricultura en los países en desarrollo.. (párrafo 35, documento C 2011/REP). Por lo tanto, queda claro que el problema es la excesiva volatilidad de los precios y no su nivel. La humanidad ha sufrido grandes hambrunas en períodos en los que los precios de los alimentos se han mantenido bajos.
iii) Respecto de la relación entre la producción de biocombustibles y el llamado aumento del precio de los alimentos, cabe señalar que se trata de un tema sumamente controvertido a nivel internacional y sobre el cual no se puede realizar generalizaciones, tal se manifestó en el punto 1, pues no es cierto que toda producción de biocombustibles afecta necesariamente la oferta de alimentos.
iv) Existen beneficios asociados a la producción de biocombustibles que deben ser tenidos en cuenta debidamente en el Informe sobre "Biocombustibles y Seguridad Alimentaria", de lo contrario su contenido sería incompleto y su abordaje sesgado.
Por ejemplo, se debería tener en cuenta los beneficios producidos por el agregado de valor sobre la producción primaria en origen y sus efectos sociales positivos en términos de empleo, generación de ingresos y, por ende, en la disminución de la pobreza y del hambre.
A modo de ejemplo, la puesta en marcha de una planta productora de biocombustibles amplía la cadena del producto primario, generando un aumento en la oferta de co-productos, siendo algunos de ellos importantes insumos para producciones pecuarias. Estos productos constituyen fuentes adicionales de ingresos, conllevan a la diversificación de las actividades productivas regionales, al agregado de valor a las producciones primarias y a una mayor inversión en obra pública (electricidad, agua, tratado de efluentes, transporte), lo cual resulta en una mayor calidad de vida para los residentes de la zona.
Por lo tanto, se considera que la producción de biocombustibles en determinados casos no sólo no afecta negativamente a la seguridad alimentaria sino que, por el contrario, tiene efectos muy positivos en tanto representa una oportunidad para la diversificación productiva, el fortalecimiento y diversificación de la matriz energética y el desarrollo rural con inclusión social.
3. Cambio indirecto en el uso de la tierra - (ILUC por sus siglas en
inglés)
Se trata de un tema sumamente controvertido sobre el cual no existe hasta el momento evidencia científica sólida. En este sentido, cabe señalar que el uso de diferentes algoritmos y fórmulas econométricas que pronostican el efecto de los cambios en el uso de la tierra, sobre el nivel de emisiones de gases de efecto invernadero, tratan de modelizar dichos cambios a escala global, lo que resulta muy difícil de predecir.
Dichas metodologías carecen de base científica sólida y, más aún, las mismas no han sido debidamente contrastadas con la realidad del sector agropecuario, razón por la cual el concepto de ILUC se considera puramente teórico. En este sentido, no hay modelos únicos que sean válidos para ser utilizados y aplicados con resultados asimilables a distintas circunstancias. Las distintas características agroambientales y los diversos sistemas de producción existentes en cada país hacen que no se puedan estandarizar criterios que lleven a resultados representativos de cada una de dichas realidades.
En el caso de la Argentina, las favorables características agroambientales combinadas con la introducción de prácticas y tecnologías específicas, tal el caso de la siembra directa y la agricultura de precisión, permiten un incremento en la productividad agrícola al mismo tiempo que se minimizan los impactos negativos sobre el ambiente.
Por lo tanto, se debería ser muy cauteloso a la hora de abordar este tema y dejar en claro en el Informe lo expuesto precedentemente.
4. Normativas sobre Biocombustibles/Esquemas de Certificaciones:
i) Respecto a este tema, toda normativa relativa a biocombustibles y los requerimientos de certificación que puedan tener asociados dichas normativas deben ser compatibles con las reglas y mandatos de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
En relación con ciertas exigencias impuestas por los países importadores, - tales como exigencias de sustentabilidad- , existe el riesgo de que las mismas pueden constituirse, en la práctica, en barreras no arancelarias al comercio internacional.
Por lo tanto, los países que impongan dichas exigencias deberán demostrar que este tipo de exigencias no resulta en una medida discriminatoria del comercio, que está sustentada en evidencia científica cierta, y que su implementación está consensuada con los principales proveedores.
En consecuencia, dados los peligros asociados a la posibilidad de que ciertas medidas/normativas o exigencias de certificación se constituyan en la práctica en barreras no arancelarias al comercio internacional de biocombustibles o en medidas discriminatorias de comercio, en el Informe se debería hacer referencia de manera contundente y explícita a la importancia fundamental de que toda medida y/o exigencia por parte de los países importadores de biocombustibles esté en concordancia con la normativa y mandatos de la OMC.
ii) Cabe destacar que la cuestión relativa a las certificaciones, a fin de que su tratamiento sea abarcativo, debe considerar todas las posibles ventajas y desventajas que la misma contempla. Al respecto, resulta fundamental destacar que en muchos casos los esquemas existentes utilizan un enfoque one size fits all que podría no ser apropiado en función de las distintas circunstancias. De este modo, la importancia de un enfoque adecuado radica en que, de no ser así, los esquemas de certificación pueden no contribuir al logro de los objetivos legítimos que buscarían alcanzar y, por lo tanto, convertirse en obstáculos injustificados para el comercio internacional.
Los sistemas de certificación se traducen en condiciones estrictas y específicas para el acceso, en primera instancia, a determinados clientes y redes de abastecimiento, y en segundo lugar, a mercados particulares.
Consecuentemente, importa para la relación comprador-vendedor y, por ello, debería tomar en cuenta la situación productiva particular de cada país, de cada región y de cada explotación individual, no pareciendo adecuado considerar los sistemas de certificación de manera general. En este sentido, la aceptación de cada esquema de certificación debe ser transparente, participativa y debería considerar las condiciones particulares (sistemas de producción, políticas ambientales, zonas de producción, comunidad involucrada en el proceso de generación de
biocombustibles) de cada país o región que presenta a cada uno de los esquemas de que se trate.
Otra de las dimensiones que debe ser tomada en cuenta es aquella relacionada con los costos asociados a los esquemas de certificación, lo que genera que frecuentemente los pequeños productores no puedan acceder a ellos.
5. Terminología utilizada en el documento Borrador Cero
A lo largo del documento se utilizan conceptos cuyo significado no ha sido consensuado a nivel internacional, tal es el caso de "energy security" y "green fuel", por lo que deben ser removidos.
Se considera adecuado no utilizar conceptos sobre los cuales no se ha arribado a un consenso a nivel internacional por parte de los Estados en relación con su significado, ya que esto complejizaría y obstacularizaría el debate a partir del Informe.
En lo que refiere a la cuestión particular de "energy security" , se recuerda que, tras diversas negociaciones, la misma no quedó incluida en los resultados de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible (Rio 20).
6. Menciones a normativas y/o políticas de ciertos países en materia de biocombustibles
No se considera apropiado hacer menciones a normativa o políticas de ciertos países como ejemplos a seguir. Tal como fuera señalado previamente, se destaca que bajo distintas características y circunstancias son distintos los elementos y variables a tener en cuenta y, como consecuencia, no resulta apropiado que se tomen como modelo a seguir políticas, indicadores o estándares que podrían no ser adecuados en función de otros sistemas de producción y otras realidades.
7. Mención a los "Principios relativos a la Inversión Agrícola Responsable" que se están desarrollando en el marco del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial
En la recomendación de política Nro. 5, se hace mención al proceso de negociación de los Principios relativos a la Inversión Agrícola Responsable (PRAI por sus siglas en inglés). Al respecto, se considera que toda referencia que se haga a este instrumento, el cual se encuentra bajo proceso de negociación, no debería exceder el contenido de sus "Términos de Referencia" , que es lo único que fue acordado hasta el momento respecto a los PRAI.
8. Mensajes a transmitir: secuencia lógica del contenido y sustento teórico/científico
Cabe señalar que en algunas secciones del documento, por ejemplo en los primeros párrafo de las secciones 2.3.1 y 4.1.3, no queda claro el mensaje que se quiere transmitir ni la secuencia lógica de su contenido.
Asimismo, existe a lo largo del documento afirmaciones que no cuentan con fundamentos claros, tal la oración "In addition, large-scale monoculture may modify rainfall patterns" (última oración del quinto párrafo de la sección 4.2.3, página 59 -) pues difícilmente puede determinarse que un solo factor es el causante de la modificación de los patrones de precipitación a escala global.
Por lo tanto, se considera necesario que los mensajes y afirmaciones del Informe sean precisos, producto de fundamentos claros y debidamente justificados y se presenten de forma lógica y ordenada.
9. Para finalizar, es importante que el Informe del HLPE sobre "Biocombustibles y Seguridad Alimentaria" esté en línea con el mandato del 37° Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, que consistió en "encargar al GANESAN, teniendo plenamente en cuenta los recursos y otras prioridades del CFS, que lleve a cabo un análisis comparativo basado en la literatura científica, tomando en consideración los trabajos realizados por la FAO y la Asociación Mundial de la Bioenergía (GBEP), de los efectos positivos y negativos de los biocombustibles en la seguridad alimentaria, con vistas a presentarlo al CFS".
Cordiales saludos
Representación Permanente de la
República Argentina ante la FAO
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