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Global Forum on Food Security and Nutrition • FSN Forum

Re: Policies, programmes and agricultural investments in West Africa: what analyses and perspectives are there?

Imma de Miguel
Imma de MiguelOxfamBenin

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Bonjour Mamadou et membres du Forum,

Voici la contribution d'OXFAM qui représente un avant gout d’une étude que nous allons lancer avant la conférence ECOWAP 10.

L’ECOWAP : une politique MORCELÉE

Partenaires au développement et institutions régionales doivent répondre aux enjeux de leadership et de coordination pour construire une politique agricole commune en Afrique de l’Ouest

Dix ans après le lancement de la politique agricole et alimentaire de la CEDEAO, censée canaliser les efforts dans le secteur, le bilan des enjeux de coordination est sévère. Plusieurs pôles régionaux continuent de se concurrencer, tant sur les orientations politiques que sur la mise en œuvre des projets, avec la complicité de certains partenaires au développement. En imposant parfois leurs propres cadres d’intervention, ils affaiblissent les instances régionales et renient leurs engagements sur l’efficacité de l’aide.

Le processus régional relancé dans les années 2009-2011 après la crise alimentaire mondiale a redonné un véritable élan à l’ECOWAP, la politique agricole et alimentaire de la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) adoptée en 2005. En 2009, la signature du « Pacte régional pour la mise en œuvre de l’ECOWAP » permis de fédérer l’ensemble des acteurs autour d’engagements communs, en particulier liés à l’application des principes de leadership, d’alignement et de coordination des interventions dans le secteur agricole et alimentaire au niveau régional. Ce pacte fut suivi en 2010 par l’adoption du Programme régional d’investissement agricole (PRIA) donnant corps à la politique agricole régionale, puis en 2011 par la création du dispositif institutionnel chargé du pilotage, de l’exécution et du financement du PRIA (ce dispositif est constitué de l’Agence régionale pour l’agriculture et l’alimentation, du Fonds régional pour l’agriculture et l’alimentation (FRAA) ainsi que de plusieurs dispositifs de concertation). Dans le même temps la CEDEAO pilotait des processus similaires au sein des pays membres, aboutissant à la formulation de programmes d’investissements agricoles nationaux (PNIA). Elle montrait ainsi son leadership dans le pilotage de l’initiative et son engagement à opérationnaliser l’ECOWAP, tout en poussant les partenaires au développement à concrétiser les principes de l’efficacité de l’aide.

Six années plus tard, le bilan parait malheureusement assez sévère. Comme le soulignait à juste titre le Mémorandum de la CEDEAO relatif au bilan des activités réalisées en 2011-12 : « le passage de multiples programmes et projets à une approche intégrée au sein d’une politique cohérente est un exercice d’une extrême complexité ». Cet exercice est plus difficile encore lorsque tous les acteurs ne participent pas aux efforts de coordination, voire lorsque certains au contraire promeuvent et financent des cadres d’intervention parallèles, comme cela est largement le cas dans la région. Le dispositif institutionnel mis en place semble pour le moment incapable de canaliser les initiatives des bailleurs de fonds internationaux et le PRIA est loin de représenter le cadre de référence des interventions agricoles et alimentaires dans la région.

Plusieurs facteurs, largement interdépendants, peuvent expliquer cette situation. La CEDEAO est tout d’abord revenue sur l’ensemble des engagements financiers qu’elle avait pris dans le secteur agricole et alimentaire, faisant face à d’autres priorités sur les plans sécuritaires et sanitaires dans la région. En conséquence, si le fonds régional a bien été créé, il n’a jamais été alimenté et sans cet investissement financier, la CEDEAO a perdu une partie de sa capacité d’entrainement des partenaires au développement. Par ailleurs, l’Agence régionale pour l’agriculture et l’alimentation (l’ARAA) reste une structure jeune, qui dispose d’une équipe encore insuffisante et peine à émerger. Selon un diagnostic qui semble largement partagé par les partenaires au développement, l’ARAA ne dispose toujours pas de l’autonomie suffisante vis à vis du Département de l’Agriculture, Environnement et Ressources en eau. Elle n’offre pas non plus les garanties suffisantes pour gérer des fonds, ni des capacités pour gérer des projets d’envergure. De nombreux bailleurs mettant en œuvre directement leurs financements à travers d’autres institutions régionales, la CEDEAO et l’ARAA se révèlent dans l’incapacité de coordonner l’ensemble des projets, dont une partie est faiblement aligné sur les orientations ou le dispositif institutionnel de l’ECOWAP.

Certaines institutions, dont le leadership et les procédures sont jugés moins contraignants par les bailleurs connaissent un nouvel essor. C’est le cas par exemple du CILSS (le Comité inter-États de lutte contre la sécheresse au Sahel), qui met en œuvre une part croissante des programmes à dimension régionale financés par les partenaires au développement ces dernières années. Les récentes conventions signées avec des bailleurs « non traditionnels » du CILSS (Banque mondiale, Banque africaine de développement, Banque islamique de développement) représentent notamment plusieurs centaines de millions de dollars. Alors que le CILSS est censé agir comme le « bras technique » de la CEDEAO sur la mise en œuvre de l’ECOWAP, les instances de la CEDEAO ne sont pourtant pas impliquées dans la conception de nombreux programmes régionaux mis en œuvre par le CILSS. Mises devant le fait accompli, il ne leur reste parfois qu’à intégrer a posteriori ces projets comme des contributions à la mise en œuvre de l’ECOWAP, alors que les orientations, le périmètre d’intervention ou le dispositif institutionnel ne correspondent pas forcement à ceux définis par la CEDEAO.

De son coté, en décalage avec la temporalité du processus de révision de l’ECOWAP, l’UEMOA a adopté en 2014 un nouveau Programme Communautaire Décennal de Transformation de l'Agriculture pour la Sécurité Alimentaire et Nutritionnelle (PCD-TASAN). Ce programme appelle à un « changement de paradigme » dans le secteur agricole, après avoir dressé un constat d’échec des précédentes approches, dont la mise en œuvre des PNIA. Le rapport provisoire de formulation du programme, qui décrit en détail l’ensemble des projets qui le composent, ne fait pratiquement pas mention du PRIA adopté par la CEDEAO en 2010, bien qu’ils en recouvrent très largement les domaines d’intervention.

Dans ce paysage déjà fortement morcelé, les partenaires au développement ne sont pas souvent source de cohérence, au contraire. L’« ECOWAP Group », censé rassembler les principaux partenaires au développement au niveau régional dans une instance de concertation, n’arrive pas à jouer son rôle fédérateur. La participation s’essouffle (les principaux bailleurs de la région étant largement absents des réunions), et ceux qui participent n’ont pas toujours l’information ni le mandat nécessaire pour engager leurs institutions dans de véritables efforts de coordination.

L’exercice de cartographie des interventions, mené dans le cadre de l’ECOWAP Group, représente bien un premier effort de transparence. Cependant près de 90% des programmes recensés dans la base de donnée en 2013 ne spécifient pas les résultats auxquels l’intervention participe au sein d’un des trois objectifs spécifiques du PRIA, rendant tout effort de coordination difficile au-delà d’un échange d’information. Le travail commun d’analyse permettant d’identifier collectivement les besoins ou d’imaginer des revues ou des instructions communes n’a pas non plus été réalisé. Enfin la cartographie donne une vision très partielle des investissements régionaux car les programmes mis en œuvre sans lien direct avec la CEDEAO n’y sont pas systématiquement recensés. Ce point est symptomatique des faibles liens existants entre l’ECOWAP Group et les autres groupes de partenaires techniques et financiers de la région dans le secteur agricole et alimentaire, que ce soit auprès de l’UEMOA ou du CILSS. Si tous les efforts de coordination et d’alignement des partenaires au développement sont a priori louables, il semble problématique qu’il y ait si peu de coordination entre ces groupes et qu’il n’y ait aucune supervision d’ensemble. Enfin, la cohérence et la légitimité de ces différents groupes sont par ailleurs questionnées lorsque certains des plus gros bailleurs régionaux comme la Banque mondiale ou la Commission européenne sont représentés au niveau du CILSS, mais ne participent pas ou plus aux réunions de l’ECOWAP Group.

Dans ce paysage institutionnel complexe, certaines initiatives internationales ou initiées par des partenaires au développement ajoutent encore de la confusion, en promouvant de nouveaux espaces de concertation et de programmation. L’engagement par les pays de la CEDEAO à formuler leurs « priorités résilience pays » (PRP) dans le cadre de l’alliance AGIR en est un exemple, la temporalité s’accordant mieux à la programmation du 11ème Fond européen de développement (FED) qu’à la révision à venir des PNIA et du PRIA. Si les pays qui ont produits leurs PRP se sont appuyés sur les dispositifs PNIA et leurs contenus, l’articulation avec les futurs programmes nationaux d’investissement agricole reste floue pour la plupart des acteurs. « L’initiative Sahel » de la Banque mondiale et son Projet régional d'appui au pastoralisme au Sahel, le PRAPS, qui en est une des cinq composantes, fournissent une autre illustration de la difficulté d’aligner les programmes de partenaires au développement avec ceux du PRIA. Le PRAPS incluant deux pays hors de la zone CEDEAO (la Mauritanie et le Tchad) en plus du Sénégal, du Mali, du Burkina Faso et du Niger, il se réfère à la « Déclaration de Nouakchott » adoptée le 29 octobre 2013 par les 6 chefs d’États et de Gouvernement à l’initiative de la Banque mondiale, un cadre politique largement élaboré pour l’occasion.

Plus largement, la multiplication des plateformes multi-acteurs issues d’initiatives globales ou promues par des bailleurs depuis 2009, censées assurer un dialogue inclusif et l’adhésion des acteurs aux différentes initiatives, interroge sur la réelle volonté des acteurs de s’attaquer au « mille-feuille » de cadres de concertation existant dans la région[i].

Il est essentiel que le processus de bilan des 10 ans de l’ECOWAP aboutisse à un engagement politique fort et partagé par l’ensemble des acteurs en faveur d’une politique agricole commune et unique dans la région Afrique de l’Ouest. Pour cela, l’ensemble des acteurs régionaux - institutions et organisations régionales, États membres, partenaires au développement, secteur privé et société civile - doivent travailler ensemble à :

  • l’adoption d’une politique régionale unique dans le secteur de l’agriculture, de la sécurité alimentaire et de la nutrition, permettant l’alignement effectif des objectifs et des exercices de programmation des différentes organisations régionales et de l’ensemble des partenaires au développement impliqués dans le secteur ;
  • la rationalisation des mandats et des moyens d’intervention des institutions régionales pour permettre la coordination de leurs efforts et la complémentarité de leurs actions pour la mise en œuvre de cette politique commune ;
  • le renforcement du dispositif institutionnel régional adopté en 2010 par la CEDEAO et l’alignement de l’ensemble des interventions des partenaires au développement sur ce dispositif pour lui permettre de jouer pleinement son rôle dans le financement et l’exécution des programmes régionaux ;
  • la coordination effective des interventions des partenaires au développement par la rationalisation des cadres de concertation existants et la promotion en leur sein de groupes thématiques permettant de progresser sur leur alignement programmatique, institutionnel et financier sur le cadre politique et institutionnel régional.

[i] C’est le cas par exemple de l’Alliance AGIR qui a investi le RPCA comme principal espace de concertation, de l’initiative du G8 de la « Nouvelle alliance pour l’agriculture et la sécurité alimentaire » ou les plateformes multi-acteurs promues par l’initiative Scaling Up Nutrition ou encore des récentes initiatives Sahel, qui multiplient leurs propres cadres de concertation et de programmation.

 

>> English translation

ECOWAP: a fragmented policy

Development partners and regional institutions should address leadership and coordination issues in order to build a common agricultural policy for West Africa

Ten years after the launch of the ECOWAS policy on food and agriculture that sought to channel efforts in the sector, coordination remains a serious challenge. Several regional initiatives compete with each other both at the political and at the project level, with the complicity of certain development partners. By imposing their own intervention frameworks, development partners often weaken regional authorities and breach their own commitments on aid effectiveness.

Following the global food crisis, the regional process that was launched between 2009-11 gave real impetus to ECOWAP, the Regional Agricultural Policy that had been adopted by the Economic Community of West African States (ECOWAS) back in 2005. In 2009, the signature of the “Regional Partnership Compact for the Implementation of the Comprehensive Africa Agriculture Development Programme in West Africa (ECOWAP/CAADP)” rallied key actors around common commitments, particularly those linked to the application of the principles of leadership, alignment and coordination of interventions in the food and agriculture sector at the regional level. This Pact was followed by the adoption of the Regional Agricultural Investment Plan (RAIP) in 2010, which shaped the regional agricultural policy, and by the creation of the institutional framework in charge of steering, executing and financing the RAIP. This framework is composed of the Regional Agency for Agriculture and Food (RAAF), the Agriculture and Food Development Fund (ECOWAPDF) as well as several consultative bodies. At the same time, ECOWAS was steering similar processes in member countries, with the aim of formulating national agricultural investment plans (NAIP). ECOWAS thereby showed its leadership in steering the initiative as well as its commitment to operationalize ECOWAP, while at the same time pushing development partners to concretise the principles of aid effectiveness.

Unfortunately, six years later the outcome seems quite stark. As the ECOWAS Memorandum on the activities carried out in 2011-12 rightly highlighted, “the move from multiple programmes and projects to an integrated approach within a coherent policy constitutes an extremely complex exercise”. This exercise is made even more difficult by the fact that not all the stakeholders take part in coordination efforts, while others go as far as to promote and finance parallel intervention frameworks, as is largely the case in the region. For now, the institutional framework in place seems to be unable to channel the initiatives of international donors and the RAIP is far from representing a reference framework for agricultural and food interventions in the region. 

Several largely interrelated factors may explain this situation. First of all, ECOWAS went back on all the financial commitments it had adopted in the food and agriculture sector to face other priorities in the areas of safety and health in the region. Consequently, even if the regional fund was created, it has never been financed and without financial investment, ECOWAS has lost part of its capacity to spearhead development partners. Furthermore, the Regional Agency for Agriculture and Food (RAAF) remains a young structure with an insufficient team and still struggling to emerge. According to a diagnosis that seems largely shared by development partners, RAAF does not yet have sufficient autonomy vis à vis the Department of Agriculture, Environment and Water Resources. Nor does it offer enough guarantees to manage the funds nor have the capacity to manage large-scale projects. While several donors are providing their funds through other regional institutions, ECOWAS and RAAF find themselves unable to coordinate all the projects, part of which are weakly aligned with the guidelines or with the institutional framework of ECOWAP.

Certain institutions that donors consider to be less restrictive are experiencing a new upswing. This is the case of CILSS (Permanent Inter-State Committee for Drought Control in the Sahel), for example, which has been implementing a growing number of regional programmes financed by development partners in recent years. Recent conventions signed with non-traditional CILSS donors (World Bank, African Development Bank, Islamic Development Bank) currently represent several hundred million dollars. Despite the fact that CILSS is supposed to act as the “technical arm” of ECOWAS in the implementation of ECOWAP, ECOWAS bodies are not involved in the design of numerous regional programmes implemented by CILSS. Faced with the fait accompli, there is only left for them to integrate these projects as contributions to the implementation of ECOWAP a posteriori, even if the direction, the scope of the intervention or the institutional provisions do not necessarily correspond to those defined by ECOWAS. 

For its part, WAEMU adopted a new « Programme Communautaire Décennal de Transformation de l'Agriculture pour la Sécurité Alimentaire et Nutritionnelle (PCD-TASAN) » (“Ten years programme for Agriculture transformation for food security and nutrition”) in 2014 (with a certain time-lag with the revision of ECOWAP). This programme calls for a «paradigmatic shift » in the agriculture sector, having noted the failure of previous approaches, such as the implementation of the NAIP. The provisional programme formulation report, which provides a detailed account of all the projects that compose it, makes almost no mention of the RAIP adopted by ECOWAS in 2010, even if it largely covers the same intervention areas. 

In a context that is already deeply fragmented, development partners are not often a source of coherence, but in fact the opposite. The “ECOWAP Group” that was supposed to bring together key development partners at the regional level through a coordination mechanism is not succeeding in playing its convening role. Since the main donors present in the region are largely absent from meetings, participation falters and those who do participate do not always have the information and/or the necessary mandate to involve their institutions in real coordination efforts.

The intervention mapping exercise conducted within the framework of the ECOWAP Group constitutes a first effort in the quest for transparency. Nevertheless, almost 90% of the programmes recorded in the 2013 data base do not specify the results to which the intervention contributes in one of the three specific objectives of the RAIP, which makes any coordination effort difficult beyond a mere information exchange. The ordinary analytical work that would normally allow collective needs assessments or reviews or common instructions has not been carried out. Finally, the mapping provides a very partial vision of regional investments since the programmes that are implemented without a direct link with ECOWAS are not systematically included. This point provides a good indication of the weak links that exist between the ECOWAP Group and other groups of technical and financial partners (TFP) working in the food and agriculture sector in the region, whether with WAEMU or the CILSS. Even if all coordination and alignment efforts are commendable in principle, it seems problematic for such little coordination to exist and for no overall supervision to be in place. Lastly, the coherence and legitimacy of these different groups are questioned given that some of the largest regional donors such as the World Bank or the European Commission are represented at the CILSS but do not participate (or no longer participate) at the ECOWAP Group meetings.       

In this complex institutional context, certain international initiatives or initiatives promoted by development partners add confusion, by promoting new spaces for coordination and programming. The commitment of ECOWAS countries to formulate their «national resilience priorities» (NRP) within the framework of the AGIR is an example of this, since its timing was more aligned with the programming of the 11th European Development Fund (EDF) than with upcoming revisions of the NAIP and RAIP. Even if countries that have developed their NRP have based them on NAIP and their contents, articulation with future national agricultural investment programmes remains unclear for most of the actors involved. The World Bank’s Sahel Initiative and the Regional Sahel Pastoralism Support Project (PRAPS), which is one of its five main components, provides another illustration of the difficulties involved in aligning programmes implemented by development partners with those of the RAIP. PRAPS includes two countries from outside ECOWAS (Chad and Mauritania) apart from Senegal, Mali, Burkina Faso and Niger, and it makes reference to the Nouakchott Declaration adopted on the 29th October 2013 by 6 heads of State and Government at the behest of the World Bank, in what constitutes a political framework primarily elaborated for the occasion.  

More generally, the multiplication of multi-actor platforms as a result of global initiatives or of initiatives promoted by donors since 2009, which were supposed to ensure inclusive dialogue and participation in different initiatives, raises the question of whether there is a real will on the part of actors to address the multi-layered coordination frameworks that exist in the region[1].

It is essential for the first 10-year review process of ECOWAP to bring about a strong political commitment shared by all actors for a single common agricultural policy in West Africa. In order to achieve this, all regional actors (institutions and regional organisations, Member States, development partners, private sector and civil society) must work together to:

Adopt a single regional policy for the agriculture, food security and nutrition sector, that allows the effective alignment of the objectives and formulation exercises of different regional organisations and of all the development partners involved in the sector;

Rationalise the mandates and resources of regional institutions to allow the coordination of their efforts and the complementarity of their actions in the implementation of this common policy; 

Strengthen the regional institutional framework adopted by ECOWAS in 2010 and align the interventions of development actors with this framework in order to allow ECOWAS to play its full role in both the financing and the implementation of regional programmes;

Ensure effective coordination of development partner interventions by rationalising existing coordination mechanisms and promoting thematic groups that allow them to advance in their programmatic, institutional and financial alignment in the political and institutional regional framework. 



[1] This is the case for example of the ACT Alliance which invested RPCA the main space for dialogue , the G8 initiative " New Alliance for Agriculture and Food Security" or promoted multi-stakeholder platforms by Scaling Up Nutrition initiative or recent Sahel initiatives , which multiply their own consultation and programming frameworks