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在坦桑尼亚,村务委员会的决定影响农村妇女的权益[FAO/A. Conti]

非洲的土地权利:对习惯体制的反思

为支持妇女争取平等权利的斗争,非洲新的土地法律应包含明确和强制性的包容机制

自殖民时代首次尝试对习惯土地法进行文字记载以来,非洲一直存在着这样一个矛盾,一方面是意欲对习惯法进行法典化,使之成为一套简单明了且有据可查的规则,另一方面是在各种传统激烈斗争的作用下,这一习惯法的实践不断发展演化。

要透彻认识当地产生的赋予土地和资源的概念内涵,最恰当的方式也许是将其视为各项权利的集合;广而化之的土地成文法典难以反映这一认识的复杂性和流动性。习惯土地法并不总能做到有据可查或通过共识做出决定,这一点已经明确。习惯法之成为法律反映的是存在竞争关系的利益群体和个人之间的相对经济和政治实力。

在非洲多数国家,妇女的土地权利寥寥可数且十分不稳定,有时甚至完全不享有土地权益。即便是在妇女享有特定土地权利的地方,权属也十分有限且受到内外部因素的共同侵蚀。持续不断的经济危机、战争和艾滋病毒/艾滋病疫情与人口增长和土地稀缺相互复杂地交织在一起,形成了努力构建市场经济的背景,而这种市场经济将促进土地市场的发育。民主化进程本身在激化土地争端方面起到了推波助澜的作用,但也拓展了公众参与政策辩论的空间。所有这些进程都对两性关系产生了深刻影响。

替代还是改造?

世界银行对非洲农业的多项研究普遍认为,提高生产力的主要制约因素来自习惯权属制度的缺陷。这些研究提出的补救措施一般涉及转而采用以成文法为基础的个体权属制度。另一个可供选择的权属改革方法是所谓的改造政策,侧重采用更为渐进式的对本土权属制度的改造。改造的模式要求为本土法律演变营造一个法律和行政支持环境,需要明确认可本土土地权属规则的法律适用性和强制性。

在坦桑尼亚,替代政策往往产生了始料未及的副作用,例如剥夺妇女对土地的习惯权利,而且目前尚不清楚改造的模式能够如何为妇女解决这一土地问题,或者准备建立何种形式的争端解决机制。

坦桑尼亚的“国家土地政策”例举了新出台的权属改革中有关妇女权利的一个典型矛盾。该政策规定,妇女应独立拥有获得土地的权利,不但可以通过购买的方式,也可以通过分配的方式。但宗族土地的继承将继续受到习惯和传统的规约,而且丈夫与妻子之间的土地所有权关系不受法律约束。

除了新旧权属改革方面的规定继续歧视妇女外,另一个有关的性别偏见来自土地纠纷裁决体制。在坦桑尼亚,纠纷解决机制称为“Mbaraza ya wazee ya ardhi”。该机制的规定是村落长老会议拥有对所有有关土地事务的优先管辖权,包括有关权属个体化纠纷的解决。长老会议可以自己制定程序,但必须遵守自然正义的原则。他们不受任何民事或刑事程序法律或证据法的约束;他们也不受理律师提起的上诉。

自1986年以来,乌干达妇女的权益在诸多方面都取得了较大进展。首先是1995年《宪法》,赋予了妇女在政治、经济、社会和文化领域享有法律平等和法律保护的权利。具有重要意义的是,通过选民大会妇女委员们的共同努力,《宪法》还包括了禁止“法律、文化、习惯或传统侵犯妇女尊严、福祉或利益”的条款。同时,妇女在内阁中担任了重要职务(包括副总统)并在当地政府中占有30%的席位。

此外,新《宪法》还取代了习惯法。也就是说,不利于保障平等的习惯在原则上属于违宪行为。但由于没有对成文法进行改革,因此《宪法》条文在法律实践中效果不大。1998年《土地法》引发的争论表明,仅有宪法条文本身还不够,它同时还说明了上世纪90年代整个非洲范围内颁布的大量新《宪法》中旨在保障平等的条文未能发挥实效的原因。

实现妇女土地权利的障碍

在南非种族隔离政策废除后,1997年《南非土地政策白皮书》中制定的土地改革计划成为该国土地政策的主要推动力。白皮书规定,废除对妇女参加土地改革的所有法律限制,包括对婚姻法、继承法和习惯法中对妇女获得土地权利构成障碍的条文的改革;还规定了保障妇女权属稳定性的机制,包括可以按家庭或其个体成员的名义对通过土地改革获得的资产进行登记。

这些条文的实施在若干方面都受到制约。其一是,确定受益者和确保性别平等的准则没有出台。另一个更为棘手的问题是习惯做法根深蒂固,例如不允许妇女拥有土地、不允许寡妇继承土地和不允许妇女在公开场合讲话的一些习惯作法。这样,妇女就被视为男性户主的一种附属物。

为支持妇女争取平等权利的斗争,非洲新的土地法律应包含明确和强制性的包容机制。在能够预见的将来,某些非洲国家可能采取的措施只有土地的共同占有以及妇女不论婚姻状况都能拥有土地的权利(如在埃塞俄比亚)。即便是这些有限的措施,要产生实际效果也需要对继承和婚姻法律制度进行立法改革并予以付诸实施。

上世纪90年代,非洲许多国家通过了大量旨在实现性别平等的法律法规。但其中多数仍停留在纸面,其中原因包括这些法律存在争议,但更为严重的是,法律实施的成本未纳入公共开支预测。妇女是否能从这些改革措施中受益还取决于那些负责土地行政管理工作以及那些负责提高农业政策和服务(如技术援助、信贷和合作社等)性别平等水平的人对性别问题的认识。要实现可持续转型并提高非洲两性关系平等水平,关键在于采取切实行动,增强妇女在家庭中的交涉地位并确保妇女在家庭破裂时能有所依靠。

09/11/2009

Zenebeworke Tadesse是“非洲妇女研究与开发协会”创始人之一,该协会为“非洲性别研究所”的执委会成员。本文改编自《性别与土地纲要》(粮农组织)

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