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Plataforma de Territorios Inteligentes

Desarrollo territorial

1.      Contexto y concepto de desarrollo territorial

Los retos ligados a la lucha contra la pobreza y la desigualdad, al cambio climático, a la globalización y competitividad, han asentado en América Latina y el Caribe el convencimiento de que es necesario revisar los principios en los que se han de basar, en adelante, las estrategias de desarrollo. El enfoque de desarrollo territorial rural, aunque instalado en el debate público de la region desde inicios de siglo, se ha generalizado con el convencimiento de que es ineludible reforzar y operacionalizar las políticas territoriales y, al mismo tiempo, dotar a las políticas sectoriales de dimensión territorial. Paralelamente, se está produciendo un replanteamiento sobre la necesidad de fortalecer las capacidades institucionales para afrontar los nuevos enfoques estratégicos en el territorio.

El concepto de “territorio”, dada su complejidad, no cuenta hasta el momento con una definición universal o consensuada. En lo que existe un acuerdo generalizado es en la idea de que el territorio es el resultado de un proceso  “de construcción social”. Su delimitación se realiza a partir de aproximaciones muy diversas (los límites administrativos, las cuencas hidrográficas, la identidad étnica y cultural, la existencia de polos económicos de desarrollo, criterios sociales), y corre a cargo de las instancias públicas. En ocasiones pueden ser los agentes privados quienes,  a través de la localización de sus inversiones, delimitan también el territorio; y pueden también hacerlo los movimientos sociales y las organizaciones no gubernamentales a través de sus actuaciones.

Lo que es cierto es que la dimensión territorial supera la definición más tradicional de región administrativa, e integra todo tipo de espacios. El territorio se convierte bajo este nuevo paradigma, en la nueva unidad de gestión pública (Echeverri, 2009).

La definición de un sistema territorial incluye, además de las dinámicas de los sistemas agrarios, las interrelaciones entre las áreas rurales y urbanas, así como la existencia de polos de atracción vinculados al mercado, producción y tecnología, nuevos sistemas de información y aquellos cambios resultantes en las dimensiones sociales, económicas, ambientales y culturales. Los sistemas territoriales se encuentran abiertos a influencias provenientes de los contextos nacionales y supranacionales como también de las relaciones inter-territoriales.

Es importante resaltar la contribución de la teoría de sistemas a este enfoque. Analizar un sistema territorial significa buscar las coherencias en los arreglos y las relaciones entre sus elementos. Trabajar en los desafíos del desarrollo rural en una forma sistémica e integrada significa superar la meta orientada al enfoque de las intervenciones clásicas; así como asegurar la participación de todos los actors en el proceso, la efectividad y la sostenibilidad de las iniciativas de desarrollo planteadas y el fortalecimiento del diálogo social.

Abundan experiencias exitosas de este nuevo enfoque de desarrollo territorial que tienen como denominador común, en definitiva, el enfoque de los problemas y las soluciones a partir de la consideración de una serie de mallas socio-territoriales que permiten posicionar lo local en el espacio global a través de un equilibrio “inteligente” entre su crecimiento económico, social y ambiental.

2.      Unión Europea: Hacia la especialización inteligente de territorios

La Unión Europea (UE) define el "enfoque territorial" como una estrategia de desarrollo de una zona que se basa en las realidades, puntos fuertes y débiles de la misma y se fundamenta en sus recursos endógenos, en la búsqueda de un desarrollo duradero. El "enfoque territorial" se caracteriza por proceso de toma de decision ascedentes, participativos, integrados e innovadores. Las inversions en capital físico, tecnologías, conocimientos, recursos, se apoyan en el "enfoque territorial" para promover dinámicas endógenas al territorio, generadas a partir de las capacidades de los actores locales y de las ventajas comparativas propias al territorio mismo.  

La "Estrategia de Especialización Inteligente" de la UE es, en estos momentos, un pilar central para la política regional y territorial de todos los estados miembros de la UE. La especialización inteligente de territorios (regiones), aparece así incorporada como un elemento de condicionalidad que supedita la financiación europea (en el Marco de Cohesión 2014-2020) a la existencia de Estrategias Regionales basadas en dicho enfoque.

La especialización inteligente de territorios representa una aproximación estratégica regional, para promover un crecimiento sostenible, inclusivo e impulsado por la innovación en Europa. Muchos de los elementos fundamentales del enfoque de especialización inteligente no son nuevos y forman parte de un debate más amplio sobre la innovación y desarrollo económico en general. Lo que distingue a la especialización inteligente es el protagonismo que se otorga al proceso que se produce en el territorio entre sus actores, y que es definido como  “descubrimiento emprendedor”. En dicho proceso, los empresarios, emprendedores y actores sociales son quienes han de revelar la información útil que permita descubrir nuevas actividades en el territorio con potencial de generar un crecimiento y una especialización competitiva para cada región. En ese proceso, los gobiernos tienen el papel de garantes y hacen llegar a la Comisión Europea la estrategia de especialización que cada región acuerde.

 Adoptando la definición de Vegara y de las Rivas (2004), territorio inteligente es “aquel territorio innovador capaz de construir sus propias ventajas competitivas en relación con su entorno, dentro de un mundo complejo, global e interrelacionado, persiguiendo su sostenibilidad”. La arquitectura institucional territorial que promueva este tipo de interrelaciones, es decisiva y ha de incluir las estructuras sociales, las instituciones políticas, las reglas del juego, las organizaciones y los intereses y motivaciones de sus actores. El desarrollo territorial exige una ética global que acepte los límites sociales y ambientales en términos de producción, consumo y distribución de la riqueza. Los territorios inteligentes, por ello, han de contar con un liderazgo fuerte y una participación pública efectiva en la conformación de un proyecto de futuro que se base en las expectativas y necesidades de las personas que viven en él.

3.      América Latina y Caribe: El desarrollo rural con enfoque territorial.

El debate sobre el enfoque territorial en América Latina y el Caribe se ha visto limitado limitado en el pasado por la falta de una definición concensuada acerca del concepto "territorio"en el ámbito latinoamericano y también por la insuficiente evidencia "operacional"de cuales podrían ser las ventajas compartivas de un "enfoque territorial"respecto a estrategias más tradicionales como las contempladas por los programas de desarrollo rural o de alivio de la pobreza (FAO, 2008)

Hoy día existen ya numerosas experiencias de territorios que han introducido grandes transformaciones en su planeamiento rural; que han creado nuevos escenarios de institucionalidad;  nuevos marcos normativos para la actuación en el ámbito territorial; y nuevos enfoques estratégicos de carácter multidimensional en los cuales se asumen aspectos políticos, culturales, ambientales o de identidad, como objetivos del mismo nivel que los de generación de riqueza, que fueron los privilegiados en los planteamientos de desarrollo rural.

Según recientes informes de instituciones internacionales, en la región ALC se está produciendo el tránsito desde una economía dominada por la agricultura a una economía más diversificada. Se viene observando en los últimos años un incremento en la proporción de empleo rural en sectores no agrícolas y de la importancia relativa del empleo asalariado, fenómenos que reflejan cambios en la estructura productiva de las economías rurales. Lo rural ya no es equivalente a agricultura y es necesario redirigir las políticas públicas hacia políticas multidimensionales ligadas al territorio, y no a lo sectorial; hacia un fomento de nuevas actividades productivas; y hacia la creación de capacidades entre la población para acceder a las mismas (con especial atención a mujeres y jóvenes).

Para ello, es necesario contar con políticas públicas y con instrumentos que las operacionalicen que reconozcan la multitud de aspectos que conforman el territorio (cultural, espacial, ambiental, institucional, económico), y la necesidad de considerar todos ellos de manera compleja para conseguir un desarrollo más efectivo y sostenible. De esta manera, el enfoque territorial se está implementando, en diversos grados¸ en países como México, Brasil, Bolivia, Ecuador, Uruguay, Venezuela, Colombia, Perú y Paraguay. En algunos de ellos se ha instaurado una orientación completa que incluye un conjunto de leyes, una política y un marco institucional, en otros se está trabajando con aproximaciones parciales. Sin embargo, en todos los casos la principal enseñanza ha sido constatar que la formación de capital humano y social son fundamentales para asegurar el éxito del desarrollo. 

4.      Un enfoque metodológico de desarrollo territorial

El enfoque de Desarrollo Territorial Participativo y Negociado (DTPN) de la FAO sugiere una orientación y dirección para el desarrollo territorial, y plantea respuestas concretas a los siguientes desafíos: mejorar la confianza entre actores sociales, fortalecer la cohesión social y promover un desarrollo territorial sistémico. El enfoque DTPN intenta ir más allá del análisis clásico del espacio rural como sistema productivo y propone un análisis sistémico tratando los vínculos entre territorios, flujos resultantes, dinámicas e impactos derivados de la promoción del desarrollo rural, además de establecer otra serie de enlaces con los mercados nacionales e internacionales. Este tipo de análisis permite la identificación y evaluación de la competencia por el espacio y los recursos, así como de los conflictos de interés entre los diferentes actores, y resalta la falta de confianza entre los actores involucrados desde el inicio.

Este enfoque de abajo hacia arriba y negociado promueve los procesos de toma de decisiones consensuados. Estos involucran a todos los actores del territorio en la búsqueda de soluciones para las problemáticas del desarrollo territorial, y parten de las consideraciones socio-políticas, más que de las preocupaciones puramente técnicas o económicas. Al tener en cuenta las políticas y prácticas, el enfoque DTPN intenta dar respuesta a la pregunta de cómo los actores locales pueden apoderarse del proceso y de esta forma utilizar los elementos disponibles para sus proyectos de desarrollo. Más aún, este enfoque permite la movilidad de recursos locales para el desarrollo territorial a través de un proceso que promueva la descentralización y el fortalecimiento de las capacidades financieras, administrativas y políticas de los niveles gubernamentales intermedios y así proveer de servicios básicos.

Este enfoque de sistema tiene en cuenta la complejidad de los procesos de desarrollo, y por lo tanto no pretende alcanzar resultados tangibles de diálogo y cambio social, sino más bien su estimulación. El desafío al aplicar este enfoque en un contexto de proyecto reside en determinar un margen de tiempo apropiado, los recursos financieros y humanos necesarios, así como definir los indicadores para la evaluación de las intervenciones que muestren un claro progreso atribuible al proceso DTPN.

Principios conceptuales del enfoque:

  • Basado en los Actores: Reconocimiento de la heterogeneidad de los intereses y visiones que tienen los actores del territorio.
  • Basado en el Territorio: Reconocimiento de los territorios como unidades espaciales de análisis, modelados por las relaciones sociales e históricas que se producen entre los actores y el territorio.
  • Dinámico: Comprensión y aprendizaje de la complejidad de un ambiente en constante cambio para apoyar los patrones positivos de cambio y ayudar a mitigar los patrones negativos.
  • Sistémico: Suposición de la complejidad de un contexto territorial y las interdependencias dentro y entre territorios.
  • Multi-sectorial: Integración de las dimensiones sociales, económicas, políticas y culturales de la visión que tienen los actores del territorio.
  • Multi-nivel: Integración de los diferentes niveles y escalas territoriales en el sistema de gobierno.
  • Participativo y negociado: Consideración del territorio como una arena de negociación para reforzar el diálogo y la confianza mutua, e incrementar el poder de negociación”.

5.      Desarrollo territorial e inversiones

La estrategia de desarrollo del territorio se traduce en acciones a través de la ejecución de inversiones. A su vez, éstas se definen en el proceso de preinversión e inversión (ciclo de proyectos) que incluye las fases de: a) identificación; b) formulación; c) evaluación ex ante; d) ejecución; y e) seguimiento y evaluación ex post. No existe una normativa para conducir ese proceso; se trata de un proceso flexible dinámico, participativo y de bajo costo.  La estrategia de desarrollo provee la base al diseño del programa de inversión y a su vez éste adopta una lógica de plan de negocios, el cual incluye una cartera de ideas o perfiles de proyectos, ordenados en un formato tipo fichas.

Por otro lado, el programa de inversión y su cartera de proyectos, constituyen instrumentos básicos de negociación de recursos en una etapa temprana de la preinversión; esto facilita que potenciales fuentes de financiamiento se involucren a inicios del proceso. De manera que la cartera genera una plataforma de alternativas flexibles para negociar y consensuar intereses tanto de los proyectos, como de diversas fuentes de recursos. Ese procedimiento permite establecer un proceso dinámico de negociación de los proyectos y no obstante algunos de ellos pueden avanzar con mayor celeridad. El programa de inversión, fundamentado en la estrategia de desarrollo, otorga coherencia y articulación a las inversiones.

Como complemento necesario a todos los desafíos planteados en el territorio, se hace cada vez más urgente contar con sistemas de indicadores que dimensionen correctamente la ruralidad, y permita medir el impacto de las inversiones en el territorio.

6.  Componentes del desarrollo territorial 

El desarrollo territorial ha existido siempre en todos los territorios, y está vinculado a las tradiciones, saberes y capacidades locales, como la innovación, creatividad y aptitud empresarial de los agentes locales, la capacidad técnica y de gestión, la capacidad organizativa y de relación de las personas, la capacidad de articulación con el entorno institucional y los mercados, la capacidad de liderazgo y de concertación entre actores económicos (FAO, 2008).

La Plataforma de desarrollo territorial es una iniciativa del Centro de Inversiones de la FAO en cooperación con el Banco Mundial, que tiene por objetivo ofrecer un espacio de contenidos e intercambio de conocimientos y experiencias sobre el modelo de desarrollo territorial. Presenta un conjunto de componentes característicos del enfoque de "desarrollo territorial", los cuales quedan sintetizados en el primero de ellos. Estos componentes son:    

  1. Sostenibilidad sistémica: Como principal pilar, la apuesta por la sostenibilidad en su triple vertiente: económica, social y medioambiental informa la arquitectura esencial del modelo de desarrollo territorial, el cual aboga por una visión sistémica del territorio, basada en la singularidad competitiva en un marco global, en el respeto al entorno y en la justicia social. Los territorios sostenibles, colaborativos y responsables socialmente consideran bajo el término “competitividad” no sólo la competitividad privada o sectorial sino la competitividad de todos los actores y de todos los sectores del territorio, partiendo del principio de que una productividad social alta permite incrementar no sólo la calidad de vida de sus habitantes, sino, además, la posición estratégica del territorio en el actual marco global.
  2. Gobernanza: La gobernanza territorial se ha convertido en el instrumento en el que se encuentran depositadas las esperanzas para una más efectiva gestión y una más transparente aplicación de las políticas de desarrollo territorial. En los territorios sostenibles, colaborativos e inclusivos, se crean nuevas formas de gobernanza para asegurar que la toma de decisiones sea participativa y esté suficientemente informada. La gobernanza ha venido a instaurar una perspectiva innovadora en el proceso de toma de decisiones en el territorio y ha dotado de una nueva  legitimidad a la intervención pública derivada de valores como la equidad, la participación, el pluralismo, la transparencia, la responsabilidad y el estado de derecho. A través de la construcción de redes de compromisos socio-territoriales, de mecanismos de participación y co-decisión, se consigue aunar voluntades y movilizar a los actores sociales en torno a proyectos compartidos, otorgándoles un papel de negociación y consenso que excede la mera  representación.
  3. Cohesión social: El objetivo del “enfoque territorial” es mejorar la calidad de vida de todos los habitantes del territorio. En ese sentido, la cohesión social contribuye con el crecimiento inclusivo de los territorios rurales afectados por la pobreza y la desigualdad. Las políticas e intervenciones de inclusión social y género, jóvenes, poblaciones indígenas forman elementos medulares del modelo de desarrollo territorial, y se constituyen en políticas transversales, en aras de un desarrollo territorial que tenga como paradigma la lucha contra la pobreza, igualdad y la salvaguarda de los derechos humanos. Entre los requisitos para la cohesión social de un determinado territorio está el estímulo de inversiones que respondan a las condiciones locales y a la modificación de marcos institucionales para constituir actores territoriales que fomenten la inclusión de los sectores pobres y excluidos. No en vano, uno de los mayores obstáculos identificados para el desarrollo de la región es la gran discriminación hacia la mujer, unida a la persistencia de prácticas de discriminación racial y sociocultural que se han asociado de manera casi ‘funcional’ con las condiciones de extrema pobreza y marginalidad de grandes grupos humanos.
  4. Ordenamiento territorial: El objetivo central del ordenamiento territorial es contribuir al desarrollo humano ecológicamente sostenible, espacialmente armónico y socialmente justo. El ordenamiento territorial permite organizar el uso, aprovechamiento y ocupación del territorio sobre la base de las potencialidades y limitaciones, teniendo en cuenta las necesidades de la población y las recomendaciones generadas por todos los instrumentos de planificación y gestión.. De esta manera, en el ordenamiento territorial confluyen las políticas ambientales, las políticas de desarrollo regional, espacial o territorial y las políticas de desarrollo social y cultural, cuya naturaleza es determinada por el modelo de desarrollo económico dominante en cada país. (Massiris, 1991).
  5. Resiliencia al cambio climático: Se necesita avanzar en un nuevo marco territorial “sostenible” que reconozca que los mecanismos de respuesta a los impactos del cambio climático deben ser planificados y ejecutados de manera coordinada desde diferentes niveles de gobierno y desde diferentes sectores, y deben ser considerados, como política transversal, en cualquier actuación pública en el territorio. La agricultura climáticamente inteligente, que sigue un enfoque de paisaje desde su sentido amplio, puede resolver los retos y desafíos que involucran la gestión intersectorial de los recursos naturales.
  6. Equilibrio rural-urbano: El enfoque actual del desarrollo territorial propone establecer sinergias entre territorios rurales y urbanos, más que continuar considerándolos como sectores autónomos y en desigualdad de condiciones. Se trataría de sustituir la separación tradicional entre el campo y la ciudad por un escenario de profunda imbricación territorial de ambos, en el cual una nueva malla territorial compartida permitiera abordar el reto común de construir territorios sostenibles, colaborativos e interrelacionados.
  7. Producción agrícola. Entre las acciones que permitirán el desarrollo territorial sostenible están la seguridad alimentaria, el fortalecimiento de la competitividad de cadenas productivas y acceso al mercado, subsectores o conglomerados económicos potenciales del territorio, la consolidación de redes socioeconómicas de cooperación y competencia, o la implementación de mecanismos de retención de excedentes en la economía local. Este desarrollo territorial sostenible debe ser facilitado por los gobiernos locales y los gestores o propietarios de las unidades económicas, de manera concertada con otros actores locales del territorio
  8. Emprendimiento rurales: El estímulo y la consolidación del emprendimiento rural es uno de los componentes del desarrollo territorial más importantes a la hora de abordar los problemas económicos de las comunidades rurales, y está ganando mucha atención como respuesta a la pobreza y desigualdad de los países de América Latina y el Caribe. El emprendimiento rural implica promover nuevas innovaciones tecnológicas, organizativas y de gestión, destinadas a impulsar las potencialidades productivas y de empleo existentes. El concepto de ecosistemas de acompañamiento al emprendimiento es uno de los rasgos más innovadores en el nuevo enfoque territorial, y viene definido por la promoción de entornos adecuados que generan la confianza suficiente para el surgimiento de iniciativas empresariales, y para  el crecimiento económico y social de un determinado territorio.
  9. Innovación rural: Son territorios sostenibles igualmente aquéllos preocupados por innovar, integrar el conocimiento que exista en el territorio, conectarlo y utilizarlo para el beneficio común. Se caracterizan por su capacidad continua de aprendizaje y adaptación (el aprendizaje continuo es un prerrequisito indispensable para una sociedad innovadora), colaboran y trabajan en red, como enfoque necesario y útil para integrar y fomentar tanto relaciones complejas y multinivel; como un volumen de información elevado. Un modelo de desarrollo territorial basado en la conectividad, la innovación y las redes de cooperación interna y externa, es un rasgo definitorio del territorio.

Con la puesta en marcha de esta Plataforma, la FAO y el Banco Mundial ofrecen un espacio de conocimientos y experiencias que pueden contribuir a fortalecer los procesos de diseño, implementación y evaluación de inversiones públicas de los gobiernos en los territorios de la región. De esta manera, los oficiales gubernamentales y agentes nacionales de implementación de proyectos, gerentes de instituciones financieras,  técnicos de agencias especializadas tienen la posibilidad de incorporarse a una red que ofrece nuevos enfoques, metodologías, programas e indicadores sobre el desarrollo territorial

7. Enlaces y fuentes de referencia:

CEPAL, 2015: Panorama del desarrollo territorial en América Latina y el Caribe

FAO, 2008: Enfoques de desarrollo territorial en proyectos de inversión

FAO, 2005: “Un enfoque para el desarrollo rural: Desarrollo Territorial Participativo y Negociado (DPTN)” 

RIMISP, 2013: Informe final del programa internacional sobre “Dinámicas territoriales rurales 2007-2012” : “Territorios rurales en movimiento”. 

Comité de las Regiones (CDR) de la Unión Europea, 2010: Primer Informe de Seguimiento del CDR sobre la Estrategia Europa 2020, 126ª Reunión de la Mesa del CDR.

Proterritorios, 2009: “El enfoque territorial redefine el desarrollo rural” Echeverri, R. y Echeverri, A. 

Universidad Central de Venezuela, 2008:“Del caos a los territorios inteligentes”, Estaba, R.

Foray, D. "Smart specialization, the concept". Knowledge Economists Policy Brief n° 9, 2009

Vegara. A., de las Rivas, J. "Territorios inteligentes". Revista Ambienta 2009. Gobierno de España.

 

 

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