复杂多样的牧民权属权力是确保社区抗灾力的关键

粮农组织新编指南就特殊土地利用技能保护可持续游牧生活方式提供建议

20161125日,罗马 - 确保适当的土地使用权是改善发展中国家数百万人粮食安全所迈出的重要一步。然而,当涉及到牧民社区的土地使用方式时,权属保障则不那么直接。

全球有超过5亿人以放牧为生。他们通常带着其牲畜在各处游走,寻找水源和牧草,以及躲避干旱、动物疾病和内部冲突。为了应对牧民本身更为复杂的需要 - 其中许多人需要通过长途跋涉寻找机会以维持生计,粮农组织在国际自然保护联盟、环境法委员会以及环境经济社会政策委员会的支持下编制了一份技术指南,介绍如何为全球三分之一地表面积的用户(多为贫困人口)建立可行的权属制度。

改善牧区治理是系列出版物的一部分,对如何落实《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》作出深入阐述。该准则是2012年由粮农组织发起并协调的一项具有里程碑意义的举措。

世界各地的牧民采用广泛而不同的经营方式,涉及包括蒙古、尼日尔、西班牙、肯尼亚、挪威和美国等不同地方的多种文化。牧民所居住的牧场大多处于干旱或半干旱地区,因此他们采用适应性极强的生计策略,而这种策略是外人不太了解的。他们的适应力依赖于权力的获取,而这往往与传统意义上的产权观念相左。

“游牧业是利用牧场自然资源多样性和季节性的畜牧生产系统,以大规模和认真规划的牲畜迁移为基础,因此需要多方用户之间的高度协调。这导致出现了能够促进当地社区有效制定和实施决定的惯例和机制,”国际自然保护联盟旱地计划协调员及《技术指南》的主要作者乔纳森·戴维斯(Jonathan Davies)指出。

生态科学的进步和全球论坛上牧民的声音日渐增加促使人们越来越关注而非摒弃目前被视为具有灵活性和抗灾力的生活方式。

粮农组织专门研究生态系统管理并负责指南编写的高级官员卡特琳娜·巴特罗(Caterina Batello)说:“游牧是牧场管理的有效和可持续战略之一,牧民为确保牧场的多功能性作出重要贡献。

对牧民社区的支持不仅有助于实现可持续发展目标2 - 消除饥饿和促进可持续农业,而且有助于实现可持续发展目标15 - 保护生物多样性并遏制土地退化和生物多样性的丧失。

重叠权利和成文法

该技术指南旨在就可持续牧业的一个重要方面提供指导:确保治理和权属,进而在不破坏习惯做法的前提下改善生计。

虽然牧民的权利有时被认为“模糊不清”(重叠和易变),其范围涉及牧场准入、饮水点、季节性牧区之间的迁徙走廊、营地和市场等,但牧民权力通常被纳入基于习惯权属体系的非正式安排。

所面临的挑战是如何在这种习惯制度与正式法定制度之间进行协调,同时维护游牧业所需要的内在灵活性。该技术指南通过案例研究概述了达到这一目的方法,强调法律承认的习惯权利与法定权利具有同等价值。

通过可持续畜牧业提高抗灾能力

具有适应性和抗灾能力的畜牧系统包括诸如土壤培肥、广泛种子传播、改进地下水渗透、景观维护和与当地野生动物的兼容性等关键功能,单位面积的产量估计可提高两到十倍,在更长的时间里比拟替代它们的其它一些土地利用方式用途,如作物种植和采矿,更具抗灾能力。

在环境退化方面,过少放牧与过度放牧同样,是一个巨大的威胁。当冲突导致东非的牧场被放弃时,缺乏粪便和轮牧导致植物多样性下降,多刺的灌木迅速取而代之。

过度放牧通常是治理不良的征候。例如,北非的畜群所有者通常坚持让家畜留在靠近市场的地方,他们可以在那里快速交易,这导致远距离牧场利用不足,而靠近销售点的牧场则普遍退化。

新的边界也可能带来棘手的问题。例如,肯尼亚和埃塞俄比亚的波拉纳牧民习惯于将过剩的家畜送给在这两个国家的远方亲戚,条件是在自己需要时可以借此重建畜群,而国家边界使这种风险管理策略变得复杂。

Photo: ©FAO/Carl de Souza
乍得法达附近的养驼牧民。