Lecciones aprendidas

Título:	Participación Ciudadana en Lempira Sur
Número del proyecto:	GCP /HON/021/NET y GCP /HON/028/NET
Documento base que provee estas lecciones aprendidas:	FAO, SAG, Gobierno de Holanda. 2002. Socializando la Esperanza, Experiencias de participación ciudadana en el Sur de Lempira. Honduras, Litografía López S. de R.L.
	Lindemann, T. 2005. Lecciones aprendidas en el campo de la descentralización y el desarrollo de los gobiernos locales en las zonas rurales de América Latina (disponible en http://www.fao.org/sd/dim_in2/docs/in2_050501_es.pdf)
	Proyecto Lempira Sur. 2004. Documento de Campo 01. Honduras, Exmedia
Documento completo en línea:	http://www.fao.org/sd/dim_in2/docs/in2_050501_es.pdf
Personas recurso en FAO:	Lindemann, Tomás (SDAR); Cherret, Ian (RLCS)
División de la FAO:	SDAR; RLCS
Enfoques participativos utilizados:	Talleres de diagnóstico Diagnóstico Rural Participativo promoción de grupos de interés creación de Comités de Desarrollo Comunitario (CODECO) herramientas constitucionales como plebiscito, referéndum, etc.

 

Descripción del Proyecto

El Programa Lempira Sur fue establecido a finales de los 80, principios de los 90, para evitar que una sequía causara una severa hambruna. El programa fue implementado por el gobierno de Honduras con apoyo técnico de la FAO y recursos económicos de los Países Bajos, durante un período de más de 10 años, comenzando en 1990 y terminando en el 2004.

La prioridad del proyecto en sus inicios era principalmente la seguridad alimentaria. En vista de que la mayor parte de la población eran productores agrícolas de subsistencia, se partía de la premisa de que era necesario lograr una mayor estabilidad de los sistemas de producción local. Tradicionalmente, los alimentos locales eran producidos en las colinas del Departamento, usando laderas con pendientes promedio mayores al 30%. Los alimentos se producían utilizando la práctica de la tumba, roza y quema (TRQ). Este sistema de agricultura migratoria entró en crisis en los años 70 y 80 y las respuestas en ese período tendían a empeorar la situación.

La TRQ es un legado de tiempos precolombinos y tiene fuerte valor cultural. De hecho, la TRQ solía ser una práctica agrícola muy sostenible mientras que la gente pudo emigrar después de cada cosecha. Sin embargo, algunos factores han afectado su sostenibilidad, más específicamente:

En primer lugar se llegó a la conclusión de que la crisis sólo podría ser resuelta con alimentos producidos localmente. La segunda conclusión fue que el impacto de la sequía pudo haber sido minimizado si los agricultores hubieran adoptado prácticas de producción más sostenibles. Entonces se llegó a la conclusión de que el proyecto promovería la adopción, en el mayor grado posible, de prácticas de agricultura sostenibles que facilitaran la retención de humedad en el suelo.

El hecho de que el proyecto fuera diseñado con el objetivo de responder a una crisis que no discriminó a los más ricos sino que tuvo un impacto igualmente perjudicial sobre los diferentes grupos sociales, ayudó a eliminar la brecha entre los que tenían mejores condiciones económicas y los marginados, creando así las condiciones para que se formaran alianzas con el objetivo común de enfrentar la crisis juntos.

Conforme el programa entraba en las comunidades, quedó claro que la estructura comunitaria tradicional del patronato era muy débil o había colapsado completamente.

El primer paso fue llevar a cabo talleres participativos de diagnóstico con la comunidad y la posterior promoción de grupos de interés, económicos y sociales, como respuesta a los temas y prioridades identificados durante el proceso. Conforme estos grupos se consolidaban, surgía la necesidad de encontrar un mecanismo para articular sus intereses a un nivel más alto, así como la idea de crear un Comité de Desarrollo Comunitario (CODECO). Los patronatos, donde existían, no eran vistos como un mecanismo suficiente ya que tendían a enfocarse en los asuntos sociales (construcción de una capilla o una escuela) mientras que ahora había una gran variedad de organizaciones en la comunidad, incluyendo varias financieras. En otras palabras, el patronato no era visto como un representante de todos los intereses de desarrollo de la comunidad, y se necesitaba una estructura más abarcadora. Esta estrategia inclusiva abrió las puertas para una mayor participación que no incluyera sólo a unos cuantos ciudadanos pertenecientes a la elite local sino también a productores rurales de comunidades remotas. Una vez que estas comisiones fueron operativas y trabajaban de lleno para afrontar los problemas relativos a las necesidades locales, fue obvio que esta estructura tenía la ventaja de poder conectar la familia rural hacia arriba con niveles más altos de toma de decisión. Estos consejos tienen la capacidad de imponer prácticas que mejoran el manejo de los recursos naturales. En el caso de Lempira Sur, los consejos de desarrollo local tuvieron un papel central en el éxito del programa para eliminar la quema de los campos. Los CODECO también desempeñaron un papel esencial en la negociación para dar un mejor uso a las reservas de agua río arriba, al poner bajo presión a los criadores de ganado evitando que mandaran sus animales a alimentarse con esos recursos, de tal forma protegiendo vitales recursos naturales, tales como la cobertura vegetal y el agua que protege y produce.

La transferencia de lecciones de un agricultor a otro sobre el manejo de recursos naturales en el marco del CODECO, también desempeña un papel crucial en el manejo mejorado de laderas frágiles. El programa Lempira Sur escogió un enfoque basado en la demanda y no en la oferta para la transferencia tecnológica. Esto significó analizar con los agricultores los problemas en la producción de cultivos en el campo y experimentar con ellos las posibles alternativas. Los profesionales del proyecto analizaron las respuestas que los agricultores locales habían desarrollado para sus problemas y el proyecto y los agricultores conjuntamente crearon un sistema de respuesta al cual se le conoce como sistema Agro-forestal Quesungual, en honor a la comunidad donde se validaron por primera vez los componentes de este nuevo sistema. El sistema incorpora varias técnicas de conservación agrícola con el componente agregado de arbustos y árboles dispersos. Los resultados han sido tan positivos que el Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT) ha recaudado US $800.000 del Grupo Consultivo para la Investigación Agrícola Internacional (CGIAR) para validar y reproducir el sistema a lo largo de la región.

 

Usando herramientas constitucionales para promover la participación

El proyecto promovió el uso de herramientas constitucionales tales como el plebiscito, el referéndum, etc. cuando las comunidades necesitaban resolver temas que pudieran provocar enfrentamientos. Por ejemplo, los poderosos y ricos productores de ganado de la Municipalidad se oponían a la idea de prohibir el uso de fuego en la agricultura y la ganadería; el alcalde, con apoyo del CODEM, decidió llevar a cabo un referéndum municipal cuyo resultado se convertiría en ley municipal. El mayor terrateniente y cacique de la Municipalidad estaba seguro de poder manipular a la población local para que votaran a favor del uso de fuego en la agricultura y ganadería, así que acordaron llevar a cabo el referendo y todos prometieron respetar el resultado. El alcalde y el Comité Municipal del Medio Ambiente con el apoyo del sacerdote local y el hijo del cacique tradicional motivaron a la población para que votara a favor de la orden local que prohibía el uso de la quema, mientras el cacique motivaba a sus seguidores con incentivos financieros. El plebiscito se ganó con una mayoría de más del 75% y se frenó el poder del cacique (Este mismo cacique había expulsado su rival cinco años antes y se había opuesto al proyecto de tal manera que había tenido que trasladar su oficina fuera de la Municipalidad. En ese entonces era la comunidad más abandonada y deforestada de la región pero, después del plebiscito, se dio un cambio físico - se repararon y pintaron las casas que habían sido abandonadas desde hacía mucho tiempo - conforme nacía un nuevo orgullo cívico).

 

Principales lecciones aprendidas

 

Provocando el cambio

Proyectos como el de Lempira Sur requieren y conllevan cambios significativos para que puedan tener un impacto perdurable. Sin embargo, esto también causa mucha resistencia en diferentes sectores. Los factores que inducen el cambio, por lo tanto, son un ingrediente principal para que el proyecto sea exitoso. En el caso de Lempira Sur, tales factores fueron:

 

La cadena municipal se encuentra óptimamente posicionada para vincular a los productores rurales pobres y a sus familias con los niveles más altos en la toma de decisión

Es de conocimiento general que, cuanto más cerca estén las instituciones con respecto a sus usuarios, más efectivas serán. Este conocimiento general se conoce en jerga técnica como principio de subsidiariedad (El principio de subsidiariedad consiste básicamente en la idea de que los problemas deben resolverse al nivel en donde surgen y sólo deben ser llevados a niveles más altos como una función de la complejidad que acarrean). En el contexto latinoamericano, así como en tantos otros, las instituciones que están más cercanas a la sociedad civil son las municipalidades. Sin embargo, aunque por un lado, las municipalidades rurales son demasiado pequeñas para influir las decisiones a nivel del gobierno central, por otro lado son demasiado grandes para llegar a todas las familias, sobre todo aquellas que habitan en zonas rurales remotas. Por esta razón, es necesario construir una cadena para poder conectar a los productores rurales y a sus familias con las instituciones comunales (representacionales) en sus aldeas y, por medio de ellas, con los procesos municipales de toma de decisión y, todavía más hacia arriba, con las asociaciones intermunicipales regionales y luego con las asociaciones nacionales de municipalidades, las cuales luego serán habilitadas para establecer un diálogo entre iguales con los entes tomadores de decisión del gobierno central.

 

La relación entre el fortalecimiento de capacidades de las instituciones locales, la seguridad alimentaria y el manejo de los recursos naturales comienza en la parcela familiar

La mayoría de las veces, los recursos naturales son la principal fuente de ingresos de las familias rurales (esto cuando no son la única fuente de alimento en las mismas comunidades pobres que viven en o cerca de los bosques, especialmente). Dada la escasez de recursos financieros que normalmente reciben las municipalidades por parte del gobierno central, cada vez más las municipalidades dependen de los impuestos que perciben localmente. Sin embargo, la capacidad que tienen las poblaciones locales para contribuir financieramente a la base de impuestos municipal depende en gran parte del uso que dan a los recursos naturales así como de los ingresos percibidos por actividades económicas alternativas (fuera de la finca). Estos recursos raramente son suficientes para satisfacer sus necesidades y sus medios de vida. Este es probablemente el mayor obstáculo para el desarrollo de la vida municipal rural.

 

El manejo de las cuencas hídricas requiere de estructuras de gobernancia que vayan más allá de la división política territorial

Las cuencas a menudo traspasan las fronteras administrativas y hasta las fronteras nacionales. Históricamente, las sociedades indígenas dependían de estos ecosistemas para su organización económica y social. Durante los períodos coloniales y post-coloniales, los pobladores generalmente no conocían estos sistemas ni su relación, e importaban sus modelos de utilización de la tierra desde sus países de origen, ahuyentando la población indígena a zonas marginales. Esto ha dejado como herencia una falta de visión de conjunto de las cuencas entre los pobladores, como reveló el Diagnóstico Rural Participativo que se llevó a cabo con facilitadores de un proyecto de la FAO y con productores rurales que se han asentado a lo largo del Río Grande en el norte de Argentina. No tienen conocimiento de la relación que existe entre el origen de la cuenca en el altiplano boliviano y la forma como se comporta el río más abajo. Debido a esta falta de visión de conjunto, en lugar de enfrentar el verdadero problema, los habitantes tienden a generar conflictos con sus vecinos de más arriba, y a atribuirles la culpa por la falta de agua en lugar de enfrentar el verdadero problema conjuntamente. En las comunidades indígenas generalmente hay una mayor conciencia ambiental pero con un sentido de inutilidad sobre la capacidad que tienen las personas para hacer algo respecto de la situación, como descubrieron los recientes DRP llevados a cabo en México, Guatemala y Honduras.

 

El riesgo es manejado más efectivamente por la cadena municipal

Cuando el Huracán Mitch golpeó América Central, el Programa Lempira Sur estaba apenas comenzando su segunda etapa de operación, o sea su sexto año de implementación total. No fue sólo el limitado impacto que tuvo el huracán en la zona del proyecto lo que puso a la región en el centro de la atención nacional, sino el hecho de que las comunidades locales, por medio de las autoridades Municipales, hubieran organizado la ayuda alimentaria para las víctimas del huracán. Lempira Sur había sobrevivido a El Niño y a las inundaciones del huracán Mitch con un sobrante de grano. El gobierno y la comunidad de donantes tomaron nota de esto y, como resultado, se hicieron una serie de solicitudes de asistencia a la FAO, entre las cuales a Noruega, los Países Bajos y la Comunidad Europea, para llevar la experiencia de Lempira a otras regiones y otros proyectos en el país.

Hacia el final del proyecto de emergencia post-Mitch financiado por los Países Bajos, una misión de evaluación repasó las lecciones aprendidas (Revisión ex-post de la articulación entre levantamiento de la demanda y formulación de programas en el proyecto GCP/HON/024/NET “Apoyo a iniciativas locales de reconstrucción y Transformación Rural” por Tomás Lindemann, Elías Suazo e Ian Cherrett; diciembre 2002). Una conclusión esencial de la misión fue que, donde el capital social estaba en su lugar, las comunidades estaban bien preparadas para responder a la crisis, tanto durante los momentos de emergencia post-desastre y en la fase de rehabilitación. En Lempira, la construcción de capital social había sido parte de la estrategia del proyecto de Lempira Sur. ¿Qué hubiera sucedido en Lempira si hubieran caído 2,000mm de lluvia en 2 ó 3 días en lugar de 800mm? Es todo un misterio, pero a diferencia de otras regiones donde hubo precipitaciones similares, este evento climático extremo tuvo poco impacto. Esto en parte se atribuye a:

En el caso de Lempira, se puso énfasis en la administración del agua de la tierra y eso fue tan eficiente para las sequías como para las inundaciones. Esto es relevante en tales ecosistemas ya que la sequía tiende a ser interrumpida por las inundaciones, como sucedió en esta ocasión.

 

Los procesos de descentralización requieren de fuertes instituciones a nivel subnacional

La transferencia de responsabilidades a las autoridades de nivel local exige que primero se construya la capacidad política, administrativa y financiera de la estructura municipal.