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Instituciones

mayo 2001

Reformas del estado y descentralización del sector público rural y agrícola: Lecciones de la experiencia latinoamericana

Marco Conceptual de la investigación

Parte 2 de 3

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Brasil

Desde fecha tan temprana como 1891 el estado brasilero fue definido como un régimen de gobierno federal. La República Federal del Brasil comprende 26 estados y unos cinco mil municipios. Entre 1950 y fines de 1980, sin embargo, y con base en el relativamente grande mercado doméstico, se fue consolidando gradualmente un estado altamente centralista e intervencionista.

Durante el período 1964-1986, al igual que muchos otros países suramericanos, el estado brasilero fue gobernado por una élite militar. En 1967 el gobierno militar decidió una primera reforma del estado, bajo el lema de la modernización de la administración pública. Su objetivo era construir una nueva institucionalidad con base en una red de agencias públicas semi-autónomas vinculada de varias maneras a las agencias del gobierno central (federal). Esta red estaba conformada por diverso tipo de agencias: los ministerios y agencias del gobierno central, las empresas públicas, las fundaciones paraestatales, y diversos tipos de alianzas estratégicas entre empresas privadas y públicas. Este fue un intento de controlar el crecimiento del empleo público al introducir criterios mercantiles de flexibilidad laborar en los servicios proporcionados por el estado. Por ejemplo, el gobierno federal creó unas Comisiones Estadales de Planificación Agrícola, así como "programas especiales" en los estados menos desarrollados de la Federación. En general estas agencias subnacionales gozaron de considerable autonomía en gran medida debido a la poca capacidad manifestada por las agencias del gobierno federal para supervisarlas. No obstante, y a pesar de estas reformas administrativas, la crisis fiscal del estado intervencionista no pudo ser controlada. Por el contrario, las características clientelares del régimen militar incentivaron la práctica de todo tipo de buscadores de renta en sus relaciones con la administración pública.

Como en otros países del Cono Sur, el período 1986-1990 fue de transición hacia la democracia. El crecimiento económico aunado a criterios de redistribución del ingreso recibieron una alta prioridad en la agenda de política de los gobiernos democráticos. Pero el problema de fondo quedaba pendiente: ¿cómo lograr una mejor distribución del ingreso, en un país tremendamente inegualitario, sin incrementar la carga presupuestaria del gobierno federal? De hecho, en 1989, en el contexto de la transición democrática, una reforma constitucional otorgó grandes poderes fiscales a los gobiernos estaduales, lo cual dio origen a interminables conflictos entre los estados y el gobierno federal en sus intentos por controlar el déficit fiscal.

En 1988 comenzó una nueva etapa de las reformas. Se otorgó prioridad a la apertura economic y a la creación del Mercado Común del Cono Sur (MERCOSUR), mediante el establecimiento de una Tarifa Externa Común entre Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay. El objetivo explícito de esta estrategia era incrementar la capacidad de negociación de los países suramericanos en sus negociaciones con los grandes bloques comerciales, y particularmente con los Estados Unidos.

Entre 1990 y 1992, durante la administración del Presidente Collor de Mello, se aprobó un plan de reformas dirigido a reducir el déficil fiscal mediante manipulaciones de la tasa de cambio y reformas administrativas. En 1992 el gobierno federal firmó un programa de ajustes macroeconómicos con el FMI, el cuál tenía como objetivo facilitar la reestructuración de la deuda externa. En Julio de 1994 se decretó una nueva moneda, el real, con el objetivo de controlar la inflación. A diferencia del cruzado, la anterior moneda, el real no estaría sujeto a una contínua devaluación. Lo cual permitió una reducción contínua de la tasa de inflación durante los últimos años. Por otra parte, se otorgó al Congreso Nacional la potestad de controlar el presupuesto público no sólo a nivel Federal sino también de los gobiernos estaduales y municipales.

En Octubre de 1994 Fernando Henrique Cardoso fue electo presidente. Los objetivos de corto plazo de su administración eran el ajuste macroeconómico mediante el anclaje de la tasa de cambio, la reforma tributaria y un programa de austeridad fiscal. El fin último de las reformas era, sin embargo, la creación de un modelo económico "social-liberal", sustentado de nuevo en la reforma y la modernización de la administración pública. En el sector público agrícola opera un acuerdo sectorial entre las gobernaciones estaduales y el gobierno federal. La planificación economica y los programas de crecimiento agrícola constituyen aún prerogativas federales, y la cadena de decisiones fluye desde el centro hacia la periferia. En la mayoría de los servicios de apoyo agrícolas (p.ej. la investigación, la extensión y capacitación, la irrigación) las decisiones constituyen el dominio exclusivo del estado federal, con la excepción de la provisión de insumos a los agricultores, servicio en el cuál los gobiernos estaduales tienen poder de toma de decisiones.

La rápida expansión de los movimientos sociales en Brasil, entre los cuales el Movimiento de los Sin Tierra es el más conocido, pone de manifiesto algunos de los problemas estructurales de la sociedad brasilera que aún no han podido ser resueltos por las reformas económicas. Un ambicioso plan de adjudicación de tierras públicas y de apertura del mercado de la tierra ha sido puesto en ejecución. Durante la presente administración se han repartido más tierras que durante todos los gobiernos anteriores, pero el problema está lejos de estar solucionado, como lo revela el incremento de las tomas de tierras y de las demandas de los agricultores.

Otra de las principales lecciones que es posible extraer del caso brasilero, es la inherente tensión entre la debilidad del estado central y el intento de descentralización territorial. En el caso de Brasil esta tensión ha dado origen a una crisis fiscal estructural, que todos los gobiernos han intentado abordar, y que sólo recientemente pareciera estar comenzando a ser controlada. El problema de fondo sigue siendo la tensión inherente al crecimiento económico, enmarcada en una inequitativa redistribución social y territorial de la riqueza, que sólo puede ser resuelta mediante un gran consenso social y el compromiso político.

México

Según su Constitución política, México es formalmente un régimen federal y democrático integrado por 31 estados y unos 2.500 municipios. De hecho, durante casi todo el siglo XX, México ha sido un estado centralizado, gobernado por una élite política, cuyo poder se sustentó en un pacto social corporativo que supuestamente representaba los intereses de todos los sectores sociales del país.

En el sector público agrícola, las agencias federales regulaban el acceso a los derechos de propiedad sobre la tierra a través de diferentes medidas administrativas, así como también regulaban los mercados de los principales productos agrícolas mediante controles de precios y provisión de servicios. Los únicos canales de procesamiento de demandas por parte de los ciudadanos, particularmente en el medio rural, eran las organizaciones corporativas o sectoriales adscritas al partido de gobierno. El poder de toma de decisiones se concentraba en una cúpula de caciques locales, generalmente los gobernadores estaduales nombrados directamente por el presidente de la República, y sus funcionarios subalternos en las diferentes ramas de la administración pública.

En 1982, la crisis de la deuda, obligó al gobierno a negociar con el FMI un programa de estabilización macroeconómica, dando origen a la primera etapa de las reformas económicas. La privatización de las empresas públicas, la apertura económica y la liberalización de los mercados domésticos fueron los tres pilares principales de la reforma. La reforma de las instituciones no formaba aún parte de la agenda de reforma.

En el período gubernamental precedente (1967-1982), se había intentado una reforma administrativa con criterios de descentralización a fin de hacer más eficiente los mecanismos de intervención del estado. El pilar de la reforma fue la creación de un Comité de Planificación en cada uno de los estados de la federación. No obstante, en ausencia de una efectiva transferencia del poder de toma de decisiones y financiera, la creación de los comités no pasó de ser una instancia burocrática más bajo la autoridad del gobierno central y sin mucha capacidad para acercar la toma de decisiones a las demandas de las poblaciones regionales y locales.

En 1983 la reforma del artículo 115 de la Constitución buscó transferir más poder de toma de decisiones desde el gobierno federal hacia los gobiernos estaduales y municipales. Esta vez la reforma fue complementada con el diseno formal de un Sistema Nacional de Planificación Democrática, se disenaron mecanismos de coordinación entre el gobierno federal y los gobiernos estaduales, y se implementó un programa de transferencia de fondos a los municipios destinado a incrementar su capacidad de proveer servicios a las poblaciones locales. El resultado esperado era el fortalecimiento del pacto federal y la mayor autonomía de las municipalidades a fin de promover un crecimiento económico más balanceado territorialmente. Nuevamente, sin embargo, la reforma administrativa del estado se convirtió en un acto formal sin que se produjera una efectiva transferencia de poderes desde el gobierno central (supuestamente federal) hacia los gobiernos subnacionales. El poder político seguía estando bajo el control de una reducida élite gobernante, que lo ejercía desde sus posiciones no sólo en el gobierno federal sino también en el partido de gobierno y en las agencias corporativas que supuestamente representaban los intereses de los diferentes estratos sociales de la población. De hecho, la participación ciudadana fue reducida a la consulta ex post de algunos programas de inversión con la "cúpula" de la Federación Nacional Campesina, rama agraria del partido de gobierno.

En 1989 se inició una segunda fase del ajuste estructural. La agenda de reformas del gobierno abarcaba ahora no sólo la desregulación de los principales mercados domésticos, sino también la privatización y/o el achicamiento de las principales empresas paraestatales de apoyo al sector agrícola.

Los promotores de la reforma estaban plenamente conscientes de los efectos secundarios que podría generar la rápida desregulación de los mecanismos de intervención del estado en el sector agrícola y rural. De hecho algunas fuentes oficiales habían predicho que la combinación de eliminación de subsidios, apertura económica, y privatización del mercado de la tierra reduciría la población rural en un 50% en una o dos décadas. No obstante ésto, en esta etapa, no se disenaron medidas compensatorias a fin de facilitar la reconversión productiva o la creación de nuevos empleos para los eventuales desplazados del sector.

En 1992, diez anos después de comenzado el primer programa de ajustes macroeconómicos, comenzó la reforma institucional del estado. La reforma del artículo 27 de la Constitución mexicana buscó liberar el mercado de la tierra, dando fin a casi cincuenta anos de reforma agraria bajo la supervisión del estado. De hecho, la reforma dió inicio al desmantelamiento del estado corporativista y centralista heredado por el movimiento revolucionario de principios de siglo. El objetivo último de la reforma era, sin embargo, crear las condiciones para una efectiva negociación de ingreso al mercado norteamericano mediante la ampliación del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Canada para abarcar todo el norte del continente. De hecho, el ingreso de México al TLCNA complementaba la estrategia de apertura económica iniciada en 1986 después de su acceso al GATT.

La reforma del Artículo 27 de la Constitución dio fin a cincuenta anos de redistribución de tierras sin otorgar completos derechos de propiedad a los campesinos organizados en ejidos. La reforma permitía la venta y el arriendo de las tierras ejidales, siempre y cuando así lo decidieran dos tercios de los miembros del ejido. La apertura del mercado de tierras debía ser complementada por el establecimiento de medidas de apoyo a los nuevos propietarios de la tierra a fin de que pudieran insertarse exitosamente en los mecanismos del mercado. En cumplimiento de este objetivo, y a fin de regularizar el recién creado mercado de tierras, se creó PROCEDE, un Programa oficial de titulación de los derechos de propiedad. Pero ésta medida administrativa no era suficiente.

El 1 de enero de 1994, en ocasión de la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLCNA), se dió inicio a la rebelión indígena en el estado de Chiapas. La rebelión buscaba mostrar a la opinión pública nacional e internacional que el programa de reformas no estaba dando solución a las diferencias estructurales, territoriales y sociales, existentes en el país.

La primera respuesta del gobierno mexicano fue el diseno de un programa de transferencia directa y focalizada de ingresos, PROCAMPO, focalizado hacia los pequenos productores de los principales cultivos de la dieta mexicana (maíz y frijoles), a fin de facilitar su ajuste a las nuevas condiciones de mercado creadas por la apertura comercial. A diferencia de los subsidios a la producción, característicos del período proteccionista e intervencionista, los promotores de la reforma suponían que PROCAMPO no distorsionaría la estructura de incentivos del mercado; haciéndolo, por lo tanto, compatible con la participación de México en el TLCNA y el GATT.

Pero PROCAMPO no fue suficiente, y ante la intensificación de los conflictos rurales, en 1995 el gobierno federal lo complementó con otro programa, la Alianza para el Campo, que incluye unos veintidós proyectos directamente administrados por los gobiernos estaduales. De hecho, este nuevo programa gradualmente tendió a convirtirse en el programa de desarrollo rural del país. En 1998 se estimaba que un 50% de los recursos asignados a todo el sector público agrícola eran administrados por esta vía, incluso sin tomar en cuenta los recursos adicionales asignados a las agencias semi-autónomas del gobierno central localizadas en los estados así como las empresas paraestatales de apoyo al sector agrícola que aún persisten.

Recientemente México ha iniciado una nueva etapa de reformas. No sólo el anterior estado centralizado ha sido desmontado por el acelerado proceso de democratización experimentado por el país, gracias a una mayor transparencia en la elección de los gobiernos estaduales y municipales; sino que las bases corporativistas del poder político del estado han sido fuertemente resquebrajadas al aceptar el anterior partido de gobierno su pérdida en las elecciones nacionales. Es aún prematuro senalar hacia donde conduce esta reforma desde el punto de vista de la reestructuración de las relaciones entre las instituciones del estado, del mercado, y de los ciudadanos organizados.

Es posible, sin embargo, extraer algunas lecciones del caso mexicano. Las etapas iniciales de la reforma cuya finalidad fue desmantelar los principales mecanismos de intervención del estado, particularmente en el sector agrícola y el medio rural, tuvieron como consecuencia la creación de grandes vacíos institucionales que no pudieron ser llenados rápidamente por los mecanismos del mercado o por la población civil organizada. En la ausencia de un plan coherente de reforma del estado, la administración, los presupuestos, y las políticas de personal continúan siendo implementadas por procedimientos formales. Por otra parte, hasta fechas recientes, los sucesivos intentos de fortalecer el sistema federal de gobierno y de descentralizar territorialmente las funciones del gobierno central, no dieron todos los resultados esperados al estar estas medidas divorcidadas de una auténtica descentralización en la toma de decisiones. De hecho, la capacidad del estado para ejecutar sus políticas y programas supone ahora la reconstrucción de las instituciones, tanto públicas como privadas, y el fortalecimiento de las instancias de gobierno tanto a nivel central (federal) como subnacional (los estados y municipios). Por último, el proceso de democratización se encuentra aún en sus inicios. Para algunos, hasta el presente, el proceso de reforma del estado y de democratización, no ha logrado aún transformar completamente la pirámide de poder del estado.

Según Mohar (1999):

"El proceso de descentralización mexicano se asemeja a la conversión de una inmensa pirámide federal y su conversión en 31 más pequenas pirámides estaduales, con escasos resultados en la administración, la diferenciación de políticas, y la incorporación de criterios ambientales en el desarrollo regional, así como en una mejor vinculación entre los instrumentos y mecanismos institucionales que harían posible una efectiva participación ciudadana en la toma de decisiones públicas" (Mohar 1999:82).

Bolivia

El período 1982-1985 se caracterizó por una gran inestabilidad macroeconómica: hiperinflación, déficit fiscal, y desorganización de los mercados domésticos lo cual condujo al surgimiento del mercado negro. Los efectos de la inestabilidad macroeconómica, sin embargo, no se distribuyeron equitativamente en la población, particularmente entre los agricultores.

En 1985 Bolivia comenzó un programa de estabilización macroeconómica y ajuste estructural, que fue denominado la Nueva Política Económica (NEP). Algunas de las medidas de ajuste anteriormente experimentadas en Chile (disciplina fiscal, un régimen de cambio flexible, apertura económica, liberalización del mercado financiero, desregulación de los mercados domésticos, y una política de estabilización monetaria) fueron ensayadas nuevamente en Bolivia, aunque en un escenario completamente diferente. Casi simultáneamente, se dio inicio a las reformas del estado: no sólo administrativas sino también políticas y legales, incluyendo una reforma del Estatuto del Empleado público con el objetivo de lograr su profesionalización.

Supuestamente, las reformas macroeconómicas eran "neutrales" en relación a los sectores productivos, aunque se esperaban mayormente efectos positivos sobre el sector agrícola y la población rural. No obstante, los impactos de la NEP sobre la agricultura y la población agrícola fueron en general negativos. En particular, la austeridad financiera afectó principalmente la inversión en las zonas rurales, particularmente en infraestructura física (p.ej. vialidad y comunicaciones), los servicios a la población (p.ej. educación y salud), y los servicios a la producción (p.ej. irrigación).

En lo que respecta a la reforma del estado, particularmente la reforma política, durante esta fase del ajuste la agenda del gobierno otorgó prioridad a la transferencia de funciones desde el gobierno central a los municipios, es decir una política de descentralización territorial focalizada en la "municipalización". En particular, la elección popular de alcaldes y consejos municipales tenía como finalidad reducir la intervención del gobierno nacional en la economía. Uno de los principales instrumentos de la política de municipalización fue la transferencia de algunas de las funciones de planificación a las alcaldías y consejos municipales. La formulación de Planes de Desarrollo Municipal (PDMs) quinquenales y de Planes Operativos Anuales (POAs), conjuntamente con la facultad de formular proyectos de inversión productivas, fueron las principales herramientas de este programa a nivel local.

Paralelamente, el gobierno central creó un programa de co-financiamiento que tenía como finalidad apoyar con recursos fiscales (nacionales o proporcionados por las agencias multilaterales), a los Gobiernos Municipales, y en menor medida a las Prefecturas Departamentales7.

La Ley de Participación Ciudadana de 1994 buscaba complementar el programa de municipalización, con el objetivo de fortalecer la toma de decisiones democráticas "desde la base", no sólo a nivel municipal sino incluso llevándola hasta en las más pequenas comunidades rurales del país. La ley creó la figura de las "organizaciones territoriales de base" (OTBs), a fin de otorgar legalidad y participación en la toma de decisiones locales a las organizaciones 'tradicionales' de los grupos indígenas y en general de la población rural8. Otras organizaciones, como los "comités de vigilancia", supervisarían las decisiones de los gobiernos municipales, y particularmente su manejo de los fondos públicos.

Las responsabilidades que fueron transferidas a los gobiernos municipales incluían: la dotación de infraestructura y equipamiento en áreas tales como la salud, educación, deportes, vialidad rural, pequena irrigación, y registro de la tierra; así como funciones tales como la promoción del desarrollo rural, la defensa de la igualdad de derechos de las mujeres, y la protección de la infancia. Correspondería también a los gobiernos municipales la definición de los límites entre comunidades al interior de su territorio. A fin de complementar estas funciones políticas y administrativas, la Ley de Co-participación Financiera, posibilitaba la transferencia de fondos públicos a los municipios, con base en una fórmula de equidad inter-regional basada en criterios de equidad/pobreza y de población.

La municipalización debía ser compementada por la Reforma Educativa. Este programa incluía la educación intercultural bilingüe, un programa para promover la asistencia a las escuelas de las ninas, y un programa denominado "salud e identidad", dirigido a superar las barreras culturales en el acceso a los servicios públicos por las comunidades indígenas.

En el plano macroeconómico la NEP boliviana logró rápidos y exitosos resultados. La hiperinflación fue rápidamente controlada, y durante el período 1985-1999 el PIB creció en un 4.7% promedio interanual. No obstante, en 1999, en gran medida como consecuencia de la crisis interenacional, el crecimiento de la economía se redujo substancialmente; indicio de la vulnerabilidad de una economía subdesarrollada en gran medida abierta al exterior, y por lo tanto en gran medida dependiente de los mercados externos de materias primas, particularmente minerales e hidrocarburos y en menor grado productos de exportación agrícolas no-tradicionales como la soya.

La evolución de los indicadores macrosociales durante el ajuste también era preocupante. Según el Censo de Población de 1992, un 74% de la población era "pobre", y un 38% vivía en condiciones de "extrema pobreza", según los indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).

La principal lección que podemos extraer del caso boliviano es que las reformas legales, aunque indispensables, no son suficientes. Las reformas del estado requieren la construcción de una nueva institucionalidad, y no sólo el achicamiento del gobierno central. Por otra parte, el fortalecimiento de los poderes locales no puede ser logrado sin una efectiva transferencia de recursos, y más aún sin un efectivo fortalecimiento de la capacidad de las autoridades locales para generar sus propios fondos.

Durante el período pre-reforma la prestación de servicios por los gobiernos a sus diferentes niveles territoriales (nacionales, regionales, locales) a sus ciudadanos dependía en gran medida de una oferta gubernamental, en gran medida inconsulta. Las reformas económicas actualmente en curso, en gran medida bajo la influencia de las agencias multilaterales y los donantes externos, está principalmente basada en un enfoque orientado a la demanda. Este enfoque tiene sus méritos. No obstante, una excesiva orientación a la demanda divorciada de toda consideración de los recursos disponibles, financieros y en particular de capital humano, pudiera resultar contraproducente. El riesgo es incrementar las expectativas de la población sin estar luego en capacidad para dar una respuesta eficiente y eficaz.

El "talón de Aquiles" del programa boliviano de descentralización territorial fue su focalización casi exclusiva en los gobiernos locales, sin tomar en cuenta la necesidad de fortalecer la democracia y la administración pública al nivel territorial intermedio, llámese Prefectura, Gobernación de estado, o Gobierno Departamental. En la mayoria de los casos, y particularmente en el medio rural, los gobiernos locales constituyen entidades súmamente pequenas, lo que les impide generar economías de escala y estrategias de crecimiento económico sustentables en el largo plazo. En el caso boliviano, en la mayoría de los casos las Prefecturas no lograron cumplir su misión de intermediación entre el gobierno central y los gobiernos locales.

Por otra parte, la existencia previa de una división político-territorial precedente a la descentralización territorial, muchas veces basada en criterios que no se corresponden ni con las características agroecológicas, ni con la dinámica económica y social reciente de los territorios subnacionales, como tampoco de las verdader transferencia de responsabilidades, recursos y toma de decisiones desde el gobierno central a los gobiernos subnacionales.

Colombia

El estado colombiano está integrado por tres niveles de gobierno: central, departamental, y municipal. A diferencia de otros países latinoamericanos, donde la población se ha concentrado en la capital o en muy pocas ciudades, en Colombia algunas capitales regionales ejercen una considerable influencia sobre su entorno regional. En gran medida, esto se debe no tanto a una decisión explícita de descentralización sino a las dificultades que la topografía del país ha impuesto y a la escasez de recursos con que ha contado el estado para construir un sistema eficiente de transporte y comunicaciones por vía terrestre.

Al inicio de la década de 1980 existían en Colombia unos 900 municipios, cuyo gobierno estaba integrado por alcaldes designados y concejos municipales electos. La mayoría de los municipios no tenía mayores responsabilidades, más allá de servicios tales como la limpieza de las calles y la administración del matadero de reses local. Las oficinas locales del gobierno central o de las empresas paraestatales asumían la mayoría de las responsabilidades en la provisión de servicios públicos.

La creación de la Federación Nacional de Cafeteros en 1927 determinó el surgimiento de un estado corporatista en Colombia. Esta Federación, que agrupa al principal gremio agrícola del país, estableció un acuerdo con el gobierno nacional a fin de administrar un fondo de inversión alimentado con recursos parafiscales. En otras palabras, los cafeteros colombianos por cada kilogramo del producto exportado pagan un impuesto que es recaudado y administrado por la Federación, en función de los objetivos que ella establece. Este mecanismo, de hecho, convirtió a la Federación desde fecha muy temprana en el principal lobby del país. Con el tiempo, sin embargo, la proliferación de acuerdos similares entre los principales grupos agroexportadores del país (p.ej. los floricultores, los ganaderos, los productores de arroz, de soya, de cacao, de palma africana, de algodón, etc.) determinó el fortalecimiento del estado corporativista, así como la exclusión de la gran mayoría de la población rural orientada hacia la producción de alimentos para el mercado doméstico de los beneficios de estos acuerdos.

Con posterioridad a la década de 1960 una gran variedad de agencias públicas, de diversas formas vinculadas al gobierno central a través del Ministerio de Agricultura, y paradójicamente denominadas "entidades descentralizadas", constituyeron el corazón del estado corporativo. Por otra parte, todas ellas estaban vinculadas a los principales grupos económicos agroindustriales por relaciones típicamente clientelares.

Los programas de crédito subsidiado, durante la década de 1940; la reforma agraria durante la década de 1960; y los programas de desarrollo rural integrado durante las décadas de 1970 y 1980, fueron todos considerados 'estratégicos' por el estado colombiano en su debido momento para incentivar el desarrollo rural.

En 1968 una reforma constitucional dió inicio a un tímido programa de descentralización. En 1986, sin embargo, este proceso fue incentivado por una ley que otorgó a las municipalidades una participación creciente en el impuesto al valor agregado generado en su territorio. El principal empujón otorgado al proceso fue, sin embargo, la Reforma Constitucional de 1986 que estableció la elección popular de alcaldes.

Adicionalmente, en 1987, los municipios rurales recibieron la responsabilidad de proveer asistencia técnica a los pequenos agricultores. Esto dio inicio a un interesante programa de desarrollo rural mediante la creación de Unidades Municipales de Asistencia Técnica (UMATAs), basadas en pequenas empresas locales, muchas de las cuales estaban integradas por profesionales que anteriormente trabajaban para el Ministerio de Agricultura. En 1992 el Programa de Extensión de las UMATAs fue fortalecido mediante creación de un fondo de cofinanciamiento inter-gubernamental, destinado a incentivar el desarrollo rural. Con este mismo fin se aprobó la creación en cada municipio rural de un Concejo de Desarrollo Rural Municipal. Otro importante paso hacia la descentralización de los servicios productivos rurales fue el diseno de un programa de transferencia para el manejo de los sistemas de irrigación a los agricultores. Con este fin se creó una Federación Nacional de Irrigadores (FEDERRIGOS), la cual-basada en la tradición corporativista del estado-tiene entre sus funciones el recaudar cuotas de sus miembros (los Comités de Riego) y generar fondos para la contratación de abogados que puedan asistirlos en las negociaciones orientadas a la transferencia, e ingenieros para que les ayuden a solucionar los problemas de infraestructura (FAO 1999).

Un nuevo hito en el programa de descentralización fue la aprobación de una nueva Constitución en 1991. Este documento estableció las bases financieras y políticas de un estado descentralizado, al redefinir y precisar las responsabilidades de cada nivel de gobierno, al establecer claros mecanismos de co-participación en las finanzas públicas, y al crear nuevos mecanismos de participación popular en el control de las decisiones (por ejemplo, los cabildos abiertos y los consejos de control ciudadano). El objetivo último de la Constitución de 1991 era desmantelar el estado corporativista.

En 1993, sin embargo, se dió un paso atrás en el proceso al ser reinstaurados mecanismos excesivos de fiscalización y control del gobierno central sobre los fondos asignados a los gobiernos municipales. A pesar de ésto, el proceso ha continuado su curso. De hecho, en 1996 la asignación de fondos fiscales a los municipios ya equivalía a un 24,5% del presupuesto general del estado. Pero ésto generó también algunos efectos negativos, por ejemplo: la transferencia de recursos incidió en que los gobiernos municipales no dedicaran mayores esfuerzos en recaudar ingresos locales, lo cuál a su vez generó un creciente déficit fiscal.

En 1990 se dio inicio a un programa de ajustes macroeconómicos, cuyos objetivos explícitos eran la apertura económica, la liberalización de los mercados domésticos, y el desmantelamiento de la estructura corporativista del gobierno central. A pesar de ésto, este primer programa de ajuste estructural condujo a una sobrevaluación de la tasa de cambio, a una alta tasa de inflación, a un creciente déficit comercial, a una creciente tasa de desempleo; y, en definitiva, a un resurgimiento de las presiones de los lobbies proteccionistas por regresar a los controles e intervenciones del pasado (Machado 1999).

A fin de incentivar la apertura económica y la integración subregional, en 1991 Colombia firmó un Tratado de Libre Comercio con Venezuela, y en 1994 una Tarifa Externa Común entre los cinco países que integran el Pacto Andino. En este mismo sentido, en 1995 Colombia, Venezuela y Ecuador establecieron un mecanismo común de "bandas de precio" con el objetivo de estabilizar los mercados de trece productos agrícolas considerados "sensibles". Por otra parte, en 1994, se decretó un sistema de administración de la tasa de cambio basado en el mecanismo conocido como crawling peg.

En 1993, a pesar de los bajos precios del café en los mercados mundiales, comenzó un liera recuperación del crecimiento económico, mayormente debida al incremento en las exportaciones petroleras y en las exportaciones de productos agrícolas no-tradicionales. La recuperación económica, sin embargo, así como el creciente influjo de capitales como resultado del lavado de dólares provenientes de las exportaciones de cultivos ilícitos, fortaleció al peso, y condujo a la pérdida de la competitividad de la mayoría de productos transables. En 1996 la economía colombiana manifestó de nuevo indicios de recesión, y se incrementó nuevamente el desempleo y la tasa de inflación.

Actualmente la guerrilla, el narcotráfico y los paramilitares controlan una buena proporción del territorio rural colombiano, lo cual establece un fuerte límite a la capacidad del gobierno nacional y los gobiernos locales para implementar sus políticas. En algunos municipios, sin embargo, la iniciativa de los líderes locales les ha posibilitado establecer un siempre frágil balance entre las fuerzas en pugna, a fin de minimizar el impacto de la violencia en sus territorios. Pero estos esfuerzos de colaboración y búsqueda de consenso tienen sus límites. La inseguridad política, unida a la inestabilidad económica, conducen a la larga a un bloqueo de todo el proceso de reformas. La descentralización, y en particular la municipalización en la provisión de muchos servicios a la población rural constituyeron grandes avances hacia un manejo más efectivo y eficiente de los asuntos públicos, pero la crisis de ingobernabilidad que actualmente experimenta el país bloquea cualquier otro avance. La necesidad de reestablecer la paz, no debiera hacernos olvidar, sin embargo, que sin una clara redefinición de los derechos de propiedad, particularmente en el medio rural, la descentralización y democratización del estado colombiano es una quimera. Para lograrla se necesita, sin embargo, un nuevo pacto social a fin de restablecer la gobernabilidad del país.

Parte III



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