mayo 2001
Marco Conceptual de la investigación
Parte 3 de 3
En 1945 el estado venezolano fue reorganizado por una coalición de fuerzas sociales y políticas que compartían una visión nacional del proceso de desarrollo. El Pacto de Punto Fijo, nombre que recibió este pacto social, tenía como misión principal "sembrar el petróleo", es decir la diversificación de la economía nacional con base en los programas de industrialización por substitución de importaciones, la reforma agraria, y la creación de un mercado nacional. En 1958, después de un gobierno de transición militar, se firmó un acuerdo complementario al anterior que tenía como objetivos adicionales el crecimiento del empleo y el ingreso promedio de la población mediante una redistribución más equitativa de los ingresos generados por el petróleo, y el establecimiento de una democracia pluralista que canalizara las demandas de la población.
Con el tiempo, los resultados de ambos acuerdos fueron altamente contradictorios. Por una parte, el país disfrutó de casi tres décadas de estabilidad política, y relativa paz social. Por otra parte, se establecieron lazos clientelares y floreció la corrupción en el manejo de las finanzas públicas, y creció en proporciones enormes el empleo público. En el largo plazo, todo ésto condujo a una crisis de legitimidad del estado, erosionando sus bases sociales y políticas, y precipitando en 1983 a la economía nacional en un colapso económico y financiero.
De modo que, en 1989, un programa de estabilización macroeconómica auspiciado por el FMI y el Banco Mundial, dió fin a cuatro décadas de crecimiento económico orientado "hacia adentro" y financiado por los ingresos públicos derivados casi exclusivamente de la industria petrolera propiedad del estado. El Gran Viraje, nombre que recibió el programa, sólo duró tres anos. En junio de 1993 la Corte Suprema decidió revocar el mandato del Presidente de la República y su sometimiento a un juicio por corrupción. Evento éste que dió inicio a un nuevo período de transición en búsqueda de un nuevo pacto de gobernabilidad en el país. Período que, a nuestro juicio, aún no ha concluído completamente.
El programa de estabilización de 1989 tenía dos grandes objetivos: 1) el ajuste de los mercados domésticos al shock externo creado por la caída en los precios del petróleo; 2) el restablecimiento del servicio de la deuda externa, a fin de restablecer los flujos con los mercados financieros internacionales y restaurar el crecimiento económico; y 3) la gradual apertura de la economía nacional a los mercados mundiales. A fin de lograr estos objetivos, se impementaron las conocidas medidas auspiciadas por las agencias multilaterlaes: la desregulación de los mercados domésticos de factores, bienes y servicios; medidas dirigidas a lograr una tasa de cambio flexible; la reducción unilateral de los aranceles y la remoción de la mayoría de las barreras no-arancelarias al comercio externo; la eliminación de los subsidios a productos y su substitución por subsidios focalizados a productores o a consumidores; y, por último, la gradual privatización de las empresas públicas.
Al ser conocido por el público el programa de ajustes, en las principales ciudades del país la población de más bajos recursos dio inicio a cuatro días de protestas y saqueos. Era la primera senal de que los programas de ajustes macroeconómicos no podrían ser logrados en detrimento de los ya resquebrajados equilibrios sociales y políticos. La protesta facilitó, sin embargo, la ejecución de un programa paralelo de fortalecimiento de la administración pública, que aunque había sido formalmente aprobado con anterioridad al ajuste, no había podido aún ser implementado.
De hecho, desde 1984 se había creado una Comisión para la Reestructuración del Estado (la COPRE). En 1986 esta Comisión había disenado un plan basado en tres principales reformas: a) la elección popular de gobernadores (de estado) y de alcaldes municipales; b) la descentralización territorial, mediante la transferencia de algunas responsabilidades desde el gobierno central hacia los estados (subnacionales) y los gobiernos locales; y c) la descentralización fiscal, con el fin de transferir recursos a los gobiernos subnacionales, fortaleciendo así su capacidad para asumir nuevas responsabilidades y servicios9. En 1988 dos importantes leyes propuestas por la COPRE habían sido aprobadas formalmente: la Ley de Descentralización, dirigida principalmente hacia el fortalecimiento de los gobiernos estaduales; y la Ley de Fortalecimiento de los Gobiernos Municipales. En un cierto sentido, por lo tanto, el programa de descentralización había precedido al programa de ajustes macroeconómicos.
En diciembre de 1989 tuvo lugar la primera elección de gobernadores de estado. Estas elecciones tuvieron el efecto de transformar a los recién electos gobernadores en promotores de un proyecto de reforma del estado alternativo a auspiciado por el gobierno central (GC). En lo sucesivo, ambos programas compitieron: por una parte, la propuesta del GC que concebía la descentralización como la transferencia de algunos servicios "sociales" (p.ej. salud y educación) desde las agencias nacionales hacia los gobiernos subnacionales; por otra parte, la propuesta de los gobernadores y sus bases regionales en la cual la descentralización era concebida no sólo como un proceso de redistribución territorial de la riqueza sino también de democratización.
La elección popular de alcaldes municipales tuvo también el efecto de fortalecer la vida política local, así como de fortalecer la capacidad del electorado local para supervisar a las recién electas autoridades municipales. En las regiones no-metropolitanas la descentralización territorial fue acompanada del surgimiento de municipalidades de menor escala, lo cual permitió una mayor vinculación del electorado rural, y particularmente los agricultores, al manejo de los asuntos públicos.
Los dos aspectos más conflictivos del programa de ajuste fueron la desregulación de los mercados agrícolas y la apertura económica. En 1990 el gobierno decidió la apertura casi total de la economía nacional. Sin embargo, ya en 1991, tuvo que dar marcha atrás y reestablecer alguna forma de protección para algunos productos agrícolas, ahora juzgados "vulnerables", y para algunos alimentos ahora juzgados "básicos". Así, se estableció una nueva lista de alimentos básicos, cuyos precios serían controlados por el estado, aunque se mantenía la desregulación del resto de productos del sector. Por un largo período, esta constituyó la política agrícola de facto, ya que cualquier otra forma de intervención fue juzgada inadecuada en un país que implementaba una política comercial sectorialmente "neutra".
En febrero 1991 el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo aprobaron un préstamo de ajuste sectorial: el Programa de Inversión para la Transformación del Sector Agrícola (PITSA), con tres componentes principales: 1) un programa de inversión público; 2) un programa de reforma de las políticas públicas que abarcaba una reforma comercial y la desregulación del sector financieros y de los principales mercados de insumos y productos agrícolas; y 3) un programa de fortalecimiento del sector público agrícola que incluía, además de un plan de catastro de tierras, la reducción del empleo público en el sector, la transferencia de algunos servicios hacia los gobiernos subnacionales (descentralización territorial), y la transferencia de otros servicios hacia la empresa parivada (privatización).
El gobierno sabía perfectamente que estas reformas sectoriales generarían una fuerte oposición política por parte de la mayoría de los agricultores, quienes verían en peligro los beneficios logrados durante el modelo económico anterior. Por lo tanto, a fin de garantizar la irreversibilidad de las reformas se diseno una estrategia de atar las políticas a compromisos con la banca multilateral y a acuerdos internacionales. A pesar de estos esfuerzos, ya en junio de 1991 la persistencia del clima de inestabilidad política, particualrmente en el medio rural, produjo un retreceso parcial en algunas de las políticas del programa de ajuste estructural. Estos retrocesos demostraban la gradual pérdida de legitimidad social y política del programa, exactamente lo mismo que se buscaba evitar desde el inicio.
En junio 1993 el Congreso nombró un Presidente interino a fin de que culminara el período de gobierno iniciado por el presidente depuesto. La elección de la nueva administración manifestaba el consenso social que para ese momento existía en el país de que el programa de ajuste macroeconómico y de reforma del estado debía ser revisado en su totalidad. De modo que, el nuevo gobierno sancionó un programa de ajuste revisado, que ahora buscaba una apertura económica selectiva y negociada y el regreso a algunas formas de intervención en los mercados domésticos; aunque estas medidas sólo se planteaban como temporales. Por el contrario, el gobierno interino juzgaba prioritario el fortalecimiento de la descentralización territorial iniciada algunos anos antes.
En 1993, el gobierno interino decidió transferir a los estados un gran número de responsabilidades, incluyendo algunos servicios de apoyo al sector agrícola. Sorpresivamente, algunos gobernadores resistieron la transferencia de muchas de estas funciones hasta tanto el gobierno central no procediera a su previa reestructuración. El temor de los gobernadores era que más bien se transfirieran deudas, así como la carga de unas nóminas de funcionarios públicos excesivamente onerosas. Por otra parte, los intereses electorales de corto plazo de algunos gobernadores favorecían la transferencia de los servicios sociales "urbanos", ya que incluso en los estados que dependen de la agricultura, la mayoría de la población habita en centros urbanos.
Por el contrario, una descentralización de facto de algunas funciones por parte de algunos gobiernos locales (estaduales y municipales) también tuvo lugar. La mayoría de los gobernadores decidió, por ejemplo, la creación de agencias públicas regionales completamente nuevas, más que la transferencia de las ineficientes agencias centrales. Para ésto, disenaron organizaciones que, en gran medida, que contrataban a empresas privadas y a organizaciones no-gubernamentales (ONGs) la prestación de los servicios. Fenómeno éste que en la literatura académica ha sido bautizado como "tercerización". El resultado final, muchas veces, fue el surgimiento de múltiples conflictos jurisdiccionales y el solapamiento de funciones por parte de organizaciones públicas de diferente tipo y origen.
En 1994 un nuevo presidente fue electo, dando lugar a una tercera etapa de reformas. Algunos días después de la transmisión de mando, sin embargo, el sector financiero colapsó, amenazando no sólo la estabilidad de los demás sectores de la economía sino también de todo el sistema democrático de gobierno. La estabilidad política, y no el ajuste macroeconómico, pasó a ser la prioridad de la agenda gubernamental. Esta vez, la peligrosa coexistencia de una crisis política y una económica, se utilizó como argumento no solo para un regreso temporal a los controles, sino también para la postergación de gran parte del programa de reforma del estado.
El fondo inter-gubernamental para el financiamiento de la descentralización (FIDES), creado anteriormente por el gobierno interino, se convirtió en el principal motivo de discordia. Para el GC, la prioridad era reducir el déficit fiscal público, mientras que para los gobernadores la creación del fondo era el logro más importante de todo el proceso de reforma. Aún así, el GC logró convertir el poder de negociación que le permitía el FIDES en una poderosa palanca para morigerar la hostilidad de los gobernadores estaduales.
Paralelamente al proceso de descentralización "desde abajo", liderizado por los gobernadores estaduales, surgió también un programa de descentralización "desde arriba" centrado en la municipalización, y auspiciado por el GC y los organismos multilaterales. En 1994 el Banco Mundial y el Ministerio de Agricultura dieron inicio a un Programa de Extensión Agrícola (PEA), basado en una supuesta fórmula de cofinanciamiento GC-gobernaciones estaduales-municipios-agricultores. A fin de acceder a los recursos proporcionados por el BM al GC, muchos alcaldes se apresuraron a crear agencias municipales de extensión agrícola, siguiendo los lineamientos del programa. No obstante, a muchos otros, y a pesar de que sus municipios eran rurales, el programa no les interesó. Un fenómeno que revelaba el sesgo urbano que aún poseían muchos gobiernos locales.
El PEA fue disenado a fin de dar cuenta de dos importantes debilidades en el anterior programa de reforma. Primero, la necesaria reconversión productiva de los sistemas productivos a fin de dar cuenta de las redefinidas ventajas comparativas locales como resultado de la apertura económica. Una reconversión que sólo podría ser lograda si se estabecía un fuerte vínculo entre, por una parte la investigación agrícola, y por otra la diseminación de la información tecnológica y de mercados. A nuestro juicio, los parciales resultados del PEA sólo pueden ser explicados si tomamos en cuenta que el programa de Investigación Agrícola no ha podido ser reorganizado en función de la demanda, y que la mayoría de los agricultores han refusado vincularse a estos programas (menos aún pensar en financiarlos) ya que están aún a la espera de resultados concretos.
Existen, no obstante, otros casos de exitosa descentralización en el sector público agrícola. El más importante, a nuestro juicio, ha sido la transferencia de facto (no de jure) del manejo de los pequenos sistemas de irrigación (mayormente en la región andina), anteriormente bajo la autoridad de agencias regionales del Ministerio de Agricultura. La transferencia ha sido sólo de facto, debido al no ejercicio por parte del Ministerio de las responsabilidades que anteriromente le competían en el manejo de los sistemas, no porque se haya tomado ninguna decisión sino debido a insuficiencia presupuestaria. Este ejemplo nos permite ilustrar otro importante aspecto del proceso. El súbito retiro del GC, como consecuencia de las reformas, no solo ha dado como resultado la creación de importantes vacíos sino también la ausencia de una estrategia de desarrollo agrícola coherente, capaz de establecer prioridades, y por lo tanto coordinar las iniciativas sectoriales de los gobiernos subnacionales.
Durante 1998-99 comenzó una cuarta etapa del proceso de reforma. El viejo sistema de partidos políticos finalmente colapsó y una nueva Constitución fue aprobada. Aún es demasiado prematuro decidir hacia donde dirigen las nuevas reformas, aunque es evidente que la mayoría de las reformas pro-mercado y el proceso de descentralización "desde arriba" han sido detenidos, sino abortados. El país aún se encuentra en el proceso de forjar un nuevo pacto de gobernabilidad, para lo cual sería necesario nuevo consenso social. El resultado final no es aún previsible, pero la fortaleza que alguna vez tuvo el proceso de descentralización territorial, aunado en el pasado a un genuino proceso de democratización, permiten mantener la esperanza en el fortalecimiento de ambos procesos.
Sin temor a equivocarnos pudiera afirmarse que ninguna de las reformas anteriormente analizadas ha alcanzado todos sus objetivos, al menos en el sector agrícola, mucho menos en toda la sociedad rural. Estos objetivos eran: incremento de la competitividad de los diferentes sub-sectores y cadenas productivas agrícolas, alivio de la pobreza rural y sostenibilidad ambiental. Algunas de las reformas disenadas inicialmente han incluso experimentado profundos retrocesos; e incluso en algunos casos se ha hecho evidente el surgimiento de serias crisis de gobernabilidad que cuestionan la viabilidad futura de todo el proceso. Una relectura de los casos anteriormente analizados nos permite extraer algunas lecciones generales de la experiencia latinoamericana. Hemos decidido agruparlas en dos grandes tipos: las condiciones macroinstitucionales y las condiciones microinstitucionales
Este último punto nos lleva a otra conclusión importante, particularmente debido al tema central de este trabajo. La necesidad de una redefinición del desarrollo rural tomando en cuenta las nuevas realidades territoriales, y en particular la cada vez mayor articulación entre los espacios agrícolas y los centros poblados generalmente considerados urbanos. Esta nueva territorialidad emerge, a su vez, como complementaria a los procesos de globalización, integración regional, y descentralización.
A pesar del papel cada vez mayor de las actividades no-agrícolas en los nuevos territorios rurales, la producción agrícola todavía continúa siendo, sin embargo, el corazón de la vida económica de estos espacios. El desarrollo rural no debería estar, por lo tanto, divorciado del desarrollo agrícola. Uno de los rasgos más preocupantes de las experiencias latinoamericanas arriba analizadas, es el divorcio creciente entre "desarrollo agrícola" y "desarrollo rural". El primero entendido como desarrollo productivo, generalmente en función de los intereses de los agricultores más poderosos, en función de la competitividad de algunos productos de exportación no-tradicionales. El segundo entendido como asistencia social a fin de "aliviar la pobreza rural", en función de garantizar la paz social. Esta nueva visión dualista del mundo rurla debe ser superada. En general pudiera decirse que no existen agricultores inviables, si no se toma en cuenta las condiciones que generaron su inviabilidad económica. Si bien es cierto que el proceso de cambio económico puede suponer en muchos casos la reconversión productiva e incluso, en algunos casos, la mayor movilidad geográfica de parte de la población, estos procesos de ajuste deben ser acompanados "desde el estado" y "desde la empresa privada" mediante políticas disenadas al efecto.
Las reformas del estado son procesos históricos de largo plazo. Ellas frecuentemente ocurren en ambientes de fuerte tensión social y política. Pero ellas suponen también un largo y heterogéneo proceso de desarrollo institucional por agentes sociales que responden a cambios en la estructura de incentivos generadas por su entorno económico, político y cultural.
La reforma del estado en América Latina no ha sido un proceso fácil, y es aún súmamente vulnerable. Hasta el momento, el proceso ha significado el surgimiento de un estado-nación mucho más complejo que comprende ahora no sólo al gobierno central, sino también a una multiplicidad de gobiernos subnacionales (regionales y locales). Hasta cierto punto, cada uno de estos gobiernos está ahora en capacidad para disenar sus propias agendas e implementar algunas políticas.
A pesar de los retrocesos evidentes en varios paíes, en casi todos ha existido una cierta direccionalidad general que va desde gobiernos más centralizados hacia gobiernos más descentralizados. Pero los resultados de las reformas resultan sobre todo de la capacidad de negociación, y el balance de fuerzas, entre múltiples agentes nacionales, y a su vez -en un entorno cada vez más globalizado-involucra la relación con un número cada vez mayor y más poderoso de agentes supranacionales.
Uno de los supuestos generales y no explícitos de estas reformas es que existe una sociedad civil organizada, y que por lo tanto la descentralización debería hacer más transparente y democrático el proceso de toma de decisiones públicas. La "sociedad civil", sin embargo, no puede ser considerado como un cuerpo homogéneo y coherente, cuyo fin es mantener bajo control a los gobiernos, y cuyas acciones redundan en el beneficio de todos los sectores que a ella subyacen. Hemos visto que durante los procesos de reforma analizados, algunas importantes fracciones de la sociedad civil han luchado por perpetuar sus privilegios, mientras otros sectores se esfuerzaron por profundizar la democracia y superar los viejos privilegios que a ellos los excluyeron.
La mayoría de los países latinoamericanos está en este momento en una situación de "mitad del río" en relación al proceso de reformas. Sólo un amplio consenso social y un fuerte compromiso político puede lograr que los aspectos benéficos alcanzados hasta el presente por las reformas se sostengan en el tiempo. La primera necesidad de la reforma del estado es, por lo tanto, el logro de un pacto social en el cuál los pobres rurales, todavía la mayoría de la situación bajo la línea de pobreza en América Latina, sean incluídos en los beneficios del crecimiento económico. Y ésto requiere un crecimiento más equilibrado de los territorios nacionales, y principalmente de los nuevos territorios rural-urbanos.
Existe, por último, en todo proceso de reforma una inevitable tensión entre las fuerzas que conducen a la descentralización y las que requieren una mayor centralización. En todos los casos latinoamericanos analizados, esta tensión no sólo existe entre gobiernos centrales y gobiernos locales, sino que también se manifiesta al interior de los gobiernos subnacionales. Lograr el necesario balance entre ambos procesos es quizás la tarea inmediata.
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1Entendemos por Gobierno Central (GC) el gobierno "nacional" en los regímenes unitarios, o el gobierno "federal" en los estados federales (por ejemplo Brasil o México). El nivel de gobierno "regional" (subnacional), es frecuentemente denominado "gobernación de estado" en los estados federales, o supuestamente tales, y "departamentos", "provincias" o "regiones" en los estados unitarios. En América Latina se suele denominar "municipio" al nivel local de gobierno, siendo la "Alcaldía" el cuerpo ejecutivo y el Consejo Municipal se cuerpo legislativo. No obstante, en algunos países este nivel de gobierno también recibe la denominación de "distritos".
2Esto incluye tanto la flexibilización de las relaciones laborales al interior de la función pública (la determinación de salarios y de la estabilidad del empleo en función de criterios de rendimiento o eficiencia), y la introducción de criterios mercantiles en las relaciones con los usuarios de los servicios públicos (p.ej. criterios de recuperación de costos y de costo/beneficio en funciones en las que anteriormente existían consideraciones de "universalidad" y/o "redistribución de ingresos" en la asignación de recursos por parte de la agencia pública).
3Transferencia frecuentemente identificada en la literatura inspirada en Rondinelli como "desconcentración"
4Este tipo de transferencia generalmente se suele confundir con la "descentralización territorial" (vide infra).
5Este tipo de transferencia suele confundirse con la privatización (vide infra).
6Algunos autores denominan a este tipo de reforma "co-participación" (o en inglés partnership), lo que parte del supuesto de que el estado continúa ejerciendo algún tipo de función de seguimiento (monitoreo) o de toma de decisiones en el desempeño de la función.
7A diferencia de los gobiernos municipales, las Prefecturas continuaron siendo gobiernos regionales no-electos sino nombrados por el gobierno nacional.
8Esta decisión revestía particular importancia en un papel con un gran porcentaje de población indígena (principalmente Aymará y Quechua), quienes habían sido tradicionalmente excluídos de participación política en la toma de decisiones públicas.
9Las Constituciones de 1961 y 1999 han definido al país como un estado unitario, integrado por un gobierno central, 23 estados subnacionales, y un número indeterminado de municipios autónomos.
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