mayo 2001
Marco Conceptual de la investigación
Luis Llambí
Tomás Lindemann
Parte 1 de 3
disponible tambien en inglés
Este documento trata de las instituciones que pueden asegurar una mejor gobernabilidad. El fortalecimiento de las capacidades institucionales de los gobiernos locales es impotante: 1) por consideraciones económicas, es decir a fin de mejorar la eficiencia productiva y en la asignación de recursos; 2) por razones de equidad (territoriales y sociales); y 3) por razones políticas, es decir vinculadas al rendimiento de cuentas de los funcionarios electos a sus ciudadanos, de participación ciudadana en la toma de decisiones, y de democratización en la toma de decisiones. El documento compara la experiencia de dos décadas de reformas del estado en seis países de América Latina (Chile, Colombia, Bolivia, Brazil, México, y Venezuela), a fin de analizar los factores que puedan explicar qué ocurrió bien y qué mal en las reformas; y a fin de extraer algunas lecciones para el futuro.
Las reformas del estado son procesos históricos. Ellas involucran cambios políticos, legales, administrativos y territoriales. Como resultado de todos estos procesos, al finalizar el siglo XX, las formas centralizadas del estado-nación están transfiriendo parte de sus funciones a: a) organizaciones de gobierno supranacionales (incluyendo los acuerdos de libre comercio como MERCOSUR y el TLCNA; b) a gobiernos subnacionales (p.ej. gobernaciones regionales, gobiernos municipales); c) a organizaciones no-gubernamentales (ONGs); d) a las organizaciones de base (p.ej. asociaciones de productores, juntas de vecinos, etc.); y e) a las empresas privadas.
La transferencia de algunos poderes de toma de decisión y de responsabilidades desde el gobierno central a los gobiernos subnacionales (regionales o locales), ha sido un importante componente de algunas de estas reformas (ver, por ejemplo, los casos de Bolivia, Colombia, Brasil y Venezuela). Esta "descentralización territorial" del poder ha sido precedida en algunos caos por reformas políticas tales como: la elección popular de alcaldes municipales y/o los gobernadores regionales. En algunos casos una agencia del gobierno central (nacional) ha transferido la toma de decisiones la "sociedad civil" o a las organizaciones de base. En muchos casos estas transferencias han favorecido a las empresas privadas, ya sea mediante la venta de las empresas y activos del estado a las firmas privadas o mediante la contratación a terceros ("tercerización") de algún servicio sin que ocurra ningún cambio en la propiedad de activos en manos del estado. En la mayoría de los casos, sin embargo, estas reformas han estado acompañadas por el desmantelamiento o la reducción de algunas de las agencias del gobierno central, y en particular las del sector público agrícola.
Aunque aún no ha habido ningún intento serio de evaluar los impactos diferenciales que estas reformas tienen en la población en condiciones de pobreza extrema, pobreza, y en las clases medias, la experiencia de América Latina también muestra que pocas reformas han logrado los fines planteados inicialmente (por ejemplo, una mayor competitividad, la reducción de la pobreza, la sostenibilidad ambiental, una mejor gobernabilidad), y algunas han incluso experimentado serios corto circuítos o incluso retrocesos.
Desde una perspectiva normativa el documento enfatiza tres puntos:
No obstante, la capacidad de los gobiernos locales, particularmente en las áreas rurales, tiende a ser limitada. La mayoría de los gobiernos locales no tiene acceso a las habilidades administrativas requeridas. Ellos no están familiarizados con las leyes nacionales y los procedimientos administrativos que emanan del gobierno central. Ellos carecen de los conocimientos necesarios para negociar con otras agencias públicas y con las firmas privadas. Su conocimiento para encontrar financiamiento externo es limitado. Sus habilidades para diseñar, hacerle seguimiento y evaluar los proyectos de inversión de corto plazo es también inadecuado. Más aún, estos gobiernos tienen escasa información sobre su entorno económico-político, y por lo tanto de diseñar estrategias económicas locales de largo plazo. Por todas estas razones, el fortalecimiento institucionales del gobierno a nivel local tiene que ser un componente central en los programas de descentralización.
Este documento fue escrito por Luis Llambí y Tomas Lindemann, siguiendo los Términos de Referencia de Luis Llambí como Profesor Visitante del Programa de Cooperación Académica de la FAO. El objetivo era: 1) desarrollar un marco conceptual dirigido a evaluar los procesos de reforma institucional en el sector público agrícola, focalizado hacia la devolución de funciones desde los Ministerios de Agricultura hasta los niveles locales; y 2) proporcionar una revisión crítica comparativa de la literatura sobre las reformas institucionales en América Latina.
Los autores reconocer la gran cantidad de publicaciones que ya ha sido producida por la FAO sobre estos temas, y que sirvieron de base para este Informe. En particular, fue extremadamente útil la consulta del Informe Final de la Consulta Técnica sobre Descentralización para el Desarrollo Rural, que tuvo lugar en Roma en Noviembre de 1997, bajo el liderazgo de G. Gordillo de Anda, Santiago Funes y J. Dey-Abbas. También fue muy útil la revisión de los documentos "Descentralización y Desarrollo Rural" publicados por el Departamento de Desarrollo Rural, la RED-IFO Modelo de Descentralización preparada bajo la supervisión de Mohamed Nadir, Tomás Lindemann y Jean Bonnal, y el Documento de Referencia Informático sobre Descentralización y Desarrollo Rural de la FAO.
También quisiéramos reconocer las ideas y materiales empíricos proporcionados por los documentos preparados por el Grupo CEO de Argentina (Martín Piñeiro, Roberto Martínez Nogueira, Eduardo Trigo, Filemón Torres y Eduardo Manciana) bajo los auspicios del Banco Interameircano del Desarrollo (BID). Así como los documentos preparados por María Elena Cruz (Chile), Edelmira Pérez (Colombia), Jorge Romano (Brasil) y Luis Fernando Fernández (Costa Rica) para el Taller sobre Descentralización que tuvo lugar en Río en Noviembre 1999, auspiciado por la Red para la Capacitación en Políticas Agrícolas de América Latina (REDCAPA).
En el marco de los compromisos de Luis Llambí en FAO, este tuvo la oportunidad de visitar Bolivia como parte de una Misión para asistir al Gobierno Boliviano en la preparación de un proyecto de continuación del Programa Especial de Seguridad Alimentaria (PESA). La visita a un país que liderizó los esfuerzos en descentralización en América Latina a principios de los 1990s, permitió añadir novedosas ideas a este informe. Quisiéramos también expresar nuestra gratitud a diversas personas de la División de Desarrollo Rural de la FAO, y en especial a Jean Bonnal y a Norman Messer, por toda la ayuda y el apoyo que nos brindaron. Los autores asumen, sin embargo, toda la responsabilidad por cualquier error u omisión que pueda contener este Informe.
"La descentralización debe estar inserta en el proceso más amplio de reformas del estado (...) Es fundamental considerar el proceso histórico más amplio de formación y construcción de los estados nación" (TCD. Proceedings 1987:69)
"La descentralización es un problema interdisciplinario de tal magnitud, que no es sorprendente que gran parte del trabajo sobre la descentralización realizado los científicos sociales (...) sea débil en términos de las categorías teóricas empleadas. La ausencia de un fundamento teórico hace que tanto el análisis positivo sobre la descentralización (cómo derivar lecciones de las experiencias, particularmente mediante el seguimiento y la evaluación) como el diseño normativo de por qué y cómo descentralizar, no sean completamente cofiables. Con ambos fines, se requiere una sólida sustentación de las categorías analíticas utilizadas en el análisis. Ella debería comenzar con un inventario de los constructos teóricos que identifican por qué hay beneficios y costos en la descentralización (...) A fin de que estas categorías sean científicamente válidas, se debería poner todo el empeño en enraizar esta investigación en unas categorías teóricas rigurosas (A. De Janvry, TCD Proceedings 1987:72-73).
La descentralización de las funciones tradicionalmente desempeñadas por los gobiernos centrales, particularmente en el sector público vinculado a la agricultura y el desarrollo rural, generalmente se justifica con consideraciones políticas y de equidad social. No obstante, los objetivos políticos (fortalecer la rendición de cuenta de los funcionarios, la participación social, y la democratización) pueden coincidir con objetivos económicos (por ejemplo, una mejor asignación de recursos por parte del sector público, y una mayor disposición de los usuarios para pagar los servicios proporcionados por el estado).
Dos principales fuerzas están actualmente determinando la descentralización de los estados-nación, conjuntamente con el surgimiento de nuevas instituciones de gobierno supranacionales. Por una parte, la globalización, proceso que está relacionado no sólo con el surgimiento de mercados competitivos globales y el rápido cambio técnico, sino también por la búsqueda de nuevas reglas de juego para gobernar las transacciones económicas a todos los niveles. Por otra parte, las crecientes demandas de democratización que surgen de la base.
Las reformas del estado son procesos históricos. Estos involucran cambios políticos, legales, administrativos y territoriales. Como resultado de todos estos procesos, al finalizar el siglo XX, las formas centralizadas del estado-nación están transfiriendo parte de sus funciones, y parte de su autoridad y poder. Algunas son transferidas a las organizaciones supranacionales y multinacionales, en tanto que otras son transferidas a organizaciones los gobiernos locales, las organizaciones no-gubernamentales (ONGs) y a las empresas privadas. No obstante, que nosotros sepamos no se han realizado aún evaluaciones a profundidad que permitan identificar los pros y los contra de los procesos de descentralización.
Al nivel nacional, es posible identificar como descentralización la dirección general de estos procesos de reforma del estado. Pero, al ser procesos históricos, estas reformas también han experimentado retrocesos políticos, corto circuítos y resultados mixtos.
Uno de los principales problemas para el análisis de todos estos procesos es que el término "descentralización" se ha convertido en un concepto súmamente impreciso en la literatura sobre el desarrollo. Uno de los autores que cuestiona el uso de este término llega incluso a señalar:
"El concepto es tan vacío que uno puede llenarlo con casi cualquier cosa. Este es un concepto que está desprovisto de un claro significado si no somos súmamente cuidadosos con su uso. Muchas reformas son tildadas de ´descentralización", cuando no está completamente claro si este es el término apropiado (Gershberg 1998:407).
Los objetivos de este documento son:
El documento consta de tres partes principales. En l primera se discuten las principales categorías teóricas y los esquemas analíticos que se utilizan más frecuentemente en la literatura especializada a fin de analizar los procesos de reforma del estado, y en particular de descentralización. En la segunda se describe muy brevemente los procesos históricos de reforma del estado seguido por seis países latinoamericanos, a fin de compararlos y extraer las principales lecciones sobre las condiciones que determinaron su éxito o fracaso parcial. En la tercera se identifican algunos criterios que pudieran guiar el diseño de los programas de reforma en el futuro, con base en la experiencia histórica de América Latina. Por último se plantean algunas conclusiones generales (teóricas, empíricas y normativas) sobre los procesos de reforma del estado experimentados históricamente por la región en las últimas décadas.
El marco conceptual más frecuentemente empleado en la literatura sobre la descentralización es la tipología de Rondinelli (1981, citado por Manor 1974:4). Este autor distingue tres posibles resultados de la reforma administrativa: a) la transferencia de funciones del gobierno central (GC) a agencias paraestatales, proceso al que llama "delegación"; b) a agencias locales del GC, proceso que llama "desconcentración"; y c) a niveles semi-autónomos de gobierno, lo cuál llama "devolución". Existe, sin embargo, un juicio de valor subyacente en este marco conceptual: la percepción de que existe cierto grado de progresión en el proceso que va de una categoría a la siguiente, constituyendo la devolución el mejor resultado.
Como cualquier otra taxonomía o tipología, las categorías conceptuales de Rondinelli tienen su mérito. Ellas claramente definen tres posibles resultados de los procesos de reforma del estado. El problema, sin embargo, como con cualquier otra categorización basada en tipos ideales, es dónde establecer la frontera entre uno y otro cuando estamos comparando procesos históricos que realmente combinan elementos de las tres categorías. Por otra parte, el supuesto implícito de que existe un proceso linear y uniforme de reforma del estado común a todos los casos es, como lo casos de estudio en este documento lo demuestran, completamente inválido.
No obstante, a nuestro juicio, su mayor limitación es que la tipología de Rondinelli oculta la distinción básica entre los aspectos políticos y los administrativos en las reformas del estado. Por lo tanto, cuando uno trata de aplicar estas distinciones a cualquier país particular, el análisis político-administrativo de la reforma se desdibuja. Como ocurre con todas las definiciones típico-ideales, el riesgo es que, con el tiempo, ellas se vacían de contenido y se convierten en una camiza de fuerza tanto para el análisis como para el que toma decisiones de política.
El término "descentralización", también se ha convertido en un concepto vago, tanto en la vida real como en la literatura. Se atribuyen a este término diferentes y muy variables contenidos según sea éste sea empleado por los funcionarios gubernamentales, los analistas académicos, u otros agentes del desarrollo. De acuerdo a sus diferentes usuarios, múltiples y bien diferentes reformas han sido bautizadas como descentralización. Para algunos analistas, sin embargo:
"(el término) es una categoría suficientemente vacía que puede ser llenada con casi cualquier cosa (...) Un concepto que ha perdido su significado, si no hacemos un uso cuidadoso de él. Muchas reformas pueden ser etiquetadas como ´descentralización´, aún cuando no estamos completmente claros si éste es el término apropiado" (Gershberg 1998:405-407).
A fin de evitar estos malentendidos, en el documento se propone. Primero, proponer una breve aunque precisa definición del Estado-Nación y de sus formas históricas. Segundo, distinguir entre los aspectos políticos y administrativos del estado, y por lo tanto entre las dimensiones políticas y administrativas de las reformas del estado.
El surgimiento del Estado-Nación fue un producto histórico de centralización política, a nivel global. Este proceso estuvo relacionado con largos procesos de formación de los estados nacionales, así como con la construcción de la nacionalidad. Los estados centralizados de Europa Occidental fueron, por lo tanto, un producto histórico. Pero también en otras partes. Los tres siglos que transcurrieron entre el Tratado de Westfalia (1648) y el acuerdo de Bretton Woods en 1945, dieron lugar a diferentes formas de estados-nación centralizados no sólo en Europa, sino también de la gradual extensión del modelo de estado-nación centralizado al resto del mundo mediante, primero, la colonización y, posteriormente, de la independencia (Held 1995).
Las estructuras de gobierno en general, y los estados-nación históricos en particular, han sido siempre el resultado de procesos políticos y económico-administrativos. Todas las teorías del estado existentes reconocen esta doble naturaleza del estado.
Las actuales restructuraciones del Estado-Nación constituyen también el resultado de un proceso global. El abandono del tratado de Bretton Woods en 1973, la caída del Muro de Berlin en 1989, y el inicio de la Ronda Uuruguay de negociaciones en 1986, son hitos históricos en la búsqueda de una nueva institucionalidad política y economica a nivel mundial. Como resultado de todos estos cambios, a fines del siglo XX, las formas altamente centralizadas del Estado-Nación en América Latina han transferido parte de sus funciones a: a) cuerpos de gobierno supranacionales (p.ej. la OMC, el TLCNA, MERCOSUR, etc.); b) los gobiernos subnacionales (p.ej. los gobiernos provinciales o estatales (regionales), y los gobiernos municipales); y c) a diferentes tipos de organizaciones no-gubernamentales, asociaciones de base, y empresas privadas. Paralelo a estos procesos, está en curso también un proceso de transnacionalización de las funciones de gobierno vinculado a la transnacionalización creciente del capital a nivel mundial.
Sin embargo, en cada Estado-Nación, las reformas constituyen más el resultado de procesos aún inconclusos de negociación entre los grupos de interés organizados a todos los niveles, y en menor grado de consideraciones técnicas.
En gran medida influenciados por el relativo éxito de los procesos de reforma en Chile, algunos analistas han propuesto un modelo tri-etápico de interpretación de las reformas del estado de América Latina (Martínez Nogueira 2000; Piñeiro et al 1998). La primera etapa, el ajuste macroeconómico, constituye básicamente la devolución a los mecanismos de mercado de las funciones de asignación de recursos que fueron asumidas por el estado durante todo el período en que predoinó la estrategia de crecimiento hacia adentro, uno de cuyos componentes era la industrialización por substitución de importaciones. La segunda etapa, usualmente denominada reforma estructural, consiste básicamente en la creación de una nueva arquitectura institucional del estado acorde con la estrategia de crecimiento de apertura y de liberalización de mercados que caracterizó a la primera etapa. En tanto que supuestamente la primera etapa se centró básicamente en la desregulación del mercado, la apertura economic, y la privatización; la segunda se orientó a una reingeniería institucional. El llenar los vínculos ausentes, sin embargo, y ésta es la razón por lo cuál se plantea una tercera etapa, es la tarea más difícil. Se trata, por una parte, de construir los necesarios pactos políticos y los consensos sociales a fin de dar continuidad a las reformas; y, por otra parte, de consolidar los cambios valorativos y culturales que deberían acompañar a los procesos de reforma para garantizar su éxito. Adicionalmente, el tercer estadio de reformas debería también garantizar la vinculación de las nuevas instituciones nacionales con la emergente institucionalidad supranacional.
Nuevamente, como esperamos que nuestros casos de estudio ilustren, la historia de las reformas en América Latina es mucho más variada y complicada que lo que este esquema trietápico sugiere. No sólo las reformas no han seguido siempre las mismas etapas, pero también la secuencia entre sus diferentes etapas ha tomado por diferentes rumbos. Incluso en el caso de Chile, que algunos autores consideran como paradigmático, ni el número de etapas ni su contenido y secuencia, han seguido la senda esquemática propuesta por estos intérpretes. Por lo tanto no existe otra opción que regresar al análisis histórico detallado de las diferentes trayectorias seguidas por cada proceso de reforma, y sólo después de hechoo ésto realizar un intento de interpretar estos procesos a fin de poder establecer si existen elementos comunes a todos casos, y la especificidad de cada uno de ellos en función de sus condiciones actuales y de su historia.
En esta sección se definen algunas categorías que tienen como objetivo analizar los casos históricos, evitando los dos mayores peligros que arriba hemos identificado: por una parte, reificar un proceso convirtiendo la categoría en un tipo ideal; y, por otra parte, postular ninguna secuencia a-histórica ni común a todos los casos.
Sin pretender ser exhaustivos, se postulan cuatro categorías abstractas para el análisis de los procesos históricos de reforma del estado: 1) las reformas políticas; 2) la reformas administrativas; 3) la descentralización territorial; 4) la transferencia de funciones a la población organizada; y 5) la transferencia de funciones a las empresas que operan en el mercado. Estamos plenamente conscientes, sin embargo, que estas categorías abstractas se encuentran completamente entremezcladas en los procesos concretos. El objetivo del análisis histórico-comparativo e institucional que planteamos en este documento es precisamente poder identificar estos diferentes componentes de los procesos de reforma, explicar sus causas, e identificar sus resultados.
Como resultado de los procesos de democratización, en algunos países de América Latina los regímenes autocráticos y altamente centralizados que predominaron en la década de 1980 han sido gradualmente reemplazados por gobiernos electos popularmente. La elección de alcaldes y concejos municipales mediante sufragio universal y directo, así como el surgimiento de mecanismos de participación popular (p.ej. los cabildos abiertos, los referendum, etc.) constituyen ejemplos de este proceso, particularmente en lo que respecta a los gobiernos locales. Por otra parte, los procesos de democratización también crearon un ambiente favorable para la proliferación de organizaciones populares (p.ej. asociaciones de productores, juntas de vecinos, etc.) y de organizaciones no-gubernamentales, así como la integración horizontal y vertical de estas organizaciones con el fin de influenciar en los procesos de toma de decisiones.
La descentralización territorial supone la transferencia de responsabilidades y toma de decisiones desde una agencia del GC hacia una agencia de gobierno subnacional (regional o local). Dependiendo de si ésta va acompañada o no también de una transferencia financiera suficiente para que la agencia subnacional pueda desempeñar sus funciones eficientemente, la descentralización territorial podrá ser considerada completa o incompleta.
Este tipo de reforma, denominada frecuentemente en la literatura "devolución a la sociedad civil", incluye un gran número de transferencias de responsabilidades, toma de decisiones, e incluso en ocasiones de fondos a diferentes tipos de organizaciones populares. No incluye, sin embargo, la transferencia de activos, responsabilidades, capacidad de toma de decisiones, o de fondos, a empresas que funcionan con base en criterios nétamente mercantiles (las "firmas" o empresas privadas).
Este tipo de reforma, también denominada "privatización" por algunos, supone a su vez dos tipos de transferencias:
Chile fue pionero en las reformas económicas e institucionales en América Latina. El golpe militar de 1973 dio fin a cuatro décadas del experimento de crecimiento económico orientado "hacia adentro", en el que se privilegió la estrategia de diversificación o industrialización por substitución de importaciones, auspiciada a inicios de los años 1940 por la CEPAL. El golpe de estado de 1973 también dio fin al experimento de socialismo democrático del gobierno electo en 1970.
Entre 1973 y 1982 un programa de liberalización de mercado y apertura economica, con mínima intervención del estado logró ser gradualmente implementado, utilizando para ello todo el poder coercitivo del estado. En 1980 los principios que guiarían las relaciones entre "lo público" y "lo privado" fueron formalizados en una nueva Ley Constitucional: el gobierno nacional desempeñaría un papel "subsidiario" o "complementario" en la estrategia de crecimiento económico, liberando las fuerzas de mercado, y extendiendo los derechos de propiedad a fin de promover las iniciativas e inversiones privadas. Los objetivos explícitos de la reforma eran lograr el equilibrio en la balanza de pagos, la estabilidad de los precios internos, y promover la eficiencia microeconómica. Las medidas de política empleadas eran: la austeridad financiera, la apertura de la economía a los mercados globales, la privatización de la mayoría de las empresas públicas, la liberación de los mercados domésticos, la desregulación del mercado financiero, y el fortalecimiento del mercado de la tierra mediante la extensión de los derechos de propiedad privada en el sector agrícola. En contraparte, el gobierno central fortalecería su capacidad normativa y regulatoria, y transferiría algunas funciones a entidades subordinadas de gobierno. Todo esto con miras a ampliar el papel de las empresas privadas en la provisión de los servicios tradicionalmente ofrecidos por el estado al sector privado de la economía y a los ciudadanos.
En el sector agrícola y rural, el período 1973-1982 supuso también importantes reformas. Se dio fin oficialmente al proceso de reforma agraria iniciado en 1962. Se redujeron considerablemente los servicios de investigación y extensión agrícola. Y, en general, se redujo la inversión pública en el sector. El crecimiento agrícola fue supeditado a los objetivos de estabilidad macroeconómica y apertura economica, lo cual limitó considerablemente la autonomía de las políticas sectoriales. El gradual desmantelamiento de las funciones anteriormente ejercidas por las agencias públicas determinó tanto el fortalecimiento del sector privado como la gradual disolución del sector "campesino" originado durante el proceso de reforma agraria. Por el contrario, el surgimiento de un fuerte sector agroindustrial y agrocomercial tendió a ocupar algunos de los espacios liberados por el sector público agrícola.
En 1982 los impactos sociales y económicos generados por la crisis de la deuda en una economía en gran medida abierta a las fuerzas del mercado internacional, forzó al gobierno a la revisión de algunas de las medidas anteriormente adoptadas. El sector agrícola fue uno de los más afectados por la recesión economica, lo cual ponía en juego su competitividad en los mercados internacionales. A fin de evitar mayores conflictos sociales, se introdujeron algunas medidas proteccionistas en el modelo: se ajustaron al alza algunas tarifas aduaneras, se restablecieron controles en el mercado de crédito, se manipuló la tasa de cambio, se otorgaron subsidios a los productos agrícolas considerados "vulnerables", y se diseñaron innovaciones institucionales como la creación de bandas de precio para una canasta de productos agrícolas a fin de compensar la volatilidad de precios en los mercados internacionales.
La primera etapa de las reformas no fue justificada con ningún planteamiento teórico o normativo riguroso sobre el cambio económico e institucional. De hecho, la mayoría de sus supuestos teóricos fueron sólo elaborados a posteriori. El supuesto implícito de las reformas era que las instituciones públicas estaban en capacidad de responder a las decisiones de política tomadas al más alto nivel, y que una vez decidida la desregulación los mercado reales actuarían conforme a los mercados competitivos descritos por los textos de microeconomía neoclásica, y las empresas privadas estarían en capacidad para ajustarse rápida y eficientemente a las nuevas reglas de juego.
El período 1990 a 1994 supuso una nueva generación de reformas. A comienzos de la década la capacidad funcional del sector público agrícola mostraba señales de gran debilidad. Un presupuesto súmamente reducido y la capacidad de manipular un número muy reducido de instrumentos de política, disminuía su capacidad y efectividad para lograr los objetivos planteados. De hecho, los únicos instrumentos de política que mostraban algunas efectividad eran: las medidas compensatorias en el mercado externo, los subsidios forestales y a la irrigación, algunos controles sanitarios, y un débil programa de transferencia tecnológica operado mediante empresas privadas. Por lo tanto, el principal objetivo del gobierno electo democráticamente en 1990, era fortalecer y modernizar a las agencias del gobierno central y promover criterios de equidad en el diseño de las políticas públicas. Esto dio origen a un cambio de prioridades en la asignación de los recursos públicos: entre 1992 y 1996 el gasto social ascendió a aproximadamente el 65% de un 55% durante el período 1985-1989.
Por otra parte, durante el período 1990-1994, se otorgó prioridad al fortalecimiento de nuevos acuerdos comerciales regionales a fin de fortalecer la capacidad de negociación del país en los mercados internacionales. No obstante, los rasgos básicos del modelo de apertura y liberalización se mantuvieron prácticamente intactos.
Durante el período 1995-1999 tuvo lugar una tercera etapa de reformas. Los gobiernos democráticos otorgaban cada vez mayor prioridad a las políticas sociales: el gasto de educación, salud, habitación, y los subsidios focalizados hacia los sectores más vulnerables, estaban todos basados en consideraciones de equidad. La política agraria también fue reestructurada: las inversiones públicas en irrigación, modernización técnica, conservación de recursos naturales, y de crédito tendían a favorecer a los pequeños agricultores también con base en consideraciones de equidad.
Se mantenía, sin embargo, una visión "dualista" tanto del sector rural como de las políticas sectoriales. La política agrícola, dirigida a los productores juzgados eficientes, buscaba promover la competitividad de determinados productos en los mercados internacionales. La política de desarrollo rural tenía como objetivo el combate de la pobreza entre los agricultores juzgados "no viables económicamente", y disponía fundamentalmente de instrumentos de corte asistencialista. Más aún, mientras las políticas agrícolas eran implementadas por el Ministerio de Agricultura, las políticas de desarrollo rural y combate a la pobreza serían ejecutadas por los Ministerios "sociales" (Educación, Salud, Solidaridad Social y Planificación).
La reforma del estado en Chile, en todas las etapas anteriormente descritas, ha otorgado la primera prioridad a "la privatización" de las funciones anteriormente desempeñadas por el estado. La privatización ha asumido diferentes formas: a) la venta de las empresas del estado y la transferencia de sus activos a las firmas privadas; b) la contratación a terceros (tercerización) de los servicios anteriormente provistos por el estado; y c) la administración de las agencias públicas conforme a criterios similares a los mecanismos del mercado.
El ejemplo más claro de tercerización es el de los servicios de extensión agrícola dirigido hacia los medianos y pequeños agricultores. En la provisión de este servicio, el gobierno central ha retenido algunas funciones: a) la mobilización de grupos de agricultores a fin de que las agencias de extensión actúen en función de la demanda; b) el financiamiento a los proveedores privados del servicio; y c) la promoción de convenios de co-participación entre las empresas privadas de extensión y sus clientes. El principio que subyace a estas reformas es la creación de un mercado de servicios de extensión mediante la promoción de pequeñas empresas, principalmente entre los antiguos funcionarios del sector.
El resultado de estos programas no ha sido, sin embargo, súmamente alentador. La mayoría de los servicios provistos a los pequeños y medianos agricultores ha sido considerado como de baja calidad, y por lo tanto no se han logrado los incrementos de productividad esperados. Una de las causas de este pobre desempeño es la escasa capacidad de las agencias del gobierno central para supervisar las funciones transferidas. Ante estas fallas "de mercado", los agricultores han sido reacios a cumplir con las cuotas a ellos asignadas en los acuerdos de co-financiamiento.
La descentralización territorial nunca ha tenido prioridad en la agenda de reformas. El país fue dividido en trece regiones, cada una de ellas dirigida por un "Intendente", quién es nombrado por el Ministro del Interior, es decir por el gobierno central. Por el contrario, las autoridades municipales son electas. Algunos servicios públicos urbanos han sido transferidos a las municipalidades, mientras algunos servicios "sociales" (a la población) como la salud, la educación, la protección del ambiente, etc. es co-responsabilidad de los diferentes niveles del gobierno. No obstante, las autoridades locales no tienen autoridad jerárquica sobre ninguna de las agencias del gobierno central que actúan al interior de los municipios. Se ha intentado establecer diferentes mecanismos de cofinanciamiento a fin de promover la transparencia en la asignación de fondos públicos e incentivar la competencia entre las agencias que proporcionan servicios a la población o participan en los proyectos de inversión, con resultados súmamente diversos.
La especificidad del caso chileno durante todo el proceso de reformas impide que pueda ser considerado como un paradigma para evaluar otros procesos históricos de reforma en América Latina. Es posible extraer, sin embargo, algunas importantes lecciones de este caso.
En primer lugar, el gran nivel de consenso social entre todos los sectores de la población, y de compromiso entre todas las fuerzas políticas del país, sobre los rasgos principales de la reforma, más concretamente con la liberalización de mercados y la apertura económica. En segundo lugar, la tensión existente desde el inicio de las reformas entre las políticas macroeconómicas y las sectoriales no ha podido aún ser resuelto completamente. El objetivo de la mayoría de las políticas sectoriales es, en efecto, el compensar los impactos negativos de las políticas macroeconómicas en el sector agrícola, y el acelerar la reconversión del sector para hacerlo compatible con un entorno comercial cada vez más competitivo. La mayoría de las políticas compensatorias son, sin embargo, adoptadas ex post, al carecer el sector de una clara visión estratégica, y una vez que los acuerdos comerciales han sido ya decididos. En tercer lugar, esta ausencia de visión estratégica de largo plazo, es agravada por el corto placismo que caracteriza a la mayoría de los instrumentos disponibles por el sector. Una buena ilustración la ofrece el mecanismo de cofinanciamiento de que disponen los pequeños agricultores, el cuál no les permite sino formular proyectos de muy pequeño impacto económico, no enmarcados en un plan estratégico local, regional, o nacional. Por último, quizás la lección más preocupante desde el punto de vista de los objetivos de este documento, es el divorcio aún existente entre la política agrícola, de carácter productivo y dirigida a la competitividad de los rubros con mayor demanda efectiva, y la política rural, de carácter asistencialista y dirigida al combate a la pobreza rural. Rasgo éste que, como veremos, también se presenta en varios de los casos abajo analizados.
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