Los países en desarrollo dejan que sea cada vez más el mercado el que determine el acceso a la tierra, los recursos naturales, los insumos y los servicios. Prosiguen la liberalización económica y las consiguientes reformas del mercado, y hay un renovado interés por la regularización institucional de la tierra y otras transacciones. Todavía las reformas del mercado de tierras progresan más lentamente que otras reformas relacionadas con los insumos y la producción. No se ha alcanzado el objetivo del crecimiento con equidad.
La tendencia predominante es hacia una mayor competitividad de los mercados de insumos y productos. Ello es resultado de la continuación de los programas de liberalización económica y de los acuerdos comerciales generales como el GATT. Dichos programas han provocado un amplio desmantelamiento de instituciones paraestatales y la eliminación de subvenciones y de otras distorsiones del mercado. El crecimiento económico se ha acelerado en muchas partes del mundo de resultas de la mayor libertad de comercio, de la privatización de empresas estatales ineficaces y del paso de un sistema de planificación central a una economía de mercado. La imagen general es que, al ser más fácil el acceso a los mercados de insumos y productos, la renta per cápita de cientos de millones de personas de bajos ingresos aumenta ahora con mucha mayor rapidez.
Si bien la situación general es positiva, los beneficios de la liberalización económica y de las reformas de los mercados no se han distribuido de manera uniforme. Los productores pequeños y marginales son a menudo más vulnerables ante los cambios del régimen de subvenciones. Antes de la aplicación de los programas de liberación económica los gobiernos con frecuencia subvencionaban directa e indirectamente los insumos y la producción. Si bien las subvenciones iban a parar sobre todo al sector de las grandes explotaciones, también los pequeños productores y los agricultores pobres obtenían algunos beneficios limitados. Las subvenciones permitían mantener artificialmente grandes y pequeñas explotaciones insostenibles o deficitarias. Aquellos que se hallaban cerca o por debajo del umbral de pobreza antes de la transformación económica tienen ahora cada vez más dificultades para salir a flote durante el período inicial de la reforma. Estos problemas se ponen de manifiesto en las experiencias de muchos agricultores de Europa oriental y central: los insumos, los servicios y las máquinas reflejan ahora los precios del mercado mundial, pero los agricultores no pueden vender sus productos a precios equivalentes en los depauperados mercados locales.
Esto no quiere decir que la reforma económica esté mal orientada. La base económica de los sistemas agrarios que dependían de unos precios subvencionados y de las distorsiones del mercado no era sostenible. Si no se introducían importantes cambios estructurales el deterioro de la situación de gran parte de la población rural era irreversible. Ahora se tiene conciencia de que se necesitan un mercado competitivo de insumos y productos y un sistema financiero viable para lograr un crecimiento agrícola sostenible. No obstante, la evidencia indica que la reforma no debe consistir simplemente en pasar de un régimen estatal a un régimen de mercado. Para que todos los beneficios de la reforma económica y política puedan llegar a todos los sectores de la sociedad rural se requiere una estrategia integrada de ajustes multisectoriales y medidas compensatorias. Es necesario introducir cambios efectivos en los sistemas de crédito y los mercados de tierras, en los sistemas de información y en la legislación en materia de tierras y en las políticas y perspectivas generales del sector agrario.
La racionalización de las operaciones agrícolas con la tecnología disponible en las explotaciones familiares ha suscitado de nuevo el interés por la concentración parcelaría. Países como Francia, los Países Bajos y Turquía informan sobre el establecimiento de sistemas de mercado para ayudar a los agricultores a consolidar sus operaciones agrícola como medio principal para garantizar su supervivencia y crecimiento económico. Este proceso es ahora económicamente viable gracias a los recientes adelantos tecnológicos referentes a los sistemas de información sobre la tierra. En otros lugares se tiene cada vez más conciencia de la necesidad de estimular y apoyar al sector de las pequeñas explotaciones. Convencidos de que la liberalización económica y el mercado constituyen el sistema más eficaz de distribución de la tierra, los gobiernos se han basado cada vez más en él para ampliar el sector de las pequeñas explotaciones
De manera análoga, algunos países, como Filipinas, que en el proceso de reforma agraria han progresado más que muchos otros países, ha llegado a la conclusión de que la sostenibilidad de la producción y la economía no depende exclusivamente del acceso a la tierra. Se ha visto que no basta con dar una compensación equitativa a los grandes propietarios rurales ni con conceder hipotecas a los receptores de las tierras y que estas medidas tienden a acentuar las distorsiones y las desigualdades. Se requieren otras reformas concomitantes: para lograr la sostenibilidad desde el punto de vista económico, social y ambiental es preciso que los nuevos titulares de las tierras tengan capacidad para participar plenamente en todos los demás mercados de insumos. Ello no es posible cuando los pagos hipotecarios les impiden cualquier otra inversión. Por consiguiente, quienes reciben las tierras necesitan otras ayudas. Además, habrán de encontrarse otros mecanismos, como un impuesto gradual sobre la tierra, para que los grandes terratenientes se decidan a vender parte de sus tierras.
Las tensiones étnicoregionales, las disputas geopolíticas y el apego tradicional a determinados lugares pueden obstaculizar los intentos de aplicar profundas reformas estructurales y de los mercados de tierras. Para funcionar a plena satisfacción, el mercado requiere uniformidad geográfica: las limitaciones mencionadas pueden impedir el libre desarrollo de los mercados en el plano nacional e internacional. Entonces se ve claramente que la reciente ola de conflictos étnicoregionales y de genocidios en Europa y partes de Africa representan barreras insuperables para cualquier proceso de reforma económica. Además, no puede aplicarse ninguna otra reforma agraria posterior hasta que se hayan resuelto plenamente todas las controversias geopolíticas y exista la seguridad de que no hay obstáculos que impidan el libre intercambio de títulos de propiedad en el territorio nacional.
Las tradiciones y valores socioculturales pueden imponer limitaciones análogas al establecimiento de mercados de tierras dentro de un país. Por ejemplo, el apego a sistemas de tenencia de la tierra y mecanismos de distribución tradicionales puede entrar en conflicto con los intentos de introducir nuevos sistemas de mercado. Las experiencias de algunos países del Africa subsahariana son buen ejemplo de esta tensión. Existe una clara incompatibilidad entre los sistemas tradicionales de ordenación de recursos comunales y los mercados de tierras convencionales. En teoría, hay dos opciones extremas a disposición de los gobiernos: el total desmantelamiento de los sistemas de tenencia tradicionales y su sustitución por sistemas de mercado o bien la total preservación de los sistemas tradicionales en determinadas zonas.
La primera opción no tiene en cuenta la sensibilidad geográfica y el valor contextual de los sistemas tradicionales locales, puede aumentar la marginación de los grupos vulnerables y, por tanto, puede conducir a una entropía del sistema. De manera análoga, la total preservación de los sistemas tradicionales en unas zonas geográficamente delimitadas y su protección contra fuerzas externas potencialmente transformadoras no refleja la realidad de estos sistemas. Los sistemas tradicionales rara vez son estáticos e inmutables, sino que más bien son dinámicos y flexibles y muy adecuados para responder a nuevas necesidades y condiciones. Las políticas encaminadas a protegerlos jurídicamente de los efectos de otros sistemas distintos de tenencia pueden suprimir sin querer su potencial dinámico al imponer una serie de normas y condiciones rígidas.
Por consiguiente, las políticas y reformas de la tenencia han solido, y deberían, situarse en un determinado punto de la escala que media entre ambos extremos. La idoneidad de un determinado enfoque depende de las condiciones locales y de la fuerza e importancia de los sistemas tradicionales en comparación con los beneficios potenciales que ofrecen los nuevos regímenes de tenencia y mecanismos de transferencia de tierras. En muchos casos lo más eficaz ha sido adoptar una solución intermedia que permita incorporar al proceso de reforma las exigencias y puntos de vista de los grupos tradicionales y sus sistemas de tenencia.
Un problema común es el de la validez de los procedimientos tradicionales o consuetudinarios de registro en comparación con los documentos oficiales de registro escrito en que se basan los catastros actuales. Estas frecuentes discrepancias complican los procedimientos de arbitraje y solución de controversias. El Níger, por ejemplo, ha establecido un marco progresivo en el que los procedimientos tradicionales y modernos de registro tienen igual importancia y validez jurídica. En otros países, como por ejemplo en Burkina Faso, los gobiernos han intentado conceder más amplias facultades a las instituciones locales para que los sistemas tradicionales de tenencia de tierras y los derechos sobre la tierra se respeten y se incorporen a los nuevos sistemas y procesos de distribución de tierras. Esta solución, que reconoce igual validez a los sistemas de tenencia y a los procedimientos de registro tradicionales y modernos, parece la más válida y viable, ya que respeta los sistemas y derechos tradicionales.
Fiji, por ejemplo, utiliza modernas tecnologías de información sobre la tierra para garantizar que las transacciones en el sector de las tierras tradicionales, que son las más frecuentes en la isla, sean tan viables como las que tienen lugar en el sector de la propiedad privada. De este modo, los titulares de derechos consuetudinarios pueden beneficiarse de modernas inversiones sostenibles sin que corran peligro los sistemas tradicionales de tenencia.
El estado de Bengala occidental en la India presenta otra manera innovadora de aplicar nociones modernas de tenencia de la tierra a los problemas tradicionales. En este caso se han creado registros sencillos a nivel de Panchayat (consejo local) para que se ocupen de todos los diversos sistemas reconocidos de acceso a la tierra. De este modo es mayor la seguridad de los titulares de modalidades secundarias de tenencia relacionadas con la aparcería y otros regímenes. Los datos recogidos registran un aumento de las inversiones en las prácticas sostenibles cuando tanto el arrendatario como el propietario consideran que existen garantías de que la otra parte no puede modificar arbitrariamente el acuerdo existente sin atenerse a las disposiciones legales vigentes.
Los mercados de tierras son a menudo objeto de distorsiones a causa de las condiciones socioeconómicas subyacentes. Así, por ejemplo, si no se completan las reformas del mercado pueden acentuarse las disparidades socioeconómicas existentes y las desigualdades en la distribución de la propiedad. De este modo suele registrarse una tendencia hacia la segmentación del mercado cuando los campesinos pobres y carentes de tierras tan sólo tienen acceso a una oferta limitada de pequeñas parcelas generalmente fragmentadas. En tales casos ocurre siempre que tan sólo los intereses económicamente más poderosos y financieramente más seguros pueden participar en el mercado de las propiedades más extensas y mejor dotadas. En esas circunstancias los intentos de establecer mercados de tierras han dado lugar a la aparición de mercados múltiples y polarizados, registrándose pocas transacciones entre mercados distintos. El resultado de todo ello es a menudo la existencia de parcelas de un tamaño económicamente inadecuado, el mantenimiento de tierras ociosas y la especulación. Esta situación no se da exclusivamente en los países con economías en transición. Muchos países de América Latina están intentando introducir reformas institucionales que eliminen la segmentación de los mercados.
La reforma macroeconómica y estructural ha de progresar lo suficiente para que puedan funcionar mercados viables de insumos y productos y mercados financieros. Teniendo presentes las salvedades mencionadas, el desarrollo de mercados de recursos rurales ofrece las mayores posibilidades para ayudar a los campesinos pobres y los agricultores sin tierras y a las poblaciones desfavorecidas a lograr la sostenibilidad económica.
La conclusión resultante de un atento análisis sociológico y económico de los mercados de tierras es que deben efectuarse intervenciones normativas perfectamente equilibradas para que dichos mercados puedan funcionar de manera equitativa y eficaz. Por fortuna se están produciendo rápidamente los tipos de intervención normativa que son compatibles con la liberalización política y económica del mercado. Los gobiernos disponen de una serie cada vez más amplia de instrumentos de carácter fiscal, de ordenación urbana, normas locales y planificación participativa para poder convertir el mercado de tierras en un mecanismo eficaz al que tengan acceso los campesinos pobres y carentes de tierras. Al mismo tiempo, esos instrumentos permiten a los gobiernos perseguir objetivos económicos sostenibles.
Durante los últimos cinco años, algunos países en desarrollo, en colaboración con organismos y donantes internacionales, han prestado cada vez más atención a la formulación y ejecución de programas de crédito minimalistas. Estos ofrecen a menudo mejores servicios de crédito a los pequeños agricultores, que son necesarios debido a los cambios que se producen en el entorno económico de resultas de la reforma estructural y la liberalización de la economía. Si bien no hay consenso acerca de la forma y el contenido de los programas de crédito minimalistas, estos suelen tener algunas características comunes. El crédito debería concederse en forma de pequeños préstamos, sobre todo de capital de explotación. En segundo lugar, a fin de poder recuperar la suma prestada (y de este modo mantener el sistema de crédito), los tipos de interés deben ser superiores a la inflación. En tercer lugar, el volumen de los préstamos debe ser limitado y tan sólo deben concederse nuevos créditos a los individuos que hayan reembolsado los anteriores. Además, la actividad crediticia debe basarse en criterios de carácter más que en estudios detallados de viabilidad.
La garantía sigue siendo un problema para los pequeños agricultores, en particular para los que carecen de un título oficial sobre la tierra y de documentos de registro. En tales casos, se ha recomendado que las instituciones de crédito acepten garantías colectivas en vez de individuales, aunque según este sistema el fracaso de un individuo puede afectar negativamente a todo el grupo. Por último, se reconoce cada vez más que los programas de crédito minimalistas deben ir acompañados de programas paralelos de asistencia técnica y gestión. Estos paquetes de crédito han ido en aumento en toda América Latina y en el Asia meridional y han servido para prestar apoyo a las unidades de producción dentro y fuera de las explotaciones agrícolas. Está claro, sin embargo, que es necesaria la expansión de los sistemas de crédito tradicionales y alternativos a fin de lograr que los productores rurales tengan una mayor presencia en el mercado y acceso a los insumos y créditos. Además, algunas organizaciones no gubernamentales prestan ayuda a los desfavorecidos estableciendo sistemas alternativos de crédito.
Por fortuna, se ha registrado una tendencia hacia la regularización creciente del mercado de tierras. Tailandia, Filipinas e Indonesia, por ejemplo, han demostrado que, gracias al mejoramiento de los sistemas de catastro y registro de tierras es posible aumentar sustancialmente la participación de los pequeños agricultores en las transacciones del mercado y elevar las inversiones de capital en sistemas agrícolas sostenibles. Estos países también han comprobado que, cuando no hay registros de tierras o estos son inadecuados, la inseguridad resultante conduce a menudo a la adopción de sistemas agrícolas perjudiciales para el medio ambiente.
La necesidad de la mayoría de países de disponer de sistemas de registro de tierras que sean compatibles con la liberalización económica y el mercado les ha inducido a reformar los sistemas de catastro y registro de tierras. Esta reforma presenta simultáneamente dos aspectos:
El Brasil y otros países latinoamericanos han mejorado enormemente las modalidades sostenibles de aprovechamiento de la tierra en aquellas zonas donde han utilizado técnicas e instrumentos modernos de los SIT para definir y proteger los derechos de las poblaciones indígenas. La experiencia adquirida en los últimos años en materia de organización de instituciones reguladoras, como el catastro o los registros, las leyes agrarias, las hipotecas y los sistemas de traspaso de propiedades, han potenciado la capacidad de varios países de hacer participar a las comunidades indígenas en las transacciones del mercado preservando al mismo tiempo su diversidad cultural.
Además de la capacidad de garantizar la claridad y seguridad de todos los derechos en las transacciones del mercado de tierras, desde los consuetudinarios hasta los privados, hay otro aspecto en el que se han registrado rápidos progresos. Se trata de la comprensión de los sistemas de tenencia de la tierra relacionados con la ordenación de recursos de propiedad comunal y de recursos colectivos y compartidos. La opinión comúnmente aceptada era que tan sólo si se tenían derechos individuales sobre la tierra se efectuaban inversiones racionales en ella. Investigaciones recientes sobre la ordenación de bosques, pastizales y zonas pesqueras afectadas han demostrado que la ordenación de recursos comunales no sólo permite obtener resultados más sostenibles sino también aumentar los beneficios económicos. Estas conclusiones encajan perfectamente con otros recientes adelantos en los SIT antes mencionados, que hacen que esa ordenación sea compatible con la liberalización económica.
Es preciso abordar todos estos problemas para crear unas condiciones de mercado más equitativas. Esto significa: inversiones en recursos humanos, acceso equitativo a bienes tales como la tierra y el crédito, infraestructuras adecuadas, incluidos asentamientos y viviendas, acceso a la información, eliminación de los obstáculos que impiden la participación de grupos desfavorecidos, aplicación de la ley, incentivos, protección de los consumidores y los trabajadores.