Los intentos de descentralización no tendrán éxito si no se refuerzan las instituciones rurales y las organizaciones sociales de voluntarios a fin de facilitar la participación activa de la población rural en el proceso de desarrollo y adopción de decisiones. Las actuales reformas crean nuevas oportunidades y nuevos obstáculos para la participación popular. Al reducirse la intervención del Estado central es necesario aumentar la capacidad de la población en el sector privado y la sociedad civil para participar activamente en el proceso de adopción de decisiones. A fin de aumentar la capacidad de participación sostenible es preciso hallar soluciones institucionales y en el plano de la organización, incluido el establecimiento de organizaciones populares autónomas e independientes.
El aumento de la competencia económica a escala mundial y el descenso de la ayuda exterior y de las subvenciones estatales han ejercido nuevas presiones sobre los gobiernos para que reduzcan el nivel y potencien la eficacia de los servicios públicos. Las poblaciones rurales de muchos países en desarrollo se han visto especialmente afectadas por esas tendencias. Ello se debe a que suelen estar más aisladas política y geográficamente y menos organizadas socialmente que las poblaciones urbanas y rara vez se les consulta acerca de la formulación de políticas de desarrollo agrícola y rural.
Por estos motivos, las poblaciones rurales han sido menos capaces de protegerse contra las políticas inadecuadas de comercialización y fijación de precios agrícolas y contra las repercusiones negativas de los programas de ajuste estructural. Estos últimos han ocasionado, entre otras cosas, una drástica reducción de los servicios de extensión y desarrollo rural, una rápida desintegración de las instituciones, organizaciones e infraestructuras rurales, y un brusco descenso de la producción comercial de alimentos, lo que ha supuesto una gran frustración en muchos países.
Si bien la mayoría de los gobiernos siguen promoviendo la participación de la población rural mediante los órganos tradicionales de la administración local y otras organizaciones oficiales, como las cooperativas, a menudo lo hacen "desde arriba". Con frecuencia utilizan a las organizaciones como instrumentos para lograr algunos objetivos gubernamentales en vez de crear un entorno propicio que permita a las organizaciones funcionar libremente bajo el control y propiedad de los agricultores para atender a las necesidades de éstos.
La población rural ha participado en estas organizaciones financiadas y sostenidas por los gobiernos, pero de manera generalmente "pasiva". Su papel ha sido más bien el de receptores de servicios prestados y financiados por el gobierno y no de contribuyentes directos "activos" o participantes en la empresa cooperativa. El nivel de participación de los miembros en la propiedad de estas organizaciones suele ser bajo, al igual que la responsabilidad de la gestión y la eficacia.
Con la liberalización de los mercados y el rápido descenso de las subvenciones y el apoyo oficiales a estas organizaciones, son muchas las que encuentran dificultades para funcionar en un mercado más libre. Indudablemente las que no puedan convertirse en organizaciones populares de voluntarios controladas y financiadas por sus miembros tenderán a desaparecer. Las que tengan éxito abrirán el camino al establecimiento de nuevas organizaciones rurales más participativas y autónomas.
En líneas generales, este tipo de organizaciones rurales constituyen los "órganos de la sociedad cívica rural", es decir una amplia variedad de organizaciones de voluntarios rurales y sus redes de apoyo, que son controladas y financiadas primordialmente por sus propios miembros y persiguen los fines definidos por éstos. En esta categoría figuran las cooperativas rurales y agrícolas, los sindicatos agrícolas, las asociaciones de agricultores y mujeres rurales, los órganos sociales de voluntarios, como asociaciones eclesiásticas y clubs sociales, así como otros pequeños grupos extraoficiales.
Las estadísticas oficiales a menudo no reflejan la importancia de las organizaciones rurales ya que por lo general se refieren tan sólo a las organizaciones registradas y jurídicamente reconocidas, como las cooperativas, los sindicatos agrícolas y algunas organizaciones de productores agrícolas. Son escasos los datos cuantitativos existentes acerca de una gran variedad de otras organizaciones rurales extraoficiales, como las asociaciones comunitarias, los clubs y grupos informales, que a juicio de muchos contribuyen de manera considerable a posibilitar la participación popular en el plano local.
Las cooperativas agrícolas son las organizaciones de agricultores más características de las zonas rurales. En los países desarrollados y dentro de algunos sectores de la economía, las cooperativas agrícolas controlan una parte considerable del mercado. Por ejemplo, en el sector lechero las cooperativas controlan más del 70 por ciento del mercado de productos lácteos en 10 países (Alemania, Bélgica, Dinamarca, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Irlanda, Noruega, Países Bajos y Suecia). Otros sectores, como los cereales, las aves de corral, las frutas y hortalizas, la electricidad rural y los insumos agrícolas, se basan también mucho en las cooperativas y es muy frecuente que haya agricultores que pertenecen a varias cooperativas al mismo tiempo.
En los países en desarrollo los agricultores miembros de cooperativas agrícolas son mucho menos numerosos, excepto en el caso de algunos países de reciente independencia, donde a menudo era obligatorio formar parte de una cooperativa. En la mayor parte de los países menos adelantados, las cooperativas agrícolas se concentran en los sectores de los cultivos o alimentos más apreciados, con mayor densidad de mano de obra o destinados a la exportación, como por ejemplo el sector lechero, las frutas y hortalizas, los cereales, el café, el té y el azúcar.
| Trigo | Productos lácteos | Arroz | Soja | Azúcar | Algonón | Café | Fruta/hortalizas | |
| Brasil | 84 | 69 | - | 46 | - | - | 21 | - |
| China | - | - | - | - | - | 65 | - | 65 |
| Costa Rica | - | 85 | - | - | 13 | - | - | 84 |
| India | - | 90* | - | - | 55 | - | - | - |
| Indonesia | - | - | 10 | - | - | - | - | - |
| Kenya | - | 54 | - | - | 6 | 84 | 84 | - |
* Productos lácteos elaborados únicamente.
Fuente: COPAC.
Las organizaciones de trabajadores rurales son otra importante manifestación asociativa de la población rural. En esta categoría se incluyen diversos sindicatos de agricultores y campesinos, que se financian con las cuotas de éstos y que en general suelen estar integradas por braceros y peones agrícolas que trabajan en el sector de los cultivos de exportación en grandes plantaciones; estas organizaciones se crean para ayudarles a negociar mejores condiciones de trabajo y salarios. Sin embargo, es importante señalar que a menudo las organizaciones de trabajadores rurales prestan también otros importantes servicios a sus miembros, incluidos servicios de salud, educación y extensión. Esas organizaciones suelen estar afiliadas a nivel nacional y superior a organizaciones internacionales más importantes a fin de adquirir mayor capacidad negociadora colectiva. Se calcula que actualmente están afiliados de este modo a organizaciones importantes más de 375 millones de trabajadores en todo el mundo. Algunas de las organizaciones regionales de trabajadores rurales son muy importantes y ejercen una influencia considerable en el plano nacional, por ejemplo la Confederación de Trabajadores Agrícolas del Brasil (CONTAG), que tiene unos 9 millones de miembros.
Las principales dificultades para reforzar la capacidad interna de las cooperativas agrícolas en los países de reciente independencia y los países menos adelantados son de tres tipos:
Los progresos realizados en la reorientación y la reeducación profesional de los administradores de cooperativas y el personal estatal de apoyo han sido más lentos; sin embargo, pueden comprobarse las mejoras conseguidas en países como Etiopía, Kenya, Tanzanía, Uganda, Zambia, la India, Tailandia y Viet Nam.
Muchas cooperativas agrícolas de los países en desarrollo que han abandonado el socialismo dependen enormemente del Estado como proveedor de capital a bajo costo para la inversión y el crecimiento. Con la reducción actual de las subvenciones y del apoyo del Estado estas cooperativas tienen que movilizar más capital de sus miembros para poder sobrevivir y desarrollarse. Muchas no se acostumbran a la falta de apoyo estatal y tienen dificultades para cambiar. Con objeto de hacer frente a esta crisis de capitales de las cooperativas agrícolas en 1992, la FAO lanzó un programa especial de investigación para definir estrategias que permitieran obtener capitales de fuentes internas (de los miembros) y fijar mejores directrices que sirvieran de orientación a los movimientos cooperativos y los gobiernos para fomentar el desarrollo de cooperativas sostenibles y con mayor autonomía financiera.
Los principales problemas a que deben hacer frente hoy en día las organizaciones de trabajadores rurales son de carácter financiero y dependen del descenso gradual de la agricultura de plantación y del empeoramiento de la relación de intercambio y empleo entre los sectores urbanos y rurales y, por consiguiente, del rápido descenso del número de miembros contribuyentes. Esta crisis se ha visto a menudo agravada por las dificultades de los dirigentes de las organizaciones para prestar a sus miembros los servicios que necesitan. Estos problemas han obligado a muchas organizaciones a fusionarse con otros sindicatos no agrícolas a fin de tener garantizada la supervivencia económica y atender como es debido a las necesidades de los pequeños agricultores independientes que constituyen progresivamente la mayoría de sus miembros. En pocas palabras, muchas de esas organizaciones están inmersas actualmente en un importante proceso de transformación y se están convirtiendo más bien en asociaciones de pequeños productores agrícolas independientes. Las organizaciones de trabajadores rurales han demostrado recientemente poseer una considerable capacidad de iniciativa en países como Bolivia, el Brasil, Venezuela, Ghana, la India y Filipinas para adaptarse a este proceso de transición. En el plano internacional, organismos de las Naciones Unidas, como la OIT y la FAO, han contribuido a reforzar su capacidad técnica para prestar servicios a sus miembros.
Además de lo expuesto anteriormente, hay una tendencia creciente hacia la introducción de métodos participativos en pequeños grupos informales a fin de crear organizaciones rurales más sostenibles (en un principio fuera de las estructuras cooperativas oficiales) concebidas especialmente para atender a las necesidades de los pequeños agricultores y los productores rurales marginales. Desde 1990 se han logrado progresos concretos en países como Sri Lanka, Tailandia y Zambia, donde los servicios oficiales de extensión agrícola promueven activamente estos planteamientos dentro de sus estrategias generales de extensión.
En el plano internacional, la FAO ha contribuido de manera sustancial a dar a conocer los beneficios y la importancia de la participación popular mediante su Plan de Acción sobre Participación Popular, aprobado por la Conferencia de la FAO en noviembre de 1991. El nuevo Grupo de Aprendizaje sobre la Participación, del Banco Mundial, ha producido recientemente un proyecto de "Sourcebook on Participation" con el fin de introducir un mayor enfoque participativo en la formulación de proyectos de desarrollo financiados por el Banco. El Programa 21 de la CNUMAD también ha hecho hincapié en la importancia de conseguir la participación más activa de todos los grupos principales, incluidos los agricultores, la mujeres y otros productores rurales, por medio de sus organizaciones, a fin de alcanzar los objetivos del desarrollo agrícola y rural sostenible.
Pues si bien en la mayor parte de los países en desarrollo la labor de sensibilización de la opinión pública ha sido lenta, se han registrado progresos notables en países como Indonesia, la India, Sri Lanka, el Pakistán, Tanzanía y Zambia, cuyos gobiernos están experimentando actualmente con la adopción de nuevos enfoques participativos de carácter comunitario para pequeños grupos con objeto de prestar servicios de extensión agrícola, protección fitosanitaria y crédito a los pequeños agricultores.
La reducción presupuestaria trae consigo también que muchos de los países menos adelantados propugnen ahora activamente programas de descentralización encaminados a delegar más facultades y funciones fiscales y decisorias en la administración local, lo que a su vez ofrece mayores oportunidades de fomentar la participación a ese nivel. Bolivia, por ejemplo, ha emprendido recientemente un ambicioso programa para fomentar una participación más efectiva de la población rural a nivel municipal y otros países latinoamericanos como Chile, el Ecuador, México y Venezuela han iniciado también planes similares. La India y Nepal han lanzado recientemente un programa para revitalizar la administración de los "Panchayat", a fin de contribuir a las iniciativas de descentralización.
La reforma de la legislación sobre cooperativas es otro aspecto en el que se han logrado considerables progresos durante los últimos años. Por ejemplo, se han promulgado nuevas leyes o decretos sobre cooperativas en Tanzanía, Etiopía, Uganda, Polonia, Bulgaria, Hungría y Eslovaquia. Se están examinando y debatiendo nuevas leyes en gran número de países, entre ellos Zambia, Guinea, Rumania, la India y Viet Nam. Mientras tanto, también está creciendo el interés por la reforma jurídica de las cooperativas en la Federación de Rusia y China, donde las cooperativas rurales desempeñan un papel muy importante en la prestación de servicios a los agricultores y la comercialización de productos agrícolas. China, que cuenta con el sistema de cooperativas más vasto de todo el mundo, celebró recientemente (diciembre de 1994) su primer seminario internacional para examinar la cuestión de la reforma jurídica de las cooperativas rurales.
Como muchas ONG que se ocupan del desarrollo rural deben hacer frente a problemas comunes para conseguir fondos de los donantes, emprender ambiciosos proyectos y ejercer influencia sobre los gobiernos, están empezando a establecer cada vez con mayor frecuencia sus propias redes de apoyo a nivel nacional, regional e internacional. Si bien la mayor parte de las redes de ONG tenían tradicionalmente su base en países desarrollados, las ONG de desarrollo rural establecen cada vez más sus sedes en países en desarrollo.
Con la reducción de los presupuestos y de los fondos de los donantes, los gobiernos y las ONG están descubriendo ahora las ventajas mutuas que se derivan de asociarse y dialogar sobre cuestiones de interés común. Las organizaciones populares rurales, como cooperativas y organizaciones de trabajadores rurales, que en diversas ocasiones han recibido apoyo tanto de los gobiernos como de las ONG, intervienen también en el proceso de diálogo. En pocas palabras, parece ir aumentando el margen para un diálogo más amplio entre estos tres grupos. En el fomento del diálogo entre las ONG y los gobiernos sobre cuestiones de política agrícola y desarrollo rural han desempeñado un papel notable la Coalición Asiática de Organizaciones No Gubernamentales para la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural (ANGOC) y la Asociación Filipina para el Desarrollo de los Recursos Humanos en Zonas Rurales (PHILDHRRA).
Las organizaciones populares rurales, que tienen una orientación ligeramente distinta de las ONG de desarrollo, también están intentando entablar un diálogo más estrecho con los gobiernos sobre cuestiones de desarrollo rural por medio de sus órganos principales a nivel nacional, regional e internacional.
La cuestión de la sostenibilidad de los enfoques participativos es perfectamente legítima. Desde 1989, la FAO ha realizado una serie de estudios sobre las repercusiones de los proyectos del Programa de Participación Popular (PPP) en cinco países de Africa y Asia para observar concretamente esos aspectos. Si bien los resultados del estudio se basan en una muestra muy reducida de países, en cuatro de los cinco casos muestran que entre un 30 y un 60 por ciento de las pequeñas estructuras colectivas de autoayuda establecidas en el ámbito de esos proyectos seguían prestando servicios útiles a sus miembros (sin costo alguno para el gobierno) dos o más años después de que hubiera cesado el apoyo de la FAO. Las implicaciones de cara a una reducción del costo de los servicios de extensión agrícola para los pequeños agricultores de países en desarrollo son bastante claras, ya que con este enfoque parece haberse conseguido establecer de manera razonable un sistema receptor a muy bajo costo que puede ser aprovechado por los organismos oficiales de extensión, crédito, salud y educación.