Régimes fonciers Institutions

Mars 1998

Dynamiques foncières et agriculture en zones périurbaines: Eléments pour un débat sur de «nouvelles frontières»

par Gérard Ciparisse
Coordonnateur du groupe des régimes fonciers
Service de régimes fonciers (SDAA)
Division du développement rural, FAO
Extrait de le bulletin Réforme agraire, colonisation et coopératives agricoles, 1997 (FAO, 1997).

Introduction

Le présent article sur la production agricole en zones urbaine et périurbaine est le reflet d'une contribution du Service des régimes fonciers de la FAO à un débat sur les conditions de réussite d'une agriculture pratiquée dans les interstices urbains disponibles et les zones adjacentes aux métropoles en voie d'urbanisation. Il a pour origine les contraintes qui pouvaient se trouver en amont des questions de commercialisation du secteur vivrier, discutées à l'occasion de la tenue à Dakar, du 14 au 18 avril 1997, du séminaire sous-régional organisé par la FAO (AGSM) et l'Institut sénégalais de recherche agricole (SRA) sur «l'approvisionnement et la distribution alimentaires des villes de l'Afrique francophone».

Ainsi, cet article tente d'expliciter quelques-unes des conditions préalables auxquelles il convient d'accorder la priorité si l'on veut préparer et guider une agroéconomie performante et durable. Un paradoxe - et non des moindres - de l'agriculture en milieu périurbain, et surtout en zones urbanisées ou en voie d'urbanisation, tient au fait que si, pour l'agriculture en zones rurales, la contrainte majeure consiste le plus souvent à obtenir la sécurité de la tenure foncière, il semble qu'en zones en voie d'urbanisation ce soit le conflit entre l'urbanisation envahissante et la rareté des terres arables. Des plans urbanistiques qui respectent et intègrent les impératifs agricoles dans leur conception et application sont donc essentiels.

Un autre paradoxe, qui découle de la relative rareté des terres et ressources naturelles disponibles pour l'agriculture et le petit élevage en milieu périurbain, se fait jour: plus les ressources naturelles se feront rares, les conditions d'exploitation s'avéreront difficiles et la demande restera soutenue et plus l'intensification et l'organisation de la production, l'ingéniosité de la réponse humaine aux contraintes devront se manifester.

L'explosion urbaine

L'urbanisation croissante et le fait que de plus en plus de populations des zones urbaines et périurbaines doivent avoir accès à la nourriture aux meilleurs prix nécessitent un effort de réflexion sur les phénomènes liés à la production agricole et animale des ceintures urbaines et des périphéries métropolitaines.

En effet, au cours des 50 dernières années, le monde a connu une urbanisation sans précédent. Dans les pays en développement, ce processus a été plus accentué qu'ailleurs. En Afrique, particulièrement, une récente étude sur les transformations en Afrique de l'Ouest prévoit qu'entre 1960 et 2020, la population de la sous-région passera de 87 à 430 millions d'habitants, soit un accroissement sur 60 ans de 490 pour cent. En d'autres termes, la population de la sous-région pourrait pratiquement quintupler.

En outre, la proportion de population urbaine par rapport à celle des campagnes est passée de 14 pour cent en 1960 à 40 pour cent en 1990, et l'étude prévoit que ce pourcentage atteindra, en 2020, plus de 62 pour cent. Parallèlement, les villes de plus de 500 000 habitants - deux en 1960 - se montaient à 16 en 1990, et devraient atteindre le nombre de 51 en 2020, soit 25 fois plus qu'en 1960 [1].

La migration vers les villes et centres en voie d'urbanisation

La multiplication des grandes agglomérations et l'accélération du phénomène de peuplement des centres urbanisés ou en formation ne sont pas dues à un accroissement naturel des populations urbanisées mais principalement à l'apport de populations venues des campagnes, attirées par des commodités de vie, l'espoir d'un travail, le mirage de la grande ville.

Il est indéniable, en effet, que nombre de pays en développement ont choisi de concentrer leurs investissements, de se doter de services et de s'équiper en fonction des besoins des populations urbaines, négligeant de répondre aux besoins des populations rurales. La priorité accordée aux urgences des villes, un manque d'intérêt pour le développement rural et de volonté politique d'aider les ruraux à prendre en main leur propre développement expliquent pour une bonne part cette fuite en avant que constituent les migrations vers les villes et leurs ceintures périphériques, en Afrique de l'Ouest comme ailleurs dans le monde.

Les divers mouvements migratoires constatés lors des dernières décennies sont probablement les phénomènes les plus déconcertants de ce siècle: les catastrophes naturelles (sécheresses, inondations, éruptions volcaniques et tremblements de terre, tornades, raz-de-marée, etc.), les guerres et les nombreux conflits, les troubles sociaux ainsi que la stagnation socioéconomique des populations rurales et leur appauvrissement sont des raisons bien connues des mouvements de population, de leur déplacement et de leur réinstallation. Le plus souvent, le phénomène migratoire a été perçu comme un mouvement de population des campagnes vers les centres urbanisés ou en expansion, bien que de nombreuses observations laissent entrevoir divers types de migration et divers profils de migrants. Ainsi, une étude conduite en 1995 sous l'égide du CICRED dans 9 des 11 pays du programme de lutte contre la cécité des rivières, en Afrique de l'Ouest, conclut, en ce qui concerne surtout les jeunes adultes, à une migration «circulaire» ou cyclique, liée en partie aux récoltes saisonnières, certes, mais aussi aux diverses opportunités économiques [2] .

Quelles que soient les multiples raisons des migrations constatées, ces dernières ont eu et continueront à avoir des effets directs et durables sur les zones dites urbaines et périurbaines. Celles-ci seront, au tournant de ce siècle, l'enjeu du développement, l'endroit où la pression sur des ressources en terre et en eau, comme sur le reste des ressources naturelles, s'exercera avec le plus d'agressivité, que ce soit dû à la croissance démographique, aux flux migratoires des campagnes vers les villes ou aux expansions urbaines qui en découlent.

Contrôler la pression croissante sur les zones périurbaines à vocation agricole

Ces facteurs vont être à l'origine de modifications substantielles portant sur la nature de l'accès aux ressources du fait de la compétition entre utilisateurs effectifs et potentiels des zones périurbaines. Les pays de la sous-région et les municipalités concernées doivent par conséquent prendre en compte cette nouvelle donnée et concevoir leurs politiques agricoles et socioéconomiques en introduisant les mécanismes et institutions aptes à limiter la pression et la compétition sur les terres périurbaines à vocation agricole, à promouvoir un usage rationnel et organisé du potentiel agricole qu'elles représentent et à trouver les mécanismes d'arbitrage en présence de conflits, d'usage inapproprié du sol ou mettant en risque sa fertilité et son utilisation permanente. L'agriculture périurbaine n'est pas substantiellement différente de l'agriculture conventionnelle même si elle se développe dans des conditions particulières que lui imposent les caractéristiques des environnements urbain et périurbain. D'autre part, l'agriculture périurbaine n'est pas ici invoquée comme la solution permettant une production vivrière qui suffirait aux besoins des centres urbanisés ou métropoles: elle n'est aucunement appelée à suppléer à la production des campagnes mais devrait se joindre à elle, la complémentariser, la diversifier.

En premier lieu, il y aurait à envisager des plans de développement urbanistique qui imposent des normes d'utilisation du sol, dont seraient bannies les constructions abusives, où seraient prévues des surfaces importantes de cultures maraîchères et fruitières dans les villes elles-mêmes et dans leurs abords immédiats. Quant aux périphéries, des schémas d'urbanisation devraient également permettre d'y réserver des surfaces agricoles très importantes, en proportion avec l'expansion contrôlée des espaces prévus pour la construction d'habitations, d'infrastructures routières et autres, de zones industrielles, etc., de telle sorte que les centres et leurs banlieues constituent un continuum géographique qui intègre autant que faire se peut l'habitation, le lieu de travail, la production agricole et le petit élevage au niveau familial, dans un rayon aussi limité que possible.

Dans cette perspective, il y aurait à encourager la restructuration des centres urbains existants en réorientant les projets urbanistiques là où cela est encore possible: parcs récréatifs, ceintures vertes, zones arborées et lutte citadine contre l'érosion et la stérilisation des terrains vagues ou inutilisés: dans les années 30, Shangai était en mesure de nourrir sa population, de plus de trois millions d'habitants, avec ce qui était produit dans un rayon de 100 km. Actuellement, Hong Kong, Kampala et Singapour produisent entre 70 pour cent et 100 pour cent de la volaille que ces villes consomment, ce qui permet aux familles productrices de ne pas dépenser pour la nourriture une partie de leurs revenus et de vendre rapidement la partie non consommée de la production de volaille.

En fait, la nourriture produite dans le voisinage du lieu de consommation réduit sensiblement les coûts de transport, de stockage et même d'emballage, ainsi que les pertes avant consommation: en Chine, l'agriculture périurbaine, très largement diffusée, avec une longue tradition derrière elle, il est vrai, permet la vente de la plupart des produits vivriers dans les 10 à 15 heures qui suivent leur récolte.

En second lieu, pour contrôler la pression croissante sur les terres agricoles des zones urbaines et périurbaines, les municipalités d'Afrique de l'Ouest devraient étudier des législations qui leur consentent l'expropriation de larges surfaces à destination urbanistique, industrielle et agricole afin de les placer sous leur juridiction. En Chine toujours, le gouvernement a étendu les territoires sous juridiction municipale dans le but déclaré de pouvoir en contrôler et gérer les potentialités agroéconomiques.

Cette mainmise des municipalités, en Afrique de l'Ouest, soulèverait certainement de nombreuses difficultés, ne serait-ce qu'avec les propriétaires des zones «municipalisées». Mais on pourrait invoquer le principe d'expropriation pour utilité publique après toutefois avoir présenté des plans d'utilisation valables où l'agriculture domestique sur petite échelle justifie pour une part l'expropriation au bénéfice des communautés des diverses municipalités. La promesse de tenir compte des droits antérieurs de propriétaires traditionnels devrait doubler cette expropriation: des parcelles devraient être réservées en premier à ces derniers et à leur famille, ce qui faciliterait certainement le passage de propriété. De plus, la perspective d'une très grande plus-value des parcelles et terrains rétrocédés, vu leur insertion dans un projet urbanistique global, devrait suffire à compenser ces propriétaires.

A ce propos, une nouvelle mentalité se fait jour en ce qui concerne l'agriculture périurbaine. Entre 60 et 80 pour cent des revenus en milieu urbanisé des pays en développement sont dépensés en nourriture et les urbanisés payent entre 10 et 30 pour cent plus cher leur nourriture que les habitants des campagnes. Les responsables, décideurs et administrateurs municipaux commencent à se rendre compte de l'importance de ce type d'agriculture pour les besoins en nourriture des centres urbanisés: entre 1975 et 1985, les gouvernements d'au moins 10 pays asiatiques, six africains et six d'Amérique latine ont créé des agences gouvernementales de promotion de l'agriculture en milieu périurbain. Cet exemple devrait être encouragé en Afrique de l'Ouest.

Une autre possibilité consisterait à mettre à la disposition des populations périurbaines les terres domaniales disponibles, ce qui résoudrait un aspect essentiel de leur accès à la terre agricole, à savoir l'insécurité de la tenure des parcelles, même de modeste superficie. Une législation adéquate, des baux emphytéotiques, la location de parcelles et jardins aux propriétaires, avec contrat reconnu par la municipalité et enregistré comme tel, sont toutes des mesures qui donneraient la garantie d'un usufruit sans risque pour les cultivateurs et maraîchers ou éleveurs potentiels. Cela éviterait, entre autres, les cas de figure très répandus d'un habitant de bidonville ou de périphérie prétendant indûment à une parcelle qu'il met en culture pour assurer sa survie, sans titre ni accord d'aucune sorte, avec tous les risques d'expulsion auxquels il s'expose. Inutile de s'attarder sur les nombreux avantages de l'agriculture en milieu périurbain: emplois, main-d'oeuvre localement disponible, production intensive vu l'exiguïté des surfaces disponibles (cultures hydroponiques, stabulation), nécessité d'assurer une constante fertilité par des techniques appropriées (fumure, compost traité), une production à grande valeur ajoutée, coûts réduits du transport des produits, fraîcheur des marchandises, réutilisation des eaux usées pour des produits ligneux non comestibles, entre autres. En d'autres termes, la distribution des produits vivriers tirerait avantage de la proximité des lieux de production de ceux de la vente et de la consommation. On va indéniablement vers une agriculture périurbaine diversifiée, multidisciplinaire à la fois systématique et structurée, mieux organisée et plus précisément orientée en fonction des demandes du marché local, des productions saisonnières, des possibilités des réseaux de distribution et de commercialisation.

Préparer le futur de l'agriculture périurbaine

Dans des contextes socioculturels où l'expropriation de grandes surfaces périurbaines pour des motifs d'utilité publique n'est guère possible, il ne resterait que la négociation entre propriétaires traditionnels et administrations municipales en vue de fournir aux cultivateurs potentiels un minimum de sécurité de tenure des parcelles qui leur seraient allouées.

Encore ne faudrait-il pas oublier d'inclure les femmes dans la liste des bénéficiaires de parcelles, au même titre que les hommes, que ce soit pour les terres expropriées en raison de leur utilité publique, pour celles louées comme parcelles du domaine public ou pour celles négociées avec les propriétaires en faveur de cultivateurs et éleveurs potentiels.

De toute façon, les municipalités et les Etats doivent s'efforcer de formuler et d'appliquer des politiques du développement urbain selon des schémas directeurs et des axes d'expansion qui tiennent compte de la nécessité de réserver des zones d'agriculture et de maraîchage qui permettent aux centres urbanisés et aux périphéries de se nourrir en bonne partie avec la production strictement locale. Les céréales, les tubercules, les produits qui réclament plus d'espace, un réseau important d'irrigation ou des pâturages extensifs pourraient rester localisés dans les zones rurales de l'arrière-pays. Si l'on veut articuler et promouvoir l'agriculture et le petit élevage ou la pisciculture dans les aires périurbaines avec de bonnes chances de succès, il convient, en premier lieu, de résoudre les problèmes fonciers et la sécurité quant à l'utilisation des parcelles mises en exploitation. Les questions de concessions foncières, de droits coutumiers, de bonne coordination des services chargés de la gestion foncière, d'efficacité des commissions de contrôle de l'utilisation des terres ne sauraient être sous-estimées et doivent être envisagées au départ de toute promotion systématique de l'agriculture périurbaine.

Deux contraintes doivent être indiquées, qui redimensionnent les perspectives idéales susmentionnées: en zone sahélienne et subsahélienne, plus encore que la terre, la grande contrainte est l'accès très limité à l'eau et à l'eau de qualité.

D'autre part, l'avenir de la production périurbaine dépend de l'évolution du pouvoir d'achat des citadins et des habitants des périphéries. Il y a lieu de doubler l'effort de coordination et de planification du périurbain agricole de sérieuses études de marché: qui pourra acheter et que voudra-t-il acheter et quelles sont les tendances et les crénaux de marché prévisibles. Encore faut-il augmenter les performances économiques toujours trop faibles.

Cela touche évidemment à l'augmentation du pouvoir d'achat de larges couches de la population et déborde la question de l'agriculture périurbaine comme telle. Il convient encore d'attirer l'attention sur la nécessité de créer des mécanismes de contrôle de la gestion dans les diverses associations de producteurs qui ne manqueront pas de naître et de favoriser la transparence dans la gestion, la formation des promoteurs et encadreurs, des maraîchers et producteurs agricoles en milieu périurbain ainsi que d'abaisser les coûts d'approvisionnement en semences et produits phytosanitaires.

Une étude intéressante sur les productions maraîchères en zones urbaines et périurbaines dans l'ex Zaïre recommandait récemment qu'en plus de la résolution des aspects fonciers, la vulgarisation et la formation aux techniques que requiert l'agriculture intensive, ainsi que la décentralisation dans la préparation et la réalisation de micro-activités génératrices de revenus, soient également à l'ordre du jour [3]. Dans ce contexte, les initiatives locales, l'action des ONG, l'organisation d'associations de producteurs revêtent toute leur importance pour le futur de l'agriculture périurbaine.

Conclusions

Le Sommet de l'alimentation, qui s'est tenu en novembre 1996 à la FAO à Rome, dans son document 4, Besoins alimentaires et croissance démographique, concluait, en ce qui concerne l'Afrique, que: «Pour se donner les moyens de résoudre son problème de sécurité alimentaire à long terme, l'Afrique doit améliorer ses ressources humaines et son infrastructure tout en faisant face, en même temps, à une très difficile situation alimentaire» [4] .

Ainsi, l'agriculture et le petit élevage en milieu périurbain représentent une solution possible au défi alimentaire que comporte l'urbanisation rapide du continent. Initialement, il conviendrait de faire un diagnostic des contraintes foncières en zones périurbaines, pays par pays, et de dresser un constat des solutions locales à mettre en oeuvre.

De façon pragmatique, il faudrait ensuite obtenir un inventaire de ce qui a déjà été fait du point de vue de l'accès à la terre en zones périurbaines dans les pays de la sous-région et des modalités envisagées pour la garantie de jouissance des parcelles mises en valeur.

Après quoi, il conviendrait d'établir une évaluation des résultats quant aux rendements, aux techniques agricoles à promouvoir en vue de la reproduction des meilleures formules là où elles paraissent applicables.

Parallèlement, il y aurait lieu de former les futurs encadreurs et spécialistes des multiples aspects de la mise en valeur des zones agricoles périurbaines. Des campagnes de sensibilisation et de formation des acteurs potentiels (producteurs, intermédiaires, services en aval de la production tels que la distribution et la commercialisation) doivent également accompagner le lancement des politiques d'utilisation de l'agriculture périurbaine. Un outil rapide et fiable d'évaluation de l'importance croissante et de l'évolution de l'économie agricole en milieu périurbain doit aussi être mis au point. Un instrument pour ce faire est la photographie aérienne et l'interprétation d'images-satellites, indiquant le degré d'emprise des cultures et des aménagements à vocation agricole ou pastorale sur le tissu périurbain, au fur et à mesure de l'avancement des cultures saisonnières ou année après année. Enfin, la compréhension des processus de circulation, de distribution et de commercialisation des produits vivriers doit nécessairement prolonger et compléter ceux de l'accès à la terre en milieu périurbain et des techniques agricoles de production spécifiques à cet environnement.

Quelques thèmes de réflexion

En guise de prolongement aux réflexions ébauchées ci-dessus concernant avant tout le point de vue de l'accès durable au potentiel agricole des zones urbaines et périurbaines, quelques thèmes de discussion sont esquissés ci-après, qui devraient contribuer à l'approfondissement du débat concernant la distribution et la commercialisation du vivrier.
  1. Considérer l'agriculture urbaine ou périurbaine comme la «nouvelle frontière» de l'an 2000 implique qu'on travaille dès à présent à sa préparation.

  2. Quelles que soient les diverses formules d'attribution de parcelles retenues en fonction du contexte local considéré, la garantie de jouissance paisible des surfaces à mettre en valeur est un préalable à toute agriculture (ou élevage) en milieu urbain.

  3. L'urbain (ou périurbain) - en Afrique tout au moins - peut être une façon pour les sans-terre d'obtenir des moyens de subsistance directs et productifs sur des terres qui ne dépendent pas des grandes familles rurales, des lignages, des chefs de terre traditionnels. C'est aussi une possibilité pour les cultivateurs directs de pouvoir planter des arbres, fruitiers et autres, sur des terres contrôlées par l'Etat, l'administration ou les municipalités.

  4. La priorité doit être accordée à la mise en place ou à la consolidation des mécanismes ou institutions aptes à limiter la pression sur les ressources urbaines utilisables pour la production alimentaire. De même, la sensibilisation et la formation aux questions de production vivrière en milieu urbain devraient retenir l'attention des dirigeants.

  5. L'intégration de l'agriculture urbaine ou périurbaine dans les plans de restructuration et de développement urbanistiques est indispensable.

  6. De même, l'expansion urbaine et l'utilisation des aires bâties comme des espaces réservés à l'agriculture, aux zones vertes, aux marchés et à leurs accès, devraient s'effectuer dans le respect d'une planification rigoureuse.

  7. Les spéculations agricoles en milieu urbain consentent une diversification accrue des produits et, de ce fait, complètent en micronutriments l'apport calorique de la production vivrière habituelle.

  8. Des études approfondies études concernant les débouchés commerciaux, la demande, les problèmes de distribution ainsi que l'évolution du pouvoir d'achat des citadins devraient aller de pair avec tout effort de promotion de la production vivrière en milieu urbain et périurbain.


Notes

1. OCDE, BAD, CILLS. 1994. Pour préparer l'avenir de l'Afrique de l'Ouest: une vision à l'horizon 2020. Synthèse de l'étude des perspectives à long terme en Afrique de l'Ouest. Paris.

2. FAO. 1996. Dynamique de peuplement des zones rurales libérées de l'onchocercose. Pour une mise en valeur durable. Présentation des résultats des études démographiques nationales, coordonnés par le Centre international de coopération dans les recherches nationales en démographie (CICRED). Rome.

3. FAO. 1996. Appui à l'intensification des productions maraîchères et fruitières dans les zones urbaines et périurbaines. Stratégies et Plan d'action. Projet TCP/ZAIRE/ 4451 (A). Rome.

4. FAO. 1996. Sommet mondial de l'alimentation. Documents d'information technique 1-5, document 4. Rome.



Back to Top FAO Homepage