Participation Société

Mars 1996

S'organiser pour la vulgarisation - les expériences de la FAO dans le développement des groupes de petits producteurs

par John Rouse
Fonctionnaire principal
Service des institutions rurales et de la participation (SDAR)
Division du développement rural, FAO
extrait de "Ceres", No. 145, Vol. 26 No. 1

L'enthousiasme pour la gestion scientifique était à la mode dans les années 60 et 70, depuis la course à la conquête de l'espace, qui a culminé en 1969 avec le premier homme sur la lune, jusqu'à la Révolution verte lancée par Norman Borlaug et son équipe en ce qui concerne l'agriculture. La conviction largement répandue était qu'une dose adéquate de volonté et les nouvelles technologies pouvaient résoudre presque tous les problèmes.

La vulgarisation agricole n'a pas fait exception. La dissémination rapide des technologies de la Révolution verte dans le Tiers monde au cours des années 70 ne fut pas due simplement à l'attrait pour les nouvelles technologies, mais aussi à de nouvelles méthodes de vulgarisation - dont le système "Formation et visites". Popularisé au milieu des années 70, ce système a été introduit dans beaucoup de pays en développement avec l'aide financière de nombreux donateurs. Les méthodes à fort apport d'intrants, bien qu'exigeant un accroissement signi-ficatif du nombre de vulgarisateurs et de personnes formées, semblent offrir quand elles sont bien gérées des améliorations considérables sur les méthodes de vulgarisation traditionnelles. De plus, "Formation et visites" (FV) offre un mécanisme pour l'implication des agriculteurs dans le procédé de vulgarisation, ce que ne permettent pas les méthodes traditionnelles.

D'importants accroissements des rendements de céréales par habitant dans des pays comme les Philippines, l'Inde et le Pakistan semblent confirmer la valeur du système FV. Mais des doutes émergent aussitôt: des études de suivi indiquent que ce système offrait de meilleurs résultats dans la vulgarisation au niveau des grandes et moyennes exploitations que chez les petits paysans. Bien que le FV permette une plus grande participation des paysans que les autres méthodes de vulgarisation, les critiques prétendent que le système se focalise plus sur l'implication d'un homme de liaison que sur l'ensemble de la communauté agricole.

Autre critique: le mode de participation encouragé par le FV était unidirectionnel, du haut vers le bas. Bien qu'étant effectif pour faire adopter aux paysans les tests et les nouvelles technologies développées dans les stations expérimentales, le système FV n'était pas particulièrement satisfaisant en ce qui concerne l'écoute des paysans. Ceux-ci n'étaient pas impliqués directement dans l'identification des problèmes de recherche, pas plus que dans l'élaboration de stratégies nouvelles.

L'échec des coopératives

A la fin des années 70, il est devenu évident que la Révolution verte avait élargi le fossé entre paysans riches et paysans pauvres. Ceux qui avaient de grandes exploitations savaient rapidement tirer avantage des nouveautés et accroître leur productivité, tandis que les petits paysans restaient à la traîne. Pour beaucoup à la FAO, ceci était le signal que la Révolution verte avait atteint ses "limites institutionnelles", c'est-à-dire qu'à cause de facteurs bureaucratiques, socio-politiques et économiques, les services de vulgarisation et de développement étaient incapables d'atteindre les petits paysans marginalisés qui constituent la majorité des producteurs. Pour bénéficier des acquis de la Révolution verte, les petits paysans et les ruraux défavorisés ont dû s'organiser afin de créer des économies d'échelle au plan économique et socio-politique. S'organiser par exemple pour faire entendre leur voix au parlement, grâce à des actions collectives ou des organisations paysannes.

Toutefois, beaucoup d'organisations paysannes du Tiers monde n'étaient pas les plus adéquates pour la participation des petits paysans. Tandis que les statistiques de l'Alliance coopérative internationale (ACI) indiquaient qu'il y avait des centaines de milliers de coopératives officiellement reconnues dans les pays en développement, les responsables de l'ACI confessaient en privé que la plupart n'existaient que sur le papier. Celles qui avaient une existence réelle étaient souvent dominées par des élites rurales ou des fonctionnaires du gouvernement.

L'échec des coopératives à représenter et protéger les intérêts de la population paysanne en général puise ses racines dans l'époque coloniale, quand nombre d'entre elles furent créées. Les administrateurs des colonies tendaient alors à considérer les coopératives comme des instruments propres à servir leurs objectifs économiques ou politiques - comme accroître les revenus des cultures d'exportation, les impôts ou garder le contrôle politique - plutôt que comme des organisations auto-gérées avec des objectifs définis par leurs membres. Après les indépendances, beaucoup de leaders nationalistes ont considéré du même oeil ces héritages de l'époque coloniale. Engagés dans des programmes ambitieux de construction de nation, beaucoup crurent que le gouvernement continuerait à jouer un rôle actif en promouvant et, si nécessaire, contrôlant les organisations paysannes.

Malheureusement, comme du temps des colonies, les coopératives ont continué à être dirigées d'en haut, certains gouvernements étant même parfois impliqués dans leur gestion et dans leur financement. Conséquence: les paysans se considéraient eux-mêmes comme faisant partie de la "coopérative du gouvernement" ou "du patron". Les participations individuelles dans la bonne marche des coopératives étaient virtuellement inexistantes et limitées leurs possibilités d'être des partenaires des autorités.

Les premiers travaux de la FAO

Tous les techniciens de la FAO n'étaient pas convaincus que l'approche Formation et visites ou d'autres méthodes plus traditionnelles de vulgarisation représentaient les meilleurs véhicules pour faire passer de nouvelles technologies aux petits paysans. Conscient que les organisations paysannes existantes n'étaient qu'un "faible lien" dans la chaîne de transfert de technologie, un groupe de sociologues, de vulgarisateurs et de spécialistes des coopératives, réunis à la FAO à Rome au début des années 70, commencèrent à faire des recherches sur les stratégies organisationnelles qui pouvaient permettre la participation des petits paysans dans le développement rural.

Leurs découvertes éclairèrent quatre caractéristiques de la réussite de petites organisations paysannes autonomes et durables. Tout d'abord, pour réussir, les organisations doivent être basées sur de petits groupes de 8 à 15 membres, inférieurs en nombre à la coopérative de village. Deuxièmement, les groupes dont les membres ont une histoire similaire, des intérêts communs et des ressources comparables ont moins de conflits internes et fonctionnent mieux que ceux dont les membres sont hétérogènes. Troisièmement, les groupes qui s'efforcent de résoudre des problèmes ressentis par tous les membres (plutôt qu'identifiés par des extérieurs) réussissent mieux. Enfin, quand des promoteurs extérieurs ont aidé au développement d'un groupe, de meilleurs résultats ont été obtenus quand le promoteur a gardé une approche participative encourageant les membres à apprendre en faisant.

En 1973, deux vulgarisateurs au bureau régional de la FAO à Bangkok décidèrent de tester une méthodologie pour bâtir des organisations durables de petits paysans, utilisant les approches définies ci-dessus. Il en résulta le Small Farmers Development Programme (SFDP), lancé au Népal en 1975 en collaboration avec la Banque de développement agricole de ce pays, et rapidement devenu un modèle dans toute l'Asie. En 1980, des projets pilotes SFDP fonctionnaient au Népal, au Bangladesh et aux Philippines. Au Népal, 4 554 groupes s'étaient formés comprenant 42 000 paysans. Si cette approche ne pouvait être considérée comme de la vulgarisation participative, elle en a tous les éléments. Une évaluation récente a montré qu'une des meilleures réalisations du programme était l'établissement de liens entre les groupes de petits paysans et les différents organes (crédit, vente, transport, intrants, etc).

SFDP à PPP

Un nouveau coup de pouce a été donné aux approches de développement rural participatif, lors de la conférence mondiale sur la réforme agraire et le développement rural (CMRADR), à Rome en 1979. Un des objectifs de la réunion était de passer en revue les progrès réalisés sur le terrain en matière de développement rural. Plusieurs critiques furent faites au sujet des stratégies basées sur la technologie, qui semblaient avoir oublié de faire participer les ruraux (surtout les plus pauvres) et qui ont aggravé le déséquilibre ville-campagne, accroissant le fossé qui sépare les revenus des riches et des pauvres. L'équilibre de la croissance des marchés intérieurs et les créations d'emplois urbains et ruraux s'en ressentirent. Pour réduire les disparités, il fut conclu lors de la conférence que les ruraux devaient être encouragés à participer activement, à travers leurs organisations, à la formulation et la mise en place des programmes destinés à les aider.

La réponse des donateurs au CMRADR fut rapide et la FAO eut aussitôt à mettre en place plusieurs suivis de programmes, dont des programmes de participation populaire (PPP), avec comme objectifs principaux l'expansion de la méthodologie SFDP à grande échelle, spécialement en Afrique. Les PPP ont eu toutefois un démarrage lent sur ce continent. Plusieurs gouvernements ont exprimé leur intérêt, mais étaient anxieux devant les conséquences politiques possibles de l'introduction de tels programmes dans des régions où les habitants ont toujours été habitués à recevoir les ordres d'en haut, de la capitale. Les projets qui ont finalement été approuvés étaient souvent situés dans des endroits écartés, loin des yeux des politiciens et des responsables du gouvernement.

Cela ne fut pas une si mauvaise chose. Durant les premières années des PPP, il y eut beaucoup d'essais et d'erreurs, tant sur le terrain qu'à la FAO. A la différence des projets traditionnels FAO, avec des objectifs prédéterminés et des cadres rigides, les projets PPP offraient un cadre élastique, dans lequel pouvaient entrer les initiatives de la base. Les objectifs de groupe furent déterminés par les groupes eux-mêmes, aidés de promoteurs de groupe (PG) vivant et travaillant dans la région. Ces projets, aux budgets relativement restreints (moins de 200 000 dollars), insistent plus sur la formation que l'équipement et emploient autant que possible des locaux. Ils furent mis en place grâce à plusieurs organisations, y compris des ministères, des coopératives semi-autonomes ou des ONG. Caractéristiques qui ont effrayé plusieurs responsables de la FAO habitués à travailler avec des objectifs définis et dans des cadres précis.

Voilà qui a conduit à des frictions entre fonctionnaires du Siège de la FAO et ceux de terrain. Les erreurs ont toujours été source d'enseignement. Par exemple, des ateliers réunissant les membres de projets de participation populaire - à Harare, Zimbabwe, en 1985; à Mbabane, Swaziland, en 1987; et à Arusha, Tanzanie, en 1989 - ont été le reflet de telles approches. De nouvelles procédures furent développées pour faciliter la gestion de projets décentralisés et des manuels furent préparés dans différents domaines, tels la formation de PG, le montage de crédits de groupes, l'évaluation participative.

Durant les années 80, on mit en route sept projets en Afrique: Ghana, Lesotho, Kenya, Swaziland, Tanzanie, Zambie, Zimbabwe; d'autres débutèrent en Asie, en Thaïlande, au Sri Lanka et au Pakistan. A la fin de la décennie, les projets PPP de par le monde avaient réussi à organiser 900 groupes et 120 associations inter-groupes, représentant plus de 11 000 foyers de paysans.

Les structures des groupes PPP non seulement aidaient les fermiers et leur famille à résoudre plus efficacement leurs problèmes, mais aussi à mieux utiliser leurs économies pour les investir, ainsi qu'à mieux se servir des services offerts tant par les gouvernements que par les ONG. Au milieu de 1991, les groupes PPP avaient réuni 185,000 dollars d'économies et avaient accédé à plus de 500,000 dollars de prêts.

Des chiffres qui peuvent sembler maigres à côté des millions de dollars de l'aide alimentaire, mais qui sont significatifs parce qu'ils proviennent d'organisations autonomes de ruraux.

Participation en pratique

Tandis que tous les projets PPP visent à créer des liens entre les petits paysans et les services d'aide au développement, seulement trois (au Sri Lanka, en Thaïlande et en Zambie) ont été mis en place directement par des agences de vulgarisation; ils semblent avoir été parmi les plus fructueux.

Le projet de Thaïlande SFDP/PPP, par exemple, lancé grâce au département de vulgarisation agricole (DOAE) et complété en 1987, fut un instrument décisif dans les changements concernant la politique de vulgarisation vers une approche plus participative afin d'atteindre les petits fermiers.

En Zambie, le service de vulgarisation des femmes du ministère de l'agriculture a mis en place un projet PPP situé dans une province éloignée de l'ouest. Sur 8 ans, le projet a mis en place 155 groupes de petits paysans et 69 associations qui servent de support pour l'information de 1 800 paysans (dont 77 pour cent de femmes). L'accès au crédit (qui a représenté moins de 587 735 K) a joué un rôle mineur dans le projet mais la plupart des groupes s'autofinançaient. Fait notable, ils ont même réussi à faire des économies importantes en dépit d'un taux important d'inflation. La plupart de ces économies ont été investies dans l'adoption de nouvelles technologies, comme la charrue à boeuf, le séchage des mangues, la production de noix de cajou ou de fruits. Avec l'extension de ses activités dans les districts de l'ouest prévue en novembre 1993, le projet commence à susciter l'attention internationale.

Le projet de Sri Lanka représente l'intervention la plus développée des PPP et semble être proche de la durabilité à long terme. Initié par une équipe de vulgarisateurs secondés par le ministère de l'agriculture et du développement, ce réseau autogéré de plus de 200 groupes de petits paysans, 24 associations inter-villageoises et deux fédérations a permis aux services de vulgarisation du ministère, en sous-effectif, d'assister plus de 2 000 paysans marginaux dans le centre du pays.

Le cas sri-lankais illustre la manière dont l'approche participative peut engendrer une diminution des coûts pour une meilleure vulgarisation. Grâce à ce projet, les vulgarisateurs du ministère ont pu délivrer leur message au travers d'un réseau de groupes de petits paysans et d'associations de haut niveau. Au lieu d'aller directement chez les petits paysans, ce qui serait onéreux, ils délèguent maintenant leurs tâches et responsabilités aux réseaux de petits fermiers, ce qui réduit les coûts et élargit la couverture de la vulgarisation.

Principes de base

Sur les 20 dernières années, de telles expériences ont permis à la FAO d'apprendre beaucoup, et notamment que:

Développer des groupes durables de petits paysans est un processus à long terme, demandant au moins trois ou quatre ans. Le meilleur moyen est de commencer par créer des petits groupes informels (5 à 15 membres) regroupés autour d'un intérêt commun. L'environnement du petit groupe fournit des conditions optima pour l'apprentissage des techniques d'organisation et de résolution des problèmes. L'homogénéité des membres est un point critique; elle réduit la probabilité de conflits, mauvais pour les performances.

Le meilleur point de départ de l'activité du groupe est la coopération pour améliorer les sources de revenus des membres. Le surplus financier ainsi généré devient alors source d'économies et propice au développement d'autres activités. Il n'est pas conseillé d'utiliser des crédits à faible intérêt dans un groupe qui débute; mieux vaut adopter une approche "économie d'abord". Les dépôts réguliers des membres (la régularité est plus importante que le montant) dans un fonds commun aide à construire une force financière et à mobiliser un capital essentiel pour le développement des activités du groupe. Ils offrent une sorte d'assurance-risque-innovation (par exemple en cas de mauvaise récolte), aident à la discipline de groupe et renforcent les liens.

La collaboration d'organisateurs de groupes (OG) aide souvent au succès. Ils peuvent enseigner aux groupes à ré-soudre les problèmes et à prendre des décisions, deux choses qui renforcent les capacités du groupe. La technique de la "direction partagée" constitue un exemple, grâce auquel chaque membre prend à tour de rôle la tête du groupe.

La formation de petits groupes informels ne doit pas être considérée comme une fin en soi, mais la première étape d'une organisation à long terme créée pour relier des petits groupes en associations plus grandes. Ces organisations aident les ressortissants des petits groupes à réaliser de nouvelles économies d'échelle (par exemple en achetant les intrants en gros), à créer des liens avec les agences et autres services de vulgarisation, et à procurer des aides, ce que faisait auparavant le promoteur de groupe. Celui-ci peut ainsi progressivement se retirer.

Efficacité des coûts

"Mais est-ce rentable?" Telle est la question soulevée par le représentant d'une organisation donatrice lors d'un atelier régional sur les projets PPP en Tanzanie en 1989. Il pensait que les coûts pouvaient dépasser les bénéfices du fait que l'on s'intéressait à des groupes marginalisés qui auraient autrement été ignorés.

C'était une bonne question, à laquelle la FAO n'a jamais complètement répondu, en partie parce que les bienfaits des PPP furent longs à apparaître. Dans une tentative de réponse, une série d'évaluations à long terme sur des interventions PPP fut lancée deux ou trois ans après qu'eut cessé l'assistance de la FAO. Jusqu'à présent, cinq études ont été lancées en Sierra Leone, au Ghana, au Lesotho, à Sri Lanka et en Thaïlande. Elles montrent que durant le projet, le coût moyen des services d'un PG par bénéficiaire tourne autour de 24 dollars et diminue avec le temps. Bien sûr, le test était de savoir combien de projets avaient survécu deux ou trois ans après le départ de la FAO.

Dans quatre des cinq cas cités, 30 à 60 pour cent des groupes PPP ont continué à fonctionner effectivement même sans aide extérieure. Des organisations autonomes de paysans semblent capables de devenir des partenaires clés des gouvernements pour améliorer les coûts des services de développement, dont beaucoup doivent maintenant faire face à des diminutions de personnel et de budget à cause de la récession mondiale, la chute des budgets étatiques et les politiques d'ajustement structurel. L'approche PPP peut être pleine d'enseignements pour les gouvernements. Pas simplement au plan financier mais également dans l'apprentissage de la participation. Le point est d'importance parce que, à la fin, la participation politique des petits paysans dans les politiques de développement rural permet aux systèmes de vulgarisation de mieux répondre aux besoins des paysans.



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