Participation Société

Juin 1996

Vingt-sixième session
Conférence de la FAO
Rome, 9 - 28 novembre 1991

Plan d'action pour la participation populaire au développement rural


I. Introduction

1. Dans les deux dernières décennies, nombre de gouvernements, d'organismes de développement et d'organisations non gouvernementales ont pris conscience qu'avec les méthodes imposées par le haut, qui ont traditionnellement caractérisé les stratégies de développement, il a rarement été possible d'atteindre les ruraux pauvres, ou d'oeuvrer dans leur intérêt. Vu le manque de ressources, la détérioration des termes de l'échange et l'aggravation du service de la dette, beaucoup de gouvernements cherchent actuellement d'autres méthodes de développement. Dans cette optique, la participation populaire, en tant que mécanisme de promotion du développement rural, revêt une importance considérable.

2. La participation populaire suppose la participation active au développement des ruraux pauvres, notamment des groupes défavorisés, exclus du processus de développement, qui représentent l'essentiel de la population rurale. La Conférence mondiale sur la réforme agraire et le développement rural (CMRADR) de 1979 a affirmé ce qui suit: "participer aux institutions et aux systèmes qui gouvernent sa vie est à la fois un droit fondamental de l'homme et un moteur essentiel de redéploiement du pouvoir politique en faveur des groupes désavantagés et pour le développement socio-économique". Selon l'expérience de la FAO, les programmes et activités de participation permettent de mobiliser les compétences et ressources locales pour un développement autonome et, partant, de réduire les dépenses publiques d'aide au développement. La participation populaire est également considérée comme un élément essentiel des stratégies visant à instaurer une agriculture durable, car le milieu rural ne peut être protégé qu'avec la collaboration active des populations locales.

3. La participation de la population doit être vue comme un processus actif dans lequel la population prend sur la base de ses propres réflexions et délibérations, des initiatives et des mesures qu'elle peut effectivement continuer à influencer. La participation, c'est donc plus qu'un instrument d'exécution des projets du gouvernement. C'est une approche du développement qui reconnaît qu'il convient d'associer les couches défavorisées de la population rurale à la conception et à l'exécution des politiques destinées à assurer leur bien-être. Dans de nombreux pays, les méthodes de participation ont porté leurs fruits lorsqu'il s'agissait d'encourager des activités d'auto-assistance au niveau local, mais de telles méthodes peuvent, et doivent, aussi être appliquées pour la conception, la mise en oeuvre et l'évaluation de projets de grande envergure.

4. Depuis la CMRADR, la question de la participation populaire a suscité l'intérêt croissant des gouvernements, des organismes donateurs et des organisations internationales. La Déclaration de principes et le Programme d'action adoptés par la CMRADR ont stimulé et inspiré plusieurs programmes participatifs de la FAO, comme le Programme-cadre de participation populaire au développement rural par la promotion des organismes d'auto-assistance (PPP), l'Action communautaire en faveur des femmes rurales les plus défavorisées, le Programme sur le rôle de la foresterie dans le développement des communautés locales, le Programme sur la forêt, les arbres et l'homme et le Programme à l'intention des artisans pêcheurs. Le document sur les Perspectives à moyen et à long terme du développement alimentaire et agricole établi par la FAO et approuvé par le COAG à sa neuvième session, et la Stratégie à long terme pour le secteur alimentaire et agricole approuvée par le Conseil à sa quatre-vingt-dix-huitième session reconnaissent que le développement rural, et notamment la réduction de la pauvreté en milieu rural ne peuvent être obtenus qu'avec la participation active, sur une base volontaire, des ruraux eux-mêmes. La Stratégie à long terme souligne que les politiques doivent encourager la mise au point de différents types de participation populaire, pour surmonter les problèmes structurels et autres. L'Equipe spéciale du CAC sur le développement rural, dont le chef de file est la FAO, a créé en 1981 un groupe sur la participation populaire. Parmi ses principales réalisations, on peut citer les encouragements et l'aide donnés à divers organismes pour susciter parmi le personnel une meilleure prise de conscience des questions de participation populaire, et la publication de plusieurs études sur les méthodes de participation populaire en vue du développement rural. L'importance de la participation populaire a également été mise en lumière par le PNUD dans son rapport mondial de 1990 sur le développement humain, qui souligne qu'une approche participative est essentielle au succès de toute stratégie de développement humain, tout comme l'est la collaboration active des ONG.

Participation de la population, organisations populaires et développement des ONG
5. Il existe un rapport étroit, d'un point de vue tant conceptuel qu'opérationnel, entre la participation de la population et les organisations populaires. La participation active de la population rurale passe obligatoirement par les organisations communautaires locales et les organisations d'auto-assistance, qui s'efforcent fondamentalement d'atteindre les objectifs sociaux ou économiques de leurs membres. Ces organisations populaires, qui se forment spontanément, sont autonomes et démocratiques, et elles comprennent les conseils communautaires traditionnels, les groupes informels, les coopératives, les organisations de travailleurs ruraux, les unions paysannes, les associations féminines, etc. Certaines organisations populaires locales peuvent établir des fédérations sur le plan provincial, national ou international afin d'accroître leur capacité d'auto-assistance et leur pouvoir de négociation, et d'encourager le développement participatif au niveau local. Mais la grande majorité de la population rurale n'est pas encore organisée et ne bénéficie donc pas de la dynamique de tels groupes.

6. La participation rendue possible par les organisations populaires est encore renforcée, au niveau local, par les activités des ONG qui oeuvrent par le développement et cherchent à améliorer les conditions socio-économiques des ruraux, notamment des ruraux pauvres. Il est vrai que certaines ONG s'occupant du développement travaillent dans l'intérêt de leurs membres et relèvent des associations locales qui les ont créées, mais le plus souvent, ce n'est pas le cas. L'appui qu'elles fournissent aux groupes locaux peut prendre plusieurs formes: appui technique, formation, recherche, aide pour l'élaboration des projets, et échange de renseignements et de données d'expérience.

7. Les approches suivies par les ONG en matière de participation, qui visent à renforcer l'autosuffisance des organisations populaires, ont une importance encore plus capitale lorsque, au nom de l'ajustement structurel, les gouvernements doivent réduire les services publics. Elles aident les organisations populaires à créer une bonne base de conscientisation et d'initiative, grâce à laquelle elles pourront participer vraiment à la planification et à la mise en oeuvre de projets de développement lancés par les gouvernements.

8. Ces dernières années, la plupart des organismes gouvernementaux et multilatéraux de coopération pour le développement se sont sérieusement efforcés de collaborer plus étroitement avec le secteur non gouvernemental, au vu notamment de la vaste expérience acquise par les ONG et de l'importance de leurs contacts au niveau local. La FAO a créé, il y a plus de trente ans, un programme intitulé Campagne mondiale contre la faim/Action pour le développement (CMCF/AD), auquel sont associées des ONG. La promotion de la participation populaire au développement était, déjà en 1971, l'une des principales questions qui ont été examinées par les ONG associées à la FAO, à l'occasion de la cinquième Conférence de la CMCF/AD. Dans les années suivantes, la CMCF/AD a établi des relations de travail permanentes avec des ONG et des réseaux d'ONG de l'hémisphère sud et mis en place un programme pour appuyer leurs initiatives. Simultanément, la plupart des divisions techniques et des bureaux de la FAO dans les pays ont commencé à collaborer avec des ONG, dans leurs domaines de compétence. Avec la Journée mondiale de l'alimentation, la FAO s'est dotée d'un autre instrument utile de promotion.

II. Genèse et stratégie du plan d'action

9. En 1989, à la demande de plusieurs Etats Membres et du Groupe des ONG internationales basé à Rome, le Comité de l'agriculture et le Conseil ont examiné la question de la participation populaire et de ses implications pour les activités de développement rural de la FAO. Ils ont recommandé d'intégrer dans toutes les politiques et programmes de développement de la FAO le concept de développement participatif et ont également suggéré à la FAO de mettre au point un plan d'action sur la participation populaire, qui serait examiné en temps voulu par le Conseil et par la Conférence de la FAO. Un plan d'action populaire a donc été soumis au Conseil de la FAO, à sa 99ème session, qui a approuvé de façon générale les objectifs et domaines d'action qui y figurent. Le Conseil est convenu que, dans l'ensemble, le Plan d'action constitue un cadre adapté pour l'action future et donne des directives utiles aux gouvernements souhaitant favoriser le processus de participation populaire. Il a souligné que le Plan d'action doit pleinement reconnaître et respecter la souveraineté des gouvernements membres. En outre, l'opinion a été exprimée que le Plan d'action devrait être mieux élaboré et qu'il devrait déboucher sur des activités concrètes. Le Conseil est convenu que le Plan d'action devrait être révisé, compte tenu des avis exprimés pendant ses débats, et soumis à la Conférence à sa vingt-sixième session pour examen et adoption. En conséquence, un Plan d'action révisé pour la participation populaire est présenté dans les paragraphes suivants pour examen.

10. Le Plan a pour principal objectif d'assurer la participation active des populations pour parvenir à un développement rural durable. Si les facteurs sociaux, économiques/financiers et techniques jouent un rôle considérable à cette fin, la participation active des ruraux, notamment des groupes défavorisés, représentés par des organisations volontaires et autonomes de leur choix, est toute aussi importante. Sans cette participation, il n'y a guère de chances que les initiatives de dévelop-pement rural soient viables à long terme et que les injustices dans les campagnes puissent être corrigées.

11. Il convient de reconnaître que le pouvoir de décision et la responsabilité de la formulation et de l'exécution des politiques et méthodes de développement basées sur la participation relèvent des gouvernements des Etats Membres. Les politiques et programmes de parti-cipation populaire envisagés dans le prolongement du Plan d'action doivent donc reconnaître et respecter pleinement la souveraineté des Etats Membres.

12. La promotion de la participation populaire au développement rural ne peut vraiment fonctionner que si certaines conditions sont remplies, à savoir:

13. Les conseils et l'aide technique fournis aux Etats Membres pour encourager la décentralisation des pouvoirs publics joueront un rôle essentiel dans l'adoption de réglementations et de politiques plus favorables à la participation populaire. De même, il faudra absolument mettre au point de nouvelles procédures et méthodes administratives et opérationnelles, qui soient plus souples et fassent appel à la participation, pour l'exécution des initiatives participatives de développement rural et pour l'appui aux organisations locales. En outre, pour aider à mieux prendre conscience des avantages des méthodes participatives de développement rural, il sera essentiel de concevoir et de mettre en place de nouveaux outils et mécanismes pour le suivi et l'évaluation de la participation populaire et pour l'amélioration du dialogue sur la participation populaire, entre les organisations populaires, les pouvoirs publics, les ONG et d'autres organismes de développement.

14. Le Plan propose que des mesures soient prises dans les sept domaines suivants afin d'assurer, grâce à la participation populaire, un développement rural durable dans l'équité:

15. Les mesures proposées dans chacun de ces domaines sont brièvement présentées dans les sections ci-après. Chaque section commence par une description synthétique des problèmes fondamentaux, puis présente des recommandations spécifiques, à l'intention des Etats Membres et de la FAO.

III. Domaines d'action

a) Sensibilisation de l'opinion publique au rôle joué par la participation et les organisations populaires dans le développement agricole et rural

Problèmes:

16. Pour assurer un développement rural durable et protéger l'environnement, il faut encourager la coopération entre de vastes populations, souvent différentes, qui vivent dans des zones écologiques spécifiques. Cette coopération peut être renforcée par des mesures spontanées et coopératives et par la participation de tous les secteurs de la population rurale, y compris les femmes et autres groupes défavorisés.

17. Dans un premier temps, il est essentiel de reconnaître pleinement les avantages que présente la participation populaire pour la mobilisation de la communauté rurale en vue d'un développement agricole et rural durable. Beaucoup des principaux décideurs devront être mis au courant, et convaincus, des avantages intrinsèques d'une meilleure participation populaire aux programmes et projets de développement.

Propositions d'action:

18. A l'intention des gouvernements:

i) Susciter, parmi les fonctionnaires gouvernementaux une meilleure prise de conscience des avantages des méthodes participatives, lorsqu'il s'agit d'atteindre les populations rurales.

ii) Etablir des politiques et règlements précis pour faire en sorte que les fonctionnaires soient initiés aux principes, méthodes et avantages de la participation populaire au développement.

iii) Introduire des méthodes de communication et du matériel spécifique, que les fonctionnaires gouvernementaux et les organisations populaires pourront utiliser, pour la promotion de la participation populaire et la mise en commun des connaissances et compétences techniques.

iv) Recourir à toute une série d'organisations, telles que petits groupes informels, associations communautaires traditionnelles, coopératives, syndicats, etc., pour atteindre tous les secteurs de la population rurale.

v) Mobiliser les communautés rurales afin de réaliser l'objectif de développement rural durable au moyen de méthodes participatives, et par le truchement des organisations populaires locales déjà en place, ou de celles nouvellement créées.

vi) Faire en sorte que les activités de mobilisation soient axées sur la satisfaction des besoins des communautés et produisent des résultats tangibles pour les personnes intéressées.

19. A l'intention de la FAO:

i) Réaliser des monographies et des activités de recherche sur l'efficacité des méthodes participatives et des organisations populaires, lorsqu'il s'agit de mobiliser les communautés rurales en vue d'un développement agricole et rural durable et de protéger l'environnement.

ii) Aider les gouvernements à tester l'efficacité de différentes méthodes d'organisation propres à mobiliser les communautés rurales, à satisfaire les besoins identifiés par les communautés et à produire des résultats tangibles pour les personnes visées.

iii) Recueillir du matériel d'information sur des activités de participation populaire, indiquant les méthodes adoptées ainsi que leurs résultats et avantages, et le mettre à la disposition des gouvernements membres, d'ONG, d'autres organisations populaires et du grand public.

iv) Mettre au point du matériel pédagogique sur l'élaboration, le suivi et l'évaluation participatifs des projets de développement rural, pour susciter parmi le personnel technique de la FAO une meilleure prise de conscience des questions de participation populaire, et contribuer à intégrer des éléments de participation populaire dans les programmes et projets de la FAO.

v) Aider les gouvernements à mettre au point de nouvelles méthodes de formation, pour faire comprendre aux principaux dirigeants politiques et aux décideurs des organismes de développement quels sont les avantages et bienfaits des méthodes participatives en matière de développement rural.

vi) Mobiliser les gouvernements et les ONG, à travers le réseau mis en place pour la Journée mondiale de l'alimentation, pour qu'une attitude positive soit adoptée à l'égard de la participation populaire.

b) Création d'un cadre juridique et de politique favorable à la participation populaire

Problèmes:

20. Les structures juridiques et administratives doivent encourager la libre association des ruraux, leur permettant ainsi de participer au processus de développement. Les lois qui limitent le droit des particuliers de s'organiser librement en organisations autonomes pour atteindre leurs objectifs économiques et s'assurer l'accès aux terres, aux intrants, aux marchés et aux services, sont également une entrave à la participation.

21. De même, dans de nombreux pays, les politiques économiques, notamment celles portant sur les prix et la distribution des intrants agricoles, ainsi que les prix et la commercialisation des produits agricoles, les services de crédit, la taxation et la répartition du revenu, découragent ou pénalisent souvent l'épargne et l'investissement rural. Les lois qui reconnaissent le droit des ruraux de créer de nouvelles organisations économiques autonomes pour la satisfaction de leurs besoins ou qui donnent aux autorités locales le pouvoir de dépenser les recettes fiscales perçues sur place peuvent favoriser les initiatives locales à l'appui de la participation populaire.

22. Le rôle essentiel des femmes dans la vie socio-économique et dans les activités agricoles et non agricoles doit être apprécié à sa juste valeur lors de la planification et de la mise en oeuvre des programmes de développement rural. Un développement rural fondé sur la croissance dans l'équité et sur la participation populaire exigera donc la pleine intégration des femmes, ce qui veut dire notamment que les femmes devront avoir un accès équitable aux ressources naturelles et aux services, des droits égaux en matière d'héritage et des chances égales pour le développement et l'utilisation de leurs compétences.

Propositions d'action:

23. A l'intention des gouvernements:

i) Elaborer des politiques et des règlements clairs qui favorisent la participation populaire et la création d'organisations populaires. Dans cette optique, établir un cadre juridique qui fournisse la base pour la libre association des ruraux dans des organisations de leur choix.

ii) Introduire et faire appliquer des politiques et des réformes juridiques et structurelles (telles que réforme agraire, réforme du système de fermage, des droits d'utilisation de l'eau, etc.) qui favorisent un accès plus équitable de la population rurale, notamment des ruraux pauvres, aux ressources et aux services.

iii) Promulguer et amender des lois qui garantissent, au sein des organisations populaires, l'égalité de droits et la pleine qualité de membres des femmes et autres groupes défavorisés dans les organisations populaires.

iv) Réformer ou, le cas échéant, créer des institutions publiques locales pour encourager et faciliter la participation démocratique de la population rurale, qui serait représentée par des organisations de son choix.

24. A l'intention de la FAO:

i) Encourager et aider les gouvernements à établir un cadre juridique pour assurer la libre association de la population rurale dans les organisations de son choix.

ii) Encourager l'introduction et l'application de politiques et de réformes juridiques et structurelles (notamment réforme agraire, réforme du système de fermage, des droits d'utilisation de l'eau, etc.) favoriser un accès plus équitable de la population rurale, notamment des ruraux pauvres, aux ressources.

iii) Aider les gouvernements à élaborer, exécuter et évaluer des politiques favorisant un accès plus équitable de la population rurale, notamment des femmes et autres groupes défavorisés, aux ressources, aux intrants et aux services.

iv) Aider les gouvernements à mettre au point et à exécuter des politiques mieux conçues en matière de fixation des prix, de crédit et de fiscalité, et à introduire des mesures incitatives pour une plus large participation de la population rurale aux activités d'épargne et d'investissement et aux opérations réalisées sur les marchés intérieurs.

c) Renforcement des capacités internes des organisations populaires rurales, sur le plan tant local que national

Problèmes:

25. On a pu constater, tant dans les pays développés que dans les pays en développement, que l'existence d'organisations populaires actives est essentielle au succès des méthodes participatives du développement rural. Les gouvernements doivent donc concentrer leurs efforts sur la promotion et le renforcement des organisations rurales autonomes, pour, à travers elles, fournir des services de développement à la population rurale et l'associer effectivement à la conception, à l'exécution et au suivi/ évaluation des activités de développement.

26. A quelques exceptions près, dignes de mention, les organisations populaires rurales de nombreux pays en développement ne sont pas pleinement participatives. Souvent, les gouvernements les considèrent plus comme des instruments de leur politique que comme des organisations spontanées, gérées par leurs membres en fonction de leurs intérêts. Les politiques de développement rural peuvent être réorientées afin de promouvoir des organisations populaires rurales volontaires oeuvrant dans l'intérêt de leurs membres. Les organisations populaires manquent de gestionnaires qualifiés et de dirigeants locaux, et peuvent donc plus difficilement atteindre leurs objectifs d'autosuffisance, avec les pertes d'argent, de confiance et de motivation que cela suppose.

Propositions d'action:

27. A l'intention des gouvernements:

i) Introduire des politiques visant à transformer les organisations populaires contrôlées et financées par l'Etat, notamment les coopératives, en organisations autosuffisantes, contrôlées par leurs membres et financées de façon autonome.

ii) Encourager l'emploi de nouvelles approches partant de la base pour créer des organisations rurales, notamment par la formation de groupes informels, en complément des efforts déployés par les gouvernements.

iii) Renforcer les programmes de formation destinés aux dirigeants, gestionnaires et membres des organisations populaires, afin de renforcer leurs capacités administratives et techniques.

iv) Mettre au point des mécanismes d'autocontrôle, des services de vérification des comptes et des modalités de financement propres à renforcer l'autosuffisance des organisations populaires.

v) Encourager la mobilisation des ressources locales des membres (épargne, participation au capital, contributions en travail, etc.) pour financer les activités des organisations populaires et en faciliter l'expansion.

vi) Limiter le financement extérieur des organisations populaires au montant minimum nécessaire et à une période convenue de commun accord, de façon à ne pas compromettre l'indépendance et l'autosuffisance de ces organisations.

28. A l'intention de la FAO:

i) Aider, par des conseils, les gouvernements à élaborer et exécuter des stratégies à long terme qui permettraient de transformer progressivement les organisations populaires contrôlées et financées par l'Etat (notamment les coopératives) en organisations autosuffisantes, contrôlées et financées par les membres.

ii) Encourager les gouvernements à adopter, pour le financement des organisations populaires locales, des méthodes qui visent principalement à les aider à devenir autosuffisantes, et à recourir le moins possible à des dons et subventions.

iii) Aider les gouvernements à mettre au point des méthodes efficaces de formation de capital pour les organisations populaires locales, moyennant l'augmentation de l'épargne et de la participation au capital des membres, et l'accumulation des excédents d'exercice.

iv) Aider les gouvernements à renforcer la capacité d'autogestion et d'auto-assistance des dirigeants et des membres des organisations populaires rurales, grâce à des programmes spéciaux de formation des éducateurs, etc.

v) Aider les gouvernements à mettre au point des méthodes appropriées de comptabilité, de gestion et d'autosuffisance financière, pour renforcer les capacités internes d'auto-assistance des organisations populaires rurales.

d) Décentralisation de la prise de décisions des pouvoirs publics

Problèmes:

29. Les systèmes décentralisés d'administration et de prise de décisions des pouvoirs publics encouragent les initiatives locales et la participation au niveau local. Les ruraux sont probablement plus portés à appuyer les initiatives de développement lorsque celles-ci tiennent compte des vues et des besoins exprimés par les bénéficiaires. La promotion de la participation populaire dépend dans une large mesure de la délégation, au niveau local, des pouvoirs de décision, et notamment en matière de perceptions fiscales et de dépenses.

30. Pour que la délégation de pouvoir de décision au niveau local se fasse selon les règles, il faut qu'il y ait des mécanismes appropriés facilitant le dialogue et la coopération entre les gouvernements, les organismes de développement et les organisations populaires locales. Lorsque des mécanismes de ce type sont en place, les efforts de décentra-lisation sont plus efficaces.

Propositions d'action:

31. A l'intention des gouvernements:

i) Modifier les procédures administratives et budgétaires de façon à faciliter la délégation, au niveau local, des pouvoirs et des tâches concernant la prise de décisions, les perceptions fiscales et les dépenses.

ii) Créer des organismes consultatifs locaux de planification, où siégeraient des représentants des organisations populaires, des ONG et des pouvoirs publics, pour aider le gouvernement à décentraliser la prise de décisions.

iii) Mettre au point de nouveaux mécanismes comptables, et des méthodes locales de supervision et de contrôle, propres à faciliter la prise de décisions décentralisée.

32. A l'intention de la FAO:

i) Aider les gouvernements membres à décentraliser les prises de décisions, au moyen de politiques encourageant une participation accrue de la population rurale à la formulation, à l'exécution et à l'évaluation des programmes et projets de développement rural qui la concernent directement.

ii) Analyser les effets politiques, économiques et fiscaux de différents types de décentralisation, afin d'aider les gouvernements à élaborer les stratégies voulues pour déléguer, au niveau local, plus de pouvoirs de décision, de perception de l'impôt et de dépenses.

iii) Conseiller aux gouvernements les mesures susceptibles d'accroître la participation de la population rurale, notamment des femmes et autres groupes défavorisés, à la planification du développement rural.

e) Promotion du dialogue et de la collaboration technique entre les gouvernements, les organismes de développement et les organisations populaires

Problèmes:

33. Dans de nombreux pays en développement, les gouvernements, les organismes de développement et les ONG contribuent souvent, chacun à sa façon, à la promotion et à l'appui des groupes communautaires de village et des organisations populaires représentant les ruraux pauvres. Encourager l'échange d'informations et le dialogue entre toutes les parties peut favoriser la collaboration, au niveau local, pour un développement participatif. De nombreux gouvernements dans les pays en développement cherchent à résoudre ce problème en stimulant le dialogue avec les ONG.

34. Récemment, des ONG opérant dans certains pays en développement ont mis en place, avec l'aide de la FAO, de la Banque mondiale et du PNUD, des mécanismes de collaboration (organismes de coordination ou coalitions), qui regroupent des organismes internationaux et nationaux volontaires s'occupant de développement, des ONG donatrices et des organisations populaires. Ces organisations de coordination ou réseaux d'ONG sont devenus d'importants mécanismes d'appui pour l'échange d'informations et pour la formation des dirigeants des organisations populaires au niveau national; ils facilitent en outre le dialogue et la coopération entre gouvernements et organismes donateurs pour les questions intéressant le développement rural.

Propositions d'action:

35. A l'intention des gouvernements:

i) Créer, aux niveaux national et local, des mécanismes multi-institutions, des unités de coordination ou des organes consultatifs qui opéreraient au sein des ministères de l'agriculture, de la réforme agraire et du développement rural, et entre ceux-ci; ils auraient pour fonctions de faciliter le dialogue et la collaboration avec les ONG et les organisations populaires pour tout ce qui touche aux politiques, programmes et projets destinés à encourager le développement participatif.

ii) Faciliter, sur le plan juridique, administratif et technique, la création d'organismes de coordination des ONG représentant des organisations populaires rurales et leur assurant des services.

iii) Permettre à des représentants d'organisations populaires de participer, aux niveaux national et local, à des activités de formation sur l'échange d'informations, le dialogue et la conception et l'exécution des projets participatifs de développement rural.

36. A l'intention de la FAO:

i) Aider les gouvernements à mettre en place des mécanismes multi-institutions (tant centraux que décentralisés) pour faciliter l'échange d'informations, le dialogue et la collaboration entre les gouvernements, les ONG et les organisations populaires, en vue de la promotion des programmes et projets participatifs de développement rural.

ii) Aider les ONG et les organisations populaires opérant dans des pays en développement à mettre en place ou renforcer des organismes de coordination ou coalitions, qui devraient servir d'instance pour l'échange d'informations et le dialogue avec les pouvoirs publics et les organismes de développement concernés, en matière de développement rural participatif.

iii) Encourager la mise en place de dispositifs institutionnels favorisant un meilleur dialogue entre les ONG internationales donatrices et les ONG nationales qui appuient, sur le plan local, le développement et la participation populaire.

iv) Prendre les dispositions voulues pour améliorer le dialogue et la collaboration technique avec les ONG, sur des questions de participation populaire et de développement rural.

v) Encourager la participation des représentants d'organisations locales, avec des fonctionnaires gouvernementaux, à des ateliers, réunions d'experts, consultations et conférences sur les politiques, procédures, programmes et projets de développement rural.

f) Adoption de procédures et méthodes opérationnelles appropriées

Problèmes:

37. La promotion de la participation populaire passe par la mise au point de méthodes opérationnelles et de mécanismes décentralisés qui devraient faciliter une plus large participation de la population rurale à la formulation, à la conception, à l'exécution et à l'évaluation des politiques, programmes et activités de développement rural. En outre, la recherche sur la participation populaire et sur l'enseignement général et professionnel des personnes responsables de la participation, ou des bénéficiaires eux-mêmes, doit tenir compte des besoins locaux, des compétences techniques et de l'expérience des populations rurales visées.

Propositions d'action:

38. A l'intention des gouvernements:

i) Etablir, sur le plan local, des procédures administratives et des arrangements financiers adéquats, afin d'encourager la création et le bon fonctionnement d'associations de ruraux, structurées ou non, et leur participation aux activités de développement.

ii) Introduire des méthodes axées davantage sur la participation, pour permettre à la population rurale de jouer un rôle plus actif dans l'identification de leurs besoins de recherche et d'assistance technique, dans l'élaboration des méthodes applicables à la recherche et à la formation, et dans le suivi et l'évaluation des résultats.

39. A l'intention de la FAO:

i) Mettre au point des procédures et mesures opérationnelles pour faciliter la participation des organisations populaires aux activités de développement rural, et notamment prendre des dispositions pour leur permettre d'assurer la mise en oeuvre de certains éléments des projets.

ii) Aider les gouvernements à mettre en place des mécanismes qui facilitent la collaboration avec les ONG et les agriculteurs pour l'élaboration de méthodes participatives pour la recherche, l'enseignement, la formation et la vulgarisation en matière de développement agricole et rural.

iii) Etablir des directives pour la conception des projets, de façon à encourager, dans toute la mesure possible, l'incorporation d'objectifs de participation populaire et de création d'organisations populaires dans les projets de la FAO.

iv) Encourager le renforcement de la coopération technique et de l'échange d'informations entre tous les services techniques de la FAO qui participent à l'exécution de programmes et de projets participatifs de développement rural.

g) Suivi et évaluation de la participation populaire

Problèmes:

40. Le manque d'informations fiables sur les questions de participation populaire représente un grand problème, au niveau tant national qu'international, pour les décideurs et planificateurs chargés du développement rural; cela débouche souvent sur une évaluation erronée des besoins de développement des populations rurales et de leurs organisations, ainsi que sur un emploi non optimal des ressources allouées à ce secteur. Vu ces carences, il est également difficile pour les gouvernements, les organismes de développement et les organisations populaires elles-mêmes d'évaluer, comme il se doit, les progrès réalisés en matière d'amélioration de la participation des populations rurales, et les résultats obtenus par les organisations populaires.

Propositions d'action:

41. A l'intention des gouvernements:

i) Mettre en place des mécanismes appropriés pour assurer, sur une base régulière et systématique, la collecte, le traitement et la diffusion des données relatives à la participation de la population et aux organisations populaires, de manière à faciliter la formulation des politiques et la prise de décisions.

ii) Elaborer des systèmes participatifs de suivi et d'évaluation pour évaluer les progrès réalisés en matière de méthodes participatives, en vue du développement rural et agricole.

iii) Evaluer périodiquement les effets globaux des politiques visant à renforcer la participation populaire, afin de déterminer si de nouvelles améliorations sont nécessaires, pour aller de l'avant.

42. A l'intention de la FAO:

i) Aider les gouvernements à rassembler, traiter et diffuser l'information sur la participation populaire, sur la base d'indicateurs adaptés à la nature spécifique des différents types d'organisations populaires.

ii) Aider les gouvernements à former les fonctionnaires gouvernementaux et le personnel des organisations populaires à la collecte de données et à la mise au point de systèmes participatifs de suivi et d'évaluation.

iii) Aider les gouvernements à établir des études de cas examinant les tendances de la participation populaire au développement rural et agricole.

iv) Continuer, avec le concours des gouvernements des Etats Membres, à suivre les progrès réalisés en matière de développement rural et de participation populaire, dans le cadre des rapports établis régulièrement sur la CMRADR, en utilisant des indicateurs socio-économiques spécialement établis dans ce but.

IV. Mise en oeuvre du Plan d'action

a) Généralités

43. Il faut reconnaître que seuls des efforts suivis et concertés déployés pendant une longue période peuvent permettre d'atteindre l'objectif de participation active des populations au processus de développement. La mise en oeuvre du Plan d'action exige aussi bien des politiques à long terme que des ressources suffisantes. Ce processus, qui assure une base stable à la participation populaire, est extrêmement important, comme l'est aussi la création d'organisations populaires libres et démocratiques. De par sa nature, la promotion de la participation populaire est un processus complexe. Elle implique souvent des changements sociopolitiques fondamentaux, ce qui suppose un engagement politique et financier à long terme en faveur de la promotion de la participation populaire, en vue d'améliorer les conditions socio-économiques des populations rurales, et notamment des pauvres.

44. Il ne faut pas sous-estimer les ressources nécessaires pour s'acheminer sur la voie d'une participation populaire soutenue; mais il ne faut pas non plus négliger les avantages à long terme découlant d'une croissance équitable et durable, axée sur les besoins des populations. C'est, de toute évidence, aux Etats Membres qu'il incombe principalement de mettre en oeuvre les politiques, programmes et activités préconisés dans le Plan d'action. Pour les programmes proposés dans chacun des sept domaines du Plan d'action, chaque pays doit absolument, dans un premier stade, définir clairement des objectifs limités dans le temps et établir des priorités, en fonction de ses conditions spécifiques et de ses capacités. Au moment de déterminer ces objectifs, il faudra en outre estimer les ressources requises.

b) Rôle de la FAO à l'appui du Plan d'action

45. La FAO peut - et doit - jouer un rôle important dans la mise en oeuvre du Plan d'action et fournir aux pays qui en font la demande un appui technique et financier à cette fin. Le Plan prévoit que la FAO sera un élément catalyseur, qui encouragera et aidera les gouvernements et les organisations populaires à promouvoir des activités participatives. A cet égard, la FAO accordera une aide dans le cadre de son propre Programme ordinaire et de son Programme de terrain, en ayant recours à des moyens traditionnels d'intervention au service du développement, tels que collecte, analyse et diffusion d'informations, formation, création d'institutions, encouragement du dialogue, échange de données d'expérience et conseils de politique.

46. Les activités prévues pour la FAO dans les sept domaines du Plan d'action fourniraient un cadre général aux programmes techniques de la FAO à l'appui des activités participatives. Il n'est pas possible de donner des renseignements sur tous les programmes actuels de la FAO qui soutiennent la participation populaire, mais un choix des programmes les plus pertinents suffit à montrer le large éventail des initiatives de la FAO en cours et prévues, qui visent à promouvoir cette approche.

47. Le sous-programme 2.1.5.3, Institutions et emploi en milieu rural, s'occupe essentiellement et directement des politiques, de la recherche et de la formation liées à la création d'institutions rurales et au renforcement des associations de petits exploitants par le biais des coopératives et groupes non-institutionnels. Les activités de ce sous-programme fournissent un appui technique aux programmes de promotion des petits exploitants (SFDP)/participation populaire (PPP) et visent à intégrer les principes participatifs dans de vastes projets et programmes. Au titre de ce sous-programme, la FAO a récemment publié un manuel intitulé "Participation in Practice", qui s'inspire de l'expérience décennale acquise sur le terrain par SFDP/PPP et qui fournit d'utiles orientations pour promouvoir et mettre en oeuvre des projets de terrain fondés sur la participation. Parmi les initiatives prévues pour l'exercice 1992-93 en vue de sensibiliser l'opinion publique à l'importance de la participation populaire (domaine d'action a), on peut citer la préparation d'études de cas nationales sur l'efficacité des pratiques participatives dans les secteurs de l'agriculture, du développement rural, des forêts et des pêches. Il est en outre proposé d'entreprendre des évaluations plus approfondies sur l'incidence à long terme des projets de participation populaire, qui mettent en lumière les avantages de la participation, tels que ceux actuellement en cours au Lesotho et en Thaïlande.

48. Les activités futures prévues dans le cadre du sous-programme 2.1.5.3, qui visent à créer des conditions juridiques et politiques favorables à la participation populaire (domaine d'action b), comportent la fourniture d'une aide aux pays membres pour remanier leur législation régissant les coopératives et autres organisations populaires. Une assistance de ce type a déjà été accordée à l'Ethiopie et à la Grenade, et l'Iran a manifesté son intérêt à ce sujet.

49. Quant au renforcement des capacités internes des organisations populaires rurales, sur le plan local et national (domaine d'action c), la FAO a un programme pour conseiller les gouvernements des Etats Membres sur la conception et l'application de stratégies à long terme en vue de la transformation progressive des coopératives instaurées par les gouvernements en organisations autonomes, contrôlées et financées par leurs membres. Actuellement, ce type d'assistance est accordé à l'Ethiopie, au Burkina Faso et à la Mongolie. En outre, une analyse détaillée des 25 études nationales sur l'état des connaissances des mouvements coopératifs dans le monde entier, actuellement en cours, permettra d'asseoir sur une base plus solide les conseils de politique donnés à l'avenir aux gouvernements membres concernant la réorganisation des coopératives. Afin de renforcer les capacités d'auto-assistance et d'autogestion des organisations populaires rurales, un "Guide to Bookkeeping and Accounting in Agricultural Cooperatives" a été élaboré.

50. En ce qui concerne la décentralisation de la prise de décision des pouvoirs publics (domaine d'action d), la FAO, dans le cadre de l'élément de programme 2.1.8.5.03 "Planification et analyse décentralisées", aidera les pays membres à organiser des programmes nationaux de formation en cours d'emploi à l'intention des fonctionnaires publics travaillant au niveau local et des membres des associations paysannes. En particulier, une assistance sera accordée aux planificateurs locaux pour améliorer leur capacité de planifier l'utilisation des instruments et méthodes analytiques, grâce à une aide directe et à la formation, en vue de renforcer les institutions locales de planification, d'élaborer des procédures d'affectation des ressources financières, d'encourager le secteur privé et la participation populaire au développement. On se propose d'effectuer des études nationales au cours du prochain exercice biennal dans les pays suivants: Ethiopie, Ghana, Ouganda, Zambie, Rwanda, Sénégal et Mexique. En outre, une étude de cas et du matériel méthodo-logique seront mis au point sur la base des travaux entrepris pour préparer la publication "Rural Area Development Planning: Principles, Approaches and Tools of Economic Analysis".

51. Un autre domaine important du sous-programme 2.1.5.3, Institutions et emploi en milieu rural, est la promotion du dialogue et de la coopération technique entre gouvernements, organismes de développement et organisations populaires (domaine d'action e). A cette fin, la FAO a contribué à organiser des consultations nationales tripartites, auxquelles participent des représentants des gouvernements, des ONG et des donateurs. C'est ainsi qu'elle a mené une consultation tripartite aux Philippines et en prévoit une autre à la Jamaïque. La FAO est prête à organiser de telles consultations à la demande des gouvernements membres. Elle aide en outre les ONG et les organisations populaires des pays en développement à créer ou renforcer des organismes régionaux et nationaux de coordination ou des coalitions (réseaux) pour assurer l'échange d'informations et le dialogue. L'aide de la FAO à la mise en place de la Coalition asiatique des ONG (ANGOC) en est un exemple.

52. Les activités au titre du sous-programme 1.4.1.2, "Organisations non gouvernementales", intéressent aussi le domaine d'action e. Ce sous-programme vise à resserrer les liens avec toute une série d'organisations non gouvernementales et à promouvoir la collaboration avec elles dans les secteurs prioritaires des programmes FAO. A ce sujet, les initiatives CMCF/AD tendant à renforcer les réseaux régionaux d'ONG dans les régions Amérique latine et Afrique sont dignes d'attention. Pendant l'exercice 1992/93, la CMCF/AD constituera une base de données détaillées sur les ONG en rapport avec le mandat de la FAO, entreprendra une évaluation systématique de l'expérience des ONG en matière de développement rural durable et, en faisant fond sur ses activités existantes, encouragera des projets de terrain FAO/ONG dynamiques, qui pourront servir de laboratoire pour trouver d'autres solutions participatives aux problèmes du développement.

53. Quant à l'adoption de procédures et méthodes opérationnelles appropriées (domaine d'action f), la FAO a mis au point des procédures susceptibles de faciliter la délégation de pouvoirs accrus et de responsabilités aux organismes nationaux d'exécution (y compris les ONG) en matière d'exécution des projets participatifs de la FAO. Parmi les futures initiatives concernant l'élaboration de procédures et méthodes opérationnelles appropriées, on peut citer la mise au point de matériel de formation participative expérimenté sur le terrain et conçu à cette fin dans des domaines tels que la gestion collective des entreprises, la mobilisation des capitaux des membres pour l'investissement, ainsi que la formation et le développement de groupes au niveau local.

54. La FAO continuera de suivre et d'évaluer la participation populaire (domaine d'action g), dans le cadre de ses rapports réguliers sur la CMRADR. Afin de faciliter cette tâche, on se propose de recueillir des renseignements plus détaillés sur la participation des membres dans des coopératives rurales et autres organisations. La FAO continuera également de jouer un rôle actif dans le Groupe sur la participation populaire et le Groupe sur le suivi et l'évaluation de l'Equipe spéciale du CAC sur le développement rural, qui ont récemment tenu une réunion conjointe pour examiner le suivi et l'évaluation fondés sur la participation. Il a été convenu que la FAO contribuera, en vertu de son expérience, à préparer une édition révisée de la publication largement utilisée "Guiding Principles for the Design and Use of Monitoring and Evaluation in Rural Development Projects and Programmes".

55. Des éléments participatifs sont introduits dans de nombreuses autres activités, telles que la mise au point de systèmes d'exploitation agricole durables, la gestion de l'irrigation, la conservation des sols, le développement laitier intégré, la vulgarisation forestière et l'éducation du public, ainsi que le développement de la foresterie communautaire et les organisations de pêcheurs.

56. Les principes de la participation populaire ont été appliqués dans de nombreuses activités de terrain de la FAO. La FAO a exécuté, au début de 1991, 145 projets de développement rural fondés sur la participation, pour une valeur de quelque 345 millions de dollars E.-U., alors que 40 autres projets de ce type sont dans la filière. Un bon exemple de vaste projet de terrain de la FAO ayant une forte orientation participative est le projet régional de lutte intégrée contre les ravageurs. Ce projet utilise des méthodes participatives et de groupe et a appris à plus de 400,000 exploitants à diagnostiquer les symptômes, à analyser leurs agro-écosystèmes et à décider que faire sans attendre passivement les avis des services de vulgarisation. Les agriculteurs sont désormais en mesure de traiter leurs cultures d'une façon économiquement saine et conciliable avec l'environnement, ce qui leur permet, grâce à une utilisation réduite de pesticides, d'économiser plus de 10 millions de dollars E.-U. par an.

57. La participation populaire est aussi un élément essentiel du Programme d'action pour les forêts tropicales (PAFT). Les directives du PAFT soulignent que les gouvernements et les organismes d'aide doivent renforcer les mécanismes de foresterie participative et faciliter la participation des populations locales et des ONG au PAFT. Les activités proposées, qui seront coordonnées avec d'autres initiatives de la FAO, telles que la Forêt, les Arbres et l'Homme, comprennent: l'établissement d'un répertoire au niveau national d'organisations s'occupant activement de foresterie et de développement rural; une évaluation du potentiel de chaque organisation pour faciliter la participation efficace du public au PAFT; l'identification de mécanismes appropriés de participation pour le pays; la traduction en langues locales des documents du PAFT, le renforcement de certaines organisations locales grâce, par exemple, à la formation de personnel à la foresterie participative; et le recours à des représentants qualifiés des ONG locales, ainsi qu'à des consultants du PAFT.

58. La politique du Département des pêches de la FAO s'inspire de la Stratégie d'aménagement et de développement des pêches adoptée en 1984 par la Conférence mondiale sur les pêches de la FAO. La Stratégie et les programmes d'action connexes accordent une place importante à la participation active des communautés de pêcheurs à la planification et à la mise en oeuvre de plans de développement et d'aménagement. Diverses activités ont été réalisées dans le cadre du programme ordinaire et du programme de terrain en vue de renforcer la collaboration avec les ONG et d'améliorer la participation des organisations de pêcheurs aux efforts de développement et d'aménagement; à titre d'exemple, on peut citer les services de crédit et les services de vulgarisation à l'intention des femmes mis en place par le Programme du golfe du Bengale et les plans d'amélioration de la commercialisation du poisson et des services sociaux menés à bien par le Projet de développement intégré de la pêche artisanale en Afrique de l'Ouest. Etant donné que de nombreuses ressources halieu-tiques côtières sont fortement exploitées, il est essentiel que les pêcheurs contribuent activement à l'aménagement des pêches. A ce sujet, un projet de fonds fiduciaire a été approuvé en 1991 afin d'étudier et de promouvoir le concept de systèmes d'aménagement communautaire des pêches en Asie. La participation populaire à l'aménagement des ressources halieutiques et côtières sera également un élément clé de la prochaine phase du Programme du golfe du Bengale et d'un programme interrégional du PNUD sur l'aménagement intégré des pêches côtières, qui devrait démarrer en 1992.

59. La communication est aussi un aspect fondamental des programmes de développement participatif. Cela fait plus de vingt ans que la FAO encourage l'utilisation de méthodes et de moyens de communication afin d'établir un dialogue entre tous les agents du développement et en particulier avec les populations rurales; d'associer les communautés à la planification, à la mise en oeuvre et au suivi des programmes de dévelop-pement; de fournir des informations qui serviront de base aux changements et aux innovations; et de contribuer à mettre en commun les connaissances et les compétences. Les programmes de terrain concernant la communication au service du développement continueront de faire appel à des techniques et médias susceptibles de faciliter l'échange de connaissances et, par le dialogue, d'ouvrir la voie à la participation des populations rurales à l'analyse des situations, à la planification du développement, à la gestion et à la prise de décision. Le système de communication rurale, établi au Mexique, à l'appui du développement intégré des terres humides tropicales (Proderith) est un exemple de projet qui utilise avec succès la communication pour accroître la participation. Des méthodes et moyens de communication sont appliqués pour parvenir à un consensus avec les communautés locales concernant les mesures de développement à prendre et pour planifier et mettre en oeuvre des programmes locaux de développement. Mais, qui plus est, le système de communication rurale est actuellement décentralisé et confié aux associations d'agriculteurs elles-mêmes. Du matériel de communication est mis au point par les agriculteurs, avec les agriculteurs et pour les agriculteurs. Cette expérience unique en son genre pourrait servir de modèle à d'autres pays en développement. Un autre programme de terrain qui prévoit la communication pour accroître la participation populaire est le programme la Forêt, les Arbres et l'Homme. Un volet communication utilisera des moyens de communication traditionnels et bon marché pour intéresser les populations à la planification, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des programmes de foresterie communautaire. Les résultats de ce programme interrégional seront communiqués aux gouvernements et aux ONG grâce à des moyens audiovisuels, à des publications et à des études de cas.

60. Le Centre d'investissement a contribué à introduire des éléments de participation populaire dans des projets préparés pour des organismes de financement, notamment pour la Banque mondiale, le FIDA, la Banque africaine de développement et la Banque asiatique de développement. Dans ses récents travaux, le Centre d'investissement a accordé une attention croissante à la promotion de la participation populaire dans la conception des projets, de manière à assurer que les besoins ressentis des bénéficiaires visés soient correctement pris en compte au cours des opérations des projets. A l'aide de méthodes d'évaluation rurale rapides, des équipes de conception des projets se sont concentrées sur les moyens propres à faire converger les vues des bénéficiaires et celles du gouvernement vers la conception du projet et l'identification de mécanismes institutionnels assurant une répartition équitable des avantages au sein des communautés touchées.

61. La participation populaire est aussi un élément important du Programme cadre de coopération internationale pour l'agriculture et le développement rural durables (PCCI/ADRD) qui sera examiné par la Conférence de la FAO à sa vingt-sixième session. Ce cadre se fonde sur la Déclaration et le Plan d'action de Bois-le-Duc pour le développement agricole et rural durable et il prévoit au titre du Programme No. 2 "Participation de la population et valorisation des ressources humaines" quatre objectifs prioritaires, à savoir:

qui tous sont compatibles avec les buts du Plan d'action.

62. Les principes de l'approche participative du développement rural intéresseront de nombreux services techniques de la FAO, mais la responsabilité générale du suivi de la mise en oeuvre du Plan d'action et des rapports périodiques incombera à la Division des ressources humaines, des institutions et de la réforme agraire. Pour accomplir cette tâche, la Division sera secondée par un sous-groupe sur la participation populaire relevant du Groupe de travail interdépartemental sur le développement rural. Pour la mise en oeuvre du Plan, la FAO collaborera étroitement avec d'autres organismes des Nations Unies qui sont membres de l'Equipe spéciale du CAC sur le développement rural, présidée par la FAO.

63. La FAO a donc fourni une assistance technique, financée par des ressources extrabudgétaires, aux programmes des gouvernements intéressant les secteurs visés par le Plan d'action. L'assistance technique de la FAO vise à encourager les organisations populaires - institutionnelles ou non - en tant qu'instruments essentiels de la promotion des activités participatives, et en outre à insérer des éléments bien déterminés visant à stimuler la participation populaire dans de plus vastes projets de développement intéressant l'agriculture, les pêches et les forêts.

c) Rôle de la communauté internationale

64. Il convient, enfin et surtout, de souligner que si les mesures envisagées dans le Plan d'action s'adressent aux pays membres qui souhaitent encourager la participation populaire, leur application dépend principalement de la disponibilité de fonds extérieurs pour le développement. L'insuffisance des ressources de nombreux pays en développement, ainsi que l'importance de leur dette extérieure, risquent d'empêcher le développement fondé sur la participation populaire de progresser. A cet égard, la communauté internationale peut jouer un rôle extrêmement important en fournissant des ressources extérieures à l'appui de la mise en oeuvre du Plan. Les ajustements nécessaires dans le domaine du commerce international, de la dette extérieure et du flux des ressources financières peuvent également susciter la volonté et les engagements voulus en vue de la réalisation des objectifs du Plan.



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