Juin 1997

Un projet de recherche conjointe FAO/SPAAR

Impact de l'assistance étrangère sur le développement institutionnel des systèmes nationaux de recherche agricole des pays en développement

I. Historique et justificatifs

1. Productivité et développement agricoles

Au cours des trois à quatre dernières décennies, la production agricole s'est considérablement accrue dans les pays développés comme dans les pays en développement. Beaucoup de progrès ont été accompli pour augmenter les rendements et la production des différentes cultures notamment les céréales, dans bon nombre de pays en déficit vivrier ce qui a amené les disponibilités alimentaires à croître plus vite que la population. La production de céréales par habitant est passée de 305 kg en 1970 à un niveau record de 342 kg au milieu des années 80 pour s'y maintenir il n'y a pas longtemps encore avant d'amorcer une légère baisse. Ces résultats ont été obtenus grâce à l'utilisation de technologies améliorées, en particulier des variétés à haut rendement, l'irrigation, l'engrais et une panoplie de technologies agricoles améliorées et de gestion des ressources dans le cadre de politiques agricoles favorables. Ce phénomène a fait de certains pays importateurs des pays exportateurs en 10-15 ans seulement.

Cette augmentation de la production vivrière a été le résultat d'un investissement constant dans le secteur agricole dans les années 60 et 70. Bien que des chiffres exacts ne soient pas toujours disponibles, ceux de la FAO indiquent que l'investissement net dans les améliorations en milieu paysan était de l'ordre de 26 milliards de dollars par an entre 1987 et 1992, un investissement essentiellement privé auquel il faudrait ajouter les fonds publics alloués à la recherche et la vulgarisation, estimés à 10 milliards de dollars par an (estimations de la Banque mondiale). L'importance de ces investissements montre que les fonds alloués à l'agriculture et les systèmes d'appui publics ont occupé une part assez modeste de l'ensemble des investissements effectués dans les pays en développement. Les redistributions des ressources relativement mineures des autres secteurs vers l'agriculture, résultat de la suppression des préjugés anti-ruraux, pourraient avoir un impact significatif, notamment en Afrique subsaharienne.

Pour bon nombre de pays en développement, l'investissement dans l'agriculture est tributaire de l'aide étrangère. Les crédits publics au développement alloués au secteur agricole des pays en développement sont passés d'environ 11 milliards de dollars par an au début des années 80 à 14 milliards de dollars en 1988. Ils sont peut être tombés depuis à moins de 8 milliards de dollars par an. L'aide multilatérale montre en gros les mêmes tendances. Celle de la Banque mondiale à l'agriculture sur l'ensemble de son programme l'aide a chuté de 30% dans les années 70 à 16% dans les années 90.

2. Développement institutionnel de la recherche agricole

L'investissement dans la recherche agricole a plus ou moins suivi les mêmes tendances que celles de l'ensemble du secteur agricole. Dans les années 80 (1), les fonds publics consacrés à la recherche étaient annuellement de 4,4 et 4,8 milliards de dollars dans les pays développés et en développement respectivement, représentant un accroissement de 260% sur le montant des deux premières décennies. Toutefois, cet accroissement a reculé par la suite, stagnant dans les années 90 (2).

L'aide étrangère a joué un rôle déterminant dans le développement de la recherche agricole de tous les pays en développement et de l'Afrique en particulier. Le financement sous forme de prêts et de subventions des bailleurs de fonds internationaux représentait environ 34% de l'ensemble des dépenses du secteur en Afrique subsaharienne au début des années 60. Les systèmes nationaux de recherche agricole (SNRA) ont de plus en plus compté sur le financement extérieur qui était d'environ 43% de l'ensemble de leur financement en 1991 (3). Il faudrait ajouter aux fonds affectés directement aux SNRA ceux du Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale (GCRAI) à travers son réseau de centres internationaux de recherche agricole (CIRA), s'élevant, selon les dernières estimations, à 270 millions de dollars.

Le rôle de l'aide extérieure a été capital dans le développement des SNRA des pays en développement. Rappeler ce rôle, qui du reste dépasse les limites de ce document, prendrait trop de temps. Il suffit de résumer la situation présente de ces SNRA, en soulignant leurs contraintes actuelles, en particulier pour ce qui est de leur développement institutionnel.

D'après Idachaba (4), renforcer les compétences en matière de recherche agricole revient à développer la capacité à formuler les règles des formes organisationnelles permettant de faciliter les activités des populations dans l'organisation, l'appui, la conduite et le contrôle de la recherche. Parmi les éléments qui contribuent au développement de la capacité institutionnelle, il a choisi entre autres, (i) le groupe d'institutions ou d'organisations où l'on demande aux gens d'agir en tant que chercheurs, acteurs universitaires, administrateurs de recherche ou acteurs politiques; et (ii) la capacité de gestion de la recherche au sein des SNRA, qui comporte entre autres éléments la capacité à:

• élaborer des plans et stratégies de recherche à moyen et long termes, pour 10-15 ans, servant de cadre aux programmes et projets de recherche prioritaires,
• identifier les instruments de recherche appropriés permettant d'atteindre les objectifs fixés,
• traduire les ressources humaines, physiques et financières des institutions de recherche en rendement et technologies pratiques,
• élaborer et mettre en oeuvre des programmes de recherche afin d'accélérer une production agricole durable compatible avec une dégradation minimale de l'environnement et,
• contrôler et évaluer l'ensemble du système de recherche. Le développement de la capacité de gestion de la recherche se situe à deux niveaux: macro, au plan national et micro au plan institutionnel; chacun des niveaux comportant ses fonctions et besoins spécifiques.

3. Les contraintes des systèmes nationaux de recherche agricole

1. Piètre gestion de la recherche. L'absence de compétence en matière de gestion et de conduite éclairée est générale et affecte tous les niveaux du développement institutionnel. Les raisons en sont nombreuses et la plupart d'entre elles ont été identifiées et des programmes élaborés afin d'y faire face.

2. Instabilité institutionnelle. Il s'agit là d'une caractéristique des SNRA des pays en développement, notamment ceux de l'Afrique subsaharienne où, à la place d'une analyse approfondie de l'inefficacité, c'est toujours la voie facile qui est empruntée pour procéder aux réformes, très souvent sur avis d'un bailleur de fonds.

3. Instabilité des ressources humaines. L'instabilité des effectifs est un fléau pour la plupart des SNRA et les changements de personnel dans bon nombre d'entre eux atteignent 10% en Afrique. Parmi les raisons on note: une gestion médiocre, des conditions de travail peu attrayantes, absence de satisfaction au travail, de financement, etc.

4. Insuffisance du financement. Les SNRA des pays en développement connaissent un manque de ressources, pour leurs budgets de fonctionnement notamment; les dépenses réelles par chercheur ont considérablement baissé dans les années 80 au niveau de toutes les régions. L'intensité de la recherche y est présentement d'environ 0,5% ou moins.

5. Instabilité du financement. Les directeurs des SNRA pourraient faire avec des ressources limitées débloquées à temps, mais en plus de l'insuffisance des sommes, celles-ci sont décaissées de manière irrégulière et rarement au niveau promis.

6. Instabilité des programmes de recherche. En raison des contraintes ci-dessus et l'absence d'une planification et une fixation correcte des priorités, en plus des changements fréquents de direction, la programmation de la recherche est caractérisée par un degré élevé d'instabilité.

7. Caractère limité de la pertinence de la recherche. L'imperfection de la fixation des priorités, l'absence de liens véritables avec les utilisateurs et la vulgarisation, les faibles réseaux d'antennes et expérimentations en milieu réel, conduisent tous inévitablement au caractère limité de la pertinence des activités et résultats de la recherche.

8. Mauvaises relations avec le système de connaissances à travers le monde. La médiocrité des relations entre les SNRA eux-mêmes (universités, secteur privé, organisations non gouvernementales) et avec les partenaires étrangers tels que les CIRA, les institutions régionales, institutions de recherche spécialisées des pays développés, etc., amoindrit de façon notable l'efficacité et la performance d'un organisme de recherche. Cette situation se rencontre souvent dans les pays en développement, en Afrique en particulier.

9. Faiblesse du contrôle et de l'évaluation de la recherche. Dans la plupart des SNRA des pays en développement, le système de contrôle et d'évaluation est faible ou fait défaut, une situation qui conduit généralement à la routine et à une mauvaise qualité du travail.

4. Les défis de la recherche agricole

L'agenda de la recherche doit faire face à ce défi. Il sera façonné par les choix d'investissement et stratégies de recherche des gouvernements et institutions aussi bien des pays développés qu'en développement. Les SNRA restent et resteront la pierre angulaire du système mondial de recherche agricole. Ils sont les seuls capables de prendre en charge la panoplie de questions relatives à la productivité et à la durabilité au niveau de leurs propres pays. Compte tenu de la nature variée des conditions agro-écologiques, de la spécificité des sites, de la production limitée et des problèmes généralisés de gestion des ressources naturelles, les SNRA doivent jouer un rôle encore plus important d'interface entre le système mondial de recherche agricole, dont ils sont un élément, et les producteurs. La réussite de ce système à relever le défi auquel il est confronté est tributaire d'une forte capacité nationale à entreprendre une recherche productive complétée par un mécanisme efficace de transfert de technologies. Un partenariat fort entre les SNRA d'une part et d'autre part entre eux et les instituts de recherche régionaux et internationaux, notamment ceux du groupe consultatif, est la seconde condition permettant de renforcer l'efficacité du système mondial de recherche (6).

5. Impact des l'aide étrangère sur le développement institutionnel

Il existe d'abondantes preuves scientifiques du phénomène de l'impact sur la production, lequel est bien documenté. Les taux de rendement des capitaux investis dans la recherche agricole ont été impressionnants et se situeraient généralement entre 20 et 190% dans les pays en développement (8). En revanche, l'impact institutionnel de l'investissement est limité, en particulier l'apport de l'aide étrangère.

Les analystes de l'aide étrangère allouée à la recherche agricole, en Afrique notamment (Idachaba. 1991 (4), Eicher, 1990 (9) ) se montrent très critiques quant au rôle de l'assistance extérieure. L'évaluation d'Idachaba est " qu'un défaut fondamental de l'aide et de l'assistance étrangères au cours des vingt dernières années a été leur grande tolérance des structures institutionnelles défectueuses bénéficiant de prêts et subventions mais rapportant peu de dividendes. Bon nombre de bailleurs de fonds ont massivement financé des structures institutionnelles défectueuses sur la base de l'hypothèse erronée selon laquelle ces institutions seraient réorganisées, revitalisées, modernisées, etc. Des années plus tard et après bien de millions de dollars investis par les bailleurs, les pays africains traînent encore des dispositions institutionnelles imparfaites qui continuent de gêner le développement de la capacité institutionnelle en matière de recherche agricole".

Pour Eicher (9): "Il ressort des archives des projets financés par les bailleurs de fonds à l'intention des SNRA africains au cours des années 80, l'inéluctable conclusion selon laquelle les questions étroitement liées de taille, de performance et pérennité des SNRA ne sont pas abordées par les décideurs, leurs responsables et les bailleurs de fonds. Aujourd'hui, la majeure partie de ces SNRA ne sont pas dotés de la capacité institutionnelle, financière et de gestion leur permettant d'absorber les niveaux actuels de l'aide "avec intégrité" et de poursuivre les activités des projets une fois supprimée progressivement l'aide étrangère: l'approche actuelle par projet et par pays financée par les bailleurs de fonds pour le renforcement des compétences scientifiques africaines présente de sérieux inconvénients". Eicher poursuit et conclut: "le défi des donateurs pour les années 90 est d'aller au delà du modèle de transfert des ressources qui consiste à financer la construction des bâtiments et acheter équipement et véhicules des SNRA pour celui du renforcement des compétences humaines et de la capacité institutionnelle adapté aux besoins spécifiques des Etats africains à ce stade de leur développement".

La présente étude commune FAO/SPAAR vise à aborder la question de l'impact de l'aide étrangère sur le développement institutionnel des SNRA pour ce qui est du défi mentionné ci-dessus.

II. Objectifs

• élaboration et mise en oeuvre d'une politique et d'une stratégie de recherche,
• planification de la recherche, fixation des priorités et allocation des ressources,
• relations avec le système mondial de connaissances,
• performance de la recherche, efficacité et bon rendement,
• budgets suffisants et stables,
• durabilité,
• systèmes de contrôle et d'évaluation.

III. Resultats escomptés

• un cadre conceptuel d'évaluation de l'aide étrangère,
• des données et informations sur la performance des différentes interventions de l'assistance extérieure en matière de renforcement des compétences des SNRA,
• des lignes directrices et recommandations adressées aux bénéficiaires et aux bailleurs de fonds eux-mêmes pour que l'aide étrangère ait davantage d'impact et de durabilité,
• se familiariser avec les stratégies présentes et futures de certains bailleurs de fonds importants.

IV. Stratégie d'application

A. Monographies

• importance du secteur agricole dans l'économie,
• performance du secteur agricole,
• appui de l'Etat au secteur agricole,
• appui de l'assistance étrangère au secteur,
• appui de l'assistance nationale et étrangère à la recherche agricole,
• croissance et développement des SNRA,
• performance du système de recherche agricole
• stabilité politique.

Le choix approprié des pays fera l'objet de consultations pour chaque région. Les pays suivants ont été proposés à titre indicatif:

• Afrique subsaharienne: Cameroun, Ghana, Kenya, Malawi, Mali, Sénégal et Madagascar.
• WANA: Egypte, Maroc, Pakistan
• Asie/Pacifique: Inde, Malaisie et Philippines
• Amérique latine et Caraïbes: Bolivie, Colombie et Guyane.

• rassembler des données et informations sur les projets témoins,
• analyser et interpréter les données et informations rassemblées
• faire rapport sur les conclusions et résultats.

B. Evaluation des bailleurs de fonds

C. Uniformisation des rapports

D. Leadership

Enfin, la personne aura pour responsabilité l'élaboration du projet de rapport comportant les principales conclusions et recommandations.

Un comité directeur composé de la FAO, SPAAR et des représentants des partenaires intéressés sera chargé de la supervision de l'ensemble de l'opération. Le chef d'équipe lui rendra compte. Le comité révisera le projet et approuvera les recommandations et conclusions.

Notes bibliographiques

2. Roseboom, J. and P.G. Pardey: "Survey of Agricultural Research Investments in Sub-Saharan Africa, in Achieving Greater Impact from Research Investments in Africa", SAA/Global 200/CASIN, Proceedings of the Workshop Developing African Agriculture, Addis Ababa, September 26-30, 1995; Steven A. Bresh, editor, pp.74-88

3. FAO, "The National Agricultural Research Systems of West and Central Africa", Rome, 1995

4. Idachaba, F.S.: "Building Institutional Capacity for Agricultural Research in Sub-Saharan Africa"; In "Enhancement of Agricultural Research in Francophone Africa", African Academy of Sciences, 1991, pp.87-116

5. Borlaug, N.E.: "Mobilizing Science and Technology in a Green Revolution in African Agriculture, in Achieving Greater Impact" from "Research Investments in Africa, Proceedings of the Workshop Developing African Agriculture", held in Addis Ababa, September 26-30, 1995, Steven, R. Berth, editor, pp.201-217

6. FAO, World Food Summit Technical Papers: "Role of Reseasrch in Global Food Security and Agricultural Development"

7. Horton, D.E.: "Assessing the performance of R & D programmes: Assessing Impact, the General Framework, the Social Sciences at CIP", Report of the Social Science Planning Conference, held at CIP, Lima, Peru, September 7-10 1987; 1988

8. Evenson, R. "Extension, Technology and Efficiency in Agriculture in Sub-Saharan Africa, Achieving Greater Ïmpact from Research Investments in Africa", Proceedings of the Workshop Developing African Agriculture held in Addis Ababa, September 26-30, 1995

9. Eicher, Carl K.: "Building African Scientific Capacity for Agricultural Development", Agricultural Economics, 4 (1990) pp. 117-143, Elsevier Science Publishers B.V., Amsterdam

10. Oehmke, J.I and E.W. Crawford, 1994, "The Impact of Agricultural Technology in Sub-Saharan Africa", Department of Economics, Michigan State University, East Lansing, Michigan, USA, Duplicated

11. Birkhauzer, D.; Robert E. Evenson and Gershan Feder, 1991: "The Economic Impact of Agricultural Extension: A Review on Economic Development and Cultural Change", 39: pp.607-50
12. Bonte-Friedheim, C., Steven R. Tabor and J. Roseboom. "Financing National Agricultural Research: The Challenge Ahead", 1994, 8 page 1155 or 1021-2310