Land tenure Institutions

Posted April 1998

Land Reform Bulletin: 1997/2
Réforme agraire: 1997/2
Reforma Agraria: 1997/2

Planification urbaine et distribution alimentaire en Afrique (Deuxième partie)

Michel Coquery
Professeur à l’Institut français d’urbanisme
Université Paris VIII


< Première partie

Les collectivités locales face au commerce non sédentaire: faire avec

Il serait irréaliste d’aborder la question des systèmes de distribution des produits alimentaires dans les villes africaines sans avoir présent à l’esprit ce «climat» d’ensemble, a fortiori si, par delà constats et analyses, on souhaite formuler des recommandations, préconiser des appuis et voir se définir des politiques.

Le commerce de détail des produits alimentaires s’inscrit pour bonne part dans la sphère de l’informel: c’est une réalité incontournable au plan économique comme à celui des pratiques sociales urbaines, au point qu’il symbolise même, très concrètement, ce secteur informel dans son ensemble, illustrant sa capacité permanente d’adaptation et d’omniprésence dans la ville. Son inexistence institutionnelle rend a priori difficile toute intervention directe et autoritaire et les mesures de simple police n’ont jamais réglé les problèmes de fond. C’est donc principalement par des mesures indirectes, négociées avec les réels acteurss, qu’il est concevable d’améliorer les conditions de distribution des produits alimentaires dans des villes où la population ne cesse d’augmenter. Cela conduit à un réexamen des formes de gestion et de planification urbaines où la distribution alimentaire soit mieux intégrée, en termes d’espaces et d’organisation des flux, aux priorités reconnues (eau, assainissement, voiries, collecte et traitement des déchets). Même s’il apparaît que ces priorités focalisent l’attention sans pour autant pouvoir mobiliser les moyens adéquats, le moment semble opportun de prôner une vision moins strictement sectorielle des équipements et services urbains. La mise en œuvre d’un Programme de développement municipal (PDM), à l’échelle de l’Afrique de l’Ouest et du centre, témoigne de l’intérêt désormais porté aux collectivités locales et de leur aspiration à mieux définir leurs missions et leurs moyens, à échanger aussi leurs expériences en matière de gestion urbaine. Avant d’évoquer plus concrètement certains des obstacles qu’une démarche de cette nature ne manquera pas de rencontrer, il convient de préciser les limites du champ de réflexion proposé ici.

Même s’ils participent à l’évidence des systèmes de distribution, les commerces de détail de produits alimentaires en boutiques et magasins, inscrits de plus ou moins longue date dans le bâti urbain, selon des modalités généralement réglementées (propriété foncière, propriété commerciale, droit au bail, patentes, etc.) ne seront pas retenus dans la problématique envisagée. Dispersées ou densément juxtaposées à d’autres magasins (non alimentaires), le long des rues commerçantes significatives de centralités urbaines, ces activités sont sédentaires. Le statut de leurs propriétaires ou gestionnaires ne diffère pas sensiblement de formes classiques relevées ailleurs dans le monde, même si les circuits d’approvisionnement peuvent être spécifiques et soumis aux conditions locales. Rares sont les grandes villes africaines qui ne disposent pas aussi de commerces de grande surface en libre-service, filiales de chaînes d’origine étrangère, de réseaux nationaux ou plus souvent fondés sur des investisseurs isolés mais assez riches, parfois libano-syriens, soucieux de capter une clientèle relativement aisée ou expatriée (Joigny-Grupp, 1988). Certes, des pratiques déviantes peuvent s’instaurer. Dès l’ouverture de l’hypermarché M’bolo, par exemple, à Libreville en 1975, on a vu nombre de petits vendeurs de rue venir s’y approvisionner, en achetant 4 à 5 kg de sucre, revendus ensuite par lots de quelques morceaux, ce qui pouvait conduire à tripler le prix de cette denrée; mais quelle famille pauvre des quartiers périphériques peut s’acheter plus que ce qui est nécessaire à la consommation du jour ou du lendemain?

On n’évoquera pas non plus ici la question des commerces de gros des produits alimentaires, même si leur fonction est cruciale. Consommateurs d’espaces aménagés pour l’accès et le stockage des denrées (grains et farine, viande et poisson, huiles et boissons et vaste éventail des produits dits «d’épicerie sèche»), ils peuvent appeler, pour leurs transformations ou leur extension, l’attention conjointe des opérateurs (regroupés ou non au sein de la chambre de commerce et d’industrie de la place) et des autorités administratives (services techniques et financiers, direction de l’urbanisme, etc.). Il s’agit, en principe, d’activités formelles, soumises à certaines tutelles de droit, même si des pratiques déviantes existent parfois. C’est à ce niveau qu’il convient, le cas échéant, d’examiner leurs fonctions. La question n’en demeure pas moins ouverte pour nombre d’intermédiaires et semi-grossistes, intégrant au reste souvent la distribution de détail, qui opèrent aux marges du secteur formel et jouent parfois sur la contrebande (Ellis et Gaffey, 1997).

On s’en tiendra donc ici aux formes de distribution finale des produits alimentaires qui concernent directement la plus large partie des populations urbaines, notamment les plus pauvres et les plus vulnérables face au problème de l’alimentation quotidienne: marché et commerces de rue (ambulants et «tabliers»).

Les marchés municipaux représentent une forme d’équipement commercial relativement ancienne. Dans la plupart des villes notables, les autorités coloniales avaient assez systématiquement veillé à conforter ou à créer ces marchés, même sous la forme de hangars sommairement aménagés, mais parfois aussi en faisant construire des édifices plus élaborés, en briques et maçonnerie, avec stalles et remises individualisées. L’iconographie coloniale n’est pas avare de ces bâtisses (Archives nationales du Togo, 1996) symbolisant, avec celles affectées à l’administration, à l’armée et à quelques résidences de fonction, le pouvoir discrétionnaire du contrôle de la métropole sur ses territoires, à partir de chefs-lieux où l’urbanisme colonial avait pour mission de rendre «visible» ce pouvoir.

Les marchés répondaient toutefois à l’objectif élémentaire, mais important, d’assurer l’approvisionnement alimentaire de la population, toutes catégories confondues, dans un contexte où l’administration coloniale légiférait aussi pour que les producteurs de denrées soient contraints de fournir ces marchés. D’évidentes préoccupations de sécurité ont donc présidé à la création ou au développement de ces marchés. Ils ont été soumis, dès l’origine, à des réglementations plus ou moins directement calquées sur celles de longue date en usage en France: jours et heures d’ouverture, surveillance, agents chargés de la perception des «droits de place» auprès des commerçants admis à vendre leurs produits au marché. Avec la mise en place, difficile et souvent remise en question (Goerg, 1996) de taxes appelées à nourrir les budgets communaux (impôts fonciers, licences, patentes, etc.), les droits de place des marchés ont souvent représenté l’essentiel de la trésorerie courante disponible des autorités locales, qu’elles aient, ou non, un semblant d’indépendance municipale.

Les indépendances, à partir des années 60, n’ont presque pas modifié ce schéma. L’Etat central a le plus souvent hérité des structures mises en place sous le régime colonial, sans les modifier radicalement: sauf cas spécifique (les quatre «communes» du Sénégal, par exemple), les statuts communaux sont, dans l’ensemble, restés assez étroitement soumis aux autorités centrales, par «délégations spéciales» interposées. Il fallut attendre les années 80 pour que s’engage un mouvement de décentralisation administrative accordant aux autorités locales de véritables statuts municipaux et une certaine autonomie de gestion des villes. Encore faut-il rappeler l’ambiguïté de réformes que n’accompagnait généralement pas le transfert aux communes des moyens correspondant aux pouvoirs et missions qu’elles étaient désormais censées exercer.

Dans ce contexte, aux multiples variantes selon les pays, les «droits de place» perçus sur les marchés représentent encore souvent aujourd’hui l’un des postes clés de rentrée d’argent «frais» dans les caisses communales. Comme tels, ils sont convoités, même s’ils sont affectés en partie au fonctionnement et à la maintenance de ces marchés.

L’équilibre est fragile et menacé, pour de multiples raisons. D’une part, l’extension urbaine ne s’est pas accompagnée de la création d’un nombre suffisant de marchés, au sens classique envisagé ici. Certes, études et projets n’ont pas manqué, mais se sont souvent enlisés, faute d’une volonté politique clairement exprimée ou admise et, bien sûr, faute de moyens pour construire ces équipements. On peut même voir le grand marché de Bamako (détruit par un incendie en 1993) à l’état de terrain vague envahi d’immondices, au cœur de la capitale. A l’autre extrême, on peut voir aussi la spectaculaire bâtisse de béton du nouveau marché de Hedzranawoe en périphérie de Lomé, quasiment désertée depuis son ouverture en 1987. Investissement fort coûteux, sinon somptuaire, offert par l’Etat en «cadeau aux femmes togolaises». Lesquelles, en réalité? Et pourquoi n’ont-elles pas investi et valorisé un équipement pourtant apparemment justifié par l’extension de la ville capitale, alors que, près de la cathédrale, les abords du marché central reconstruit en 1957 sont congestionnés en permanence?

D’autre part les dérives dans la gestion même des marchés existants semblent s’être multipliées, sous diverses formes. Que la perception des droits de place soit organisée en régie directe, ou qu’elle soit le fait de concessionnaires, l’argent collecté est en partie détourné avant même d’être reversé dans les caisses communales, au gré de pratiques certes répréhensibles et parfois sanctionnées sévèrement, mais de plus en plus courantes et ingénieuses. Il peut être admis que les «collecteurs» ou «percepteurs», peu payés par leur employeur (municipalité ou concessionnaire) se rémunèrent à la source, de même que les «placières» occasionnelles qu’ils recrutent eux-mêmes le matin pour couvrir le marché et ses abords immédiats. Le billet de place est vendu par exemple 250 FCFA et, selon le cas, le collecteur restituera 150 ou 200 FCFA au concessionnaire (qui lui-même gardera une marge variable, mais confortable, puisqu’il n’est soumis qu’à un forfait, négocié avec la municipalité) ou directement au Service des marchés (régie). Mais il existe des pratiques plus nettement délictueuses et plus difficiles à détecter. Celle qui consiste, par exemple, à étendre (au gré du «collecteur») le périmètre de perception des droits de place en taxant (à moindre tarif) des tabliers informels qu’on aura «convaincus» de ne pas revenir s’ils ne s’acquittent pas de ce droit de place, en réalité clandestin, et qui va entièrement dans la poche du collecteur. Processus sournois de «régularisation» de l’informel aux abords des marchés, mais à l’insu et au détriment de la municipalité, ou grâce à des connivences ou tolérances, bien entendu rémunérées. Les tabliers ainsi taxés, au nom des règlements et par les agents officiellement chargés de cette tâche, seraient à juste titre étonnés d’être considérés comme irréguliers ou illégaux. L’ambiguïté est totale à première vue, mais ce peut être un moyen, pour une collectivité locale informée et décidée, de prendre réellement en main, sous des formes appropriées, la régularisation de l’informel marchand dans certains lieux sensibles. Cela ne saurait tarder. Nombre de commerçants, qui payaient une place entière au marché, ont en effet vite compris qu’en se déplaçant un peu, ils pourraient ne payer que la moitié de la taxe, voire encore moins, ne se souciant pas de savoir où et à qui cet argent est finalement versé.

D’autres pratiques sont encore plus délictueuses. On a pu relever récemment dans une ville-préfecture frontalière, le cas d’agents municipaux qui utilisaient de faux carnets à souches, parfaitement imités, en plus des carnets numérotés remis chaque jour par les Services de la ville qui finirent par s’interroger sur la baisse anormale des rentrées d’argent. Les coupables purent s’enfuir à l’étranger avant d’être arrêtés: ils étaient 11 sur 26 agents collecteurs!

En d’autres termes, les autorités locales ont souvent à faire face à de sérieux problèmes de gestion de l’une des activités pourtant inscrites de longue date dans leurs prérogatives. Et lorsqu’elles souhaitent trancher dans le vif, c’est une levée de boucliers, potentiellement porteuse de troubles et de dysfonctionnements graves, comme cela s’est produit (certes, hors Afrique francophone) à Kampala, au début des années 90 (Gombay, 1994).

C’est bien, en effet, à l’extension du commerce informel, ambulants et tabliers, que sont confrontées les villes africaines qui ne pourraient survivre sans lui, et c’est bien là l’apparent paradoxe. Secteur refuge pour les sans-emplois ou, à tout le moins, source d’un complément de revenu, il assure l’approvisionnement au quotidien de la ville tout entière, même s’il se concentre en des lieux densément fréquentés. Il ne concerne certes pas que le commerce des produits alimentaires, même si celui-ci revêt, par nature, certaines spécificités, dont la moindre n’est pas le caractère souvent périssable des produits offerts à la vente. Si le commerce des produits non alimentaires (quincaillerie, mécanique, mobilier, objets ménagers, confection, etc.) est souvent le fait des hommes, en liaison étroite avec l’informel artisanal et parfois confondu avec lui, le commerce alimentaire (boucherie exceptée) est principalement le domaine des femmes. Qu’elles soient spécialisées (fruits, tubercules, légumes, poisson séché, huile, grain, etc.), en raison de liens particuliers avec des producteurs (pêcheurs, jardiniers, paysans de l’intérieur proche ou moins proche) (Schilter, 1991) ou qu’elles agrémentent leur étal de conserves et d’épices, de pain et de biscuits, qu’elles se procurent par d’autres canaux, réglementés ou non, les femmes sont au cœur du système et le régentent avec fermeté (Bonnardel, 1992). Elles savent défendre ce qu’elles estiment leurs droits, leurs espaces et valoriser, au besoin, partie de leur assortiment ou de leurs invendus en s’entendant avec des «cantinières» ou en vendant elles-mêmes, aux heures et dans les lieux adéquats, des produits cuisinés, agrémentés ou non de boissons. Sans ces cantines sommaires foisonnant dans les centres-villes, ou à la porte des administrations, des entreprises, des hôpitaux, des établissements scolaires, etc., on voit mal de quel repas de demi-journée pourraient disposer nombre de citadins peu fortunés.

Il s’agit moins de contrôler ces marchandes, voire de les expulser de certains lieux (qui oserait ou pourrait le faire sans risques de destabilisation communautaire?) que d’aménager, avec elles, les conditions d’exercice de leur profession. Cela suppose une connaissance de leur organisation, une reconnaissance de leurs associations, quand elles existent (ce qui est souvent le cas), et beaucoup de doigté dans le choix des personnes appelées à prendre officiellement contact avec elles. Bon gré mal gré, certaines municipalités ont su s’engager dans cette voie de la négociation, ne serait-ce que pour des raisons d’ordre public. Mais on peut faire davantage.

Distribution alimentaire et gestion urbaine: l’opportunité d’une mobilisation citoyenne

La démarche suggérée conduit à engager ou à confirmer et renforcer des structures de dialogue plus horizontales, associant élus administratifs et techniciens des diverses tutelles (Etat, région ou département, municipalité) dès lors qu’ils ont à connaître des champs sectoriels où leur action, conjointe et coordonnée, dans la ville de référence, peut contribuer à améliorer la distribution des produits alimentaires.

Ce n’est pas une démarche facile, indépendamment même des conditions à remplir pour que le dialogue s’instaure et se poursuive avec les commerçants et leurs associations, eux-mêmes souvent soumis à une vision strictement corporatiste des choses. On peut certes imaginer et souhaiter que prérogatives sectorielles (eau, santé, voirie, police, etc.) et hiérarchies administratives ne président pas a priori le débat et il faudra, dans chaque cas, trouver la personne capable de conduire la réflexion, en lui conférant le pouvoir d’impulser des actions. Tutelles techniques et financières risquent fort de s’affronter dès qu’il faudra identifier des priorités et programmer leur mise en œuvre: aménagement et/ou mise en réserve d’espaces destinés à faire office de marché, aménagement de trottoirs ou d’allées appelés à accueillir les vendeuses, éclairage public, latrines et points d’eau, reprise et aménagement des lieux de rupture de charge, où affluent les taxis-brousse chargés de produits (INRETS, 1986), desserte des espaces affectés au commerce par les transports en commun existants ou à créer, etc.

Aucun de ces aménagements ne peut être a priori réalisé au seul bénéfice des marchandes, ni même de l’ensemble du commerce non sédentaire: quand bien même on le souhaiterait, ce serait irréaliste et les détournements d’usage seraient instantanés. Leur finalité ne peut être envisagée que dans l’optique de services d’usage offerts à la population urbaine dans son ensemble et non à l’introduction de zones et de barbelés qui seraient vite caducs. D’autres priorités peuvent dès lors être rappelées, de même que les logiques propres aux services de la voirie, aux services sanitaires, aux transports publics etc., on voit mal comment on pourrait aménager les lieux de convergence et de rupture de charge des minibus et taxis sans en référer aux associations (reconnues ou de fait) des chauffeurs de taxi (formels ou informels) qui ont souvent déjà réglementé eux-mêmes l’usage de ces espaces, pris ou non sur des espaces publics. On peut certes concevoir, et cela existe dans certaines villes, des collectes des déchets et ordures des marchés et de leurs abords, mais en coordination avec les services ou concessionnaires opérant sur ce front particulièrement sensible. Et ainsi, du reste, indépendamment de la difficulté à dissocier (est-ce même opportun ou réaliste) le commerce des produits alimentaires du commerce informel en général, leur clientèle étant la même.

Il faudrait en réalité constituer, avec l’accord et l’appui des différentes parties prenantes, une équipe de responsables, opérant sur objectifs, au sein ou au nom de la municipalité ou avec son aval formel. Cela pose d’emblée la question des pouvoirs (Jaglin et Du Bresson, 1993) ou du moins celle des modalités de leur délégation ou de leur adaptation (McCarney, 1996; Koffy, 1996). L’expérience montre que la voie est ouverte (Stren et White, 1993). Dans le même temps, et en coordination avec une telle équipe (ou conseil, ou comité), le Service des marchés municipaux entreprendrait, si cela se révélait nécessaire, la remise «à plat» de son système de gestion pour en corriger les éventuelles dérives et tenter de le rendre acceptable, dans l’optique d’un accroissement du nombre de commerçants assujettis au «droit de place», en échange de meilleures conditions offertes à l’exercice de leur profession. Suggérer cette voie est sans doute faire preuve d’un optimisme que certains ne manqueront pas de qualifier d’utopique, tant sont fortes les pesanteurs des habitudes acquises, des méfiances et des contraintes.

Ce pari ne peut être tenu qu’avec des moyens spécifiques (en compétences et en financements). Cela suppose d’abord une réflexion sur la réaffectation et la redéfinition des lignes budgétaires existantes (au plan local, régional et national), condition à remplir pour que l’appel à des bailleurs de fonds extérieurs soit crédible. Cela suppose aussi, et préalablement, qu’un programme, inscrit dans un calendrier et évalué en continu et où les responsabilités de chaque partenaire soient clairement établies et coordonnées, soit défini. Il y faut donc une volonté politique mais aussi communautaire et associative: c’est la condition pour instaurer le climat de confiance, la mobilisation des énergies et des fonds requis par un tel projet, qui ne saurait se concevoir en cabinet ou bureau d’experts.

En fait, rien n’interdit d’opérer d’abord, ou conjointement, de façon expérimentale ou ponctuelle. Des expériences réussies de cette nature, qui ont su éviter l’enlisement, l’inefficacité ou le détournement de projets souvent coûteux et insuffisamment préparés, tout en suscitant enthousiasme, participation et mobilisation citoyenne, pourraient être évoquées. Dans tel ou tel quartier de grande ville, les exemples ne manquent pas de «marchés» fonctionnant dans les pires conditions d’hygiène et de salubrité; certains pourraient appeler, à moindre coût social et financier, des mesures d’assainissement et d’aménagement convenues avec les marchandes, avec la participation des techniciens de la municipalité, de la population locale et d’étudiants. C’est, par exemple, ce qu’ont fort bien compris enseignants et élèves de l’Ecole africaine des métiers de l’architecture et de l’urbanisme (EAMAU) de Lomé engagés cette année dans un projet de réhabilitation d’un marché populaire de quartier fonctionnant dans un environnement particulièrement ingrat.

La FAO pourrait, sous des formes à définir, encourager de telles initiatives à la base. Au sommet, on sait que les grandes organisations internationales telles que le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et l’Organisation mondiale de la santé (OMS), etc., se sentent désormais fortement concernées par le devenir des villes et des populations urbaines du sud. La conférence Habitat, qui s’est tenue à Istanbul en 1996, a confirmé l’ampleur des problèmes et l’urgence à dégager des fronts communs d’intervention (Le Bris, 1996). Le présent séminaire s’inscrit bien dans ce mouvement mobilisateur.


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