Land tenure Institutions

Posted April 1998

Land Reform Bulletin: 1997/2
Réforme agraire: 1997/2
Reforma Agraria: 1997/2

Planification urbaine et distribution alimentaire en Afrique (Première partie)

Michel Coquery
Professeur à l’Institut français d’urbanisme
Université Paris VIII

Communication présentée au Séminaire sous-régional FAO-ISRA, Approvisionnement et distribution alimentaires des villes de l’Afrique francophone, Dakar, 14-17 avril 1997


La présente contribution s’inscrit dans une problématique de reconnaissance, d’aménagement et de gestion d’espaces urbains voués principalement au commerce de détail non sédentaire des produits alimentaires, par référence aux besoins quotidiens de la population. Les modalités d’approvisionnement de ce commerce (auprès des producteurs et/ou des grossistes et autres intermédiaires), la nature et le fonctionnement même de ces activités d’amont, avec leurs espaces et flux spécifiques, ne seront pas examinés ici. Le commerce de détail alimentaire sédentaire, en boutiques et magasins permanents, même si le commerce non sédentaire s’inscrit souvent dans leur environnement immédiat, ne fera pas non plus l’objet d’analyses particulières. En d’autres termes, l’attention portera surtout sur le secteur des systèmes de distribution alimentaire fortement caractérisés par ce qu’il est convenu d’appeler «l’informel», notamment au centre des villes.


Urban planning and food distribution in Africa

This article deals with the recognition, development and management of urban areas used mainly for the itinerant sale of food products, and analyses the situation in terms of the population’s daily needs. It does not seek to examine the sources of supply for this trade – producers and/or wholesalers and other intermediaries – or the nature, functioning and specific contexts and flows of these upstream activities; nor does it treat the permanent retail food trade in stores and shops, even though itinerant vending is often effected in their immediate vicinity. Rather, the article focuses essentially on a distinctive sector of the food distribution system that is normally qualified as "the informal sector", specifically discussing its presence in the city centres.


Planificación urbana y distribución de alimentos en Africa

El presente artículo estudia la problemática del reconocimiento, la ordenación y la gestión de los espacios urbanos destinados principalmente al comercio al por menor no sedentario de productos alimenticios, en relación con las necesidades cotidianas de la población. No se examinan aquí las modalidades de aprovisionamiento de este comercio (a partir de los productores o los mayoristas y de otros intermediarios) ni el carácter y el funcionamiento de estas actividades previas, con sus espacios y flujos específicos. Tampoco será objeto de un análisis particular el comercio minorista sedentario de productos alimenticios, en tiendas y supermercados permanentes, aun cuando el comercio no sedentario se encuentre a menudo en su entorno inmediato. La atención se concentrará sobre todo en un sector de mecanismos de distribución de alimentos caracterizados por el sistema extraoficial, principalmente en el centro de las aldeas.


Urbanisme et commerce: le préalable d’un regard en longue durée

Le commerce de détail des produits alimentaires n’est d’ordinaire pas un domaine de réflexion et d’intervention prioritaires pour les urbanistes: c’est une activité, certes essentielle, mais considérée d’abord, et depuis longtemps, comme étant du ressort d’opérateurs privés, organisés ou non, qui disposent généralement de la liberté d’établissement pour offrir, à la vente, des denrées qu’ils produisent ou qu’ils achètent le plus souvent aux producteurs ou à des intermédiaires pour les revendre au consommateur final. Les lois de l’offre et de la demande, tempérées ou non de façon permanente ou occasionnelle par des mesures appliquées à certaines denrées de base, font office, en économie de marché, de régulateurs et de sanction. Par nature, le commerce ne se prête guère à la planification.

Avec l’apparition et le développement des villes, on a toutefois assisté, très précocement, à la constitution d’espaces affectés à la distribution alimentaire, sous deux formes principales qui ont contribué, avec l’ensemble du commerce en boutique, à conférer aux villes l’une de leurs fonctions majeures, sinon fondamentales: d’une part, des espaces ouverts où producteurs ruraux et marchands, en permanence ou plus souvent à jours fixes, viennent vendre leurs produits, à même le sol ou sur des tables, ce sont les marchés, au sens le plus traditionnel du terme, à fréquence régulière, sans installations spécifiques permanentes, l’espace de référence pouvant avoir d’autres usages en dehors des moments convenus pour la tenue du marché et, d’autre part, des espaces bâtis, abritant marchands et produits des intempéries, c’est-à-dire des marchés couverts ou halles, dont la fonction et l’usage sont clairement définis et revêtent des formes architecturales parfois constitutives d’un véritable patrimoine urbain.

Quelles que soient la diversité et la taille de ces marchés, il s’agit bien d’une forme universelle et vitale d’activité, directement liée aux besoins alimentaires de populations groupées. Elle a, depuis des siècles, suscité l’intervention, directe ou déléguée, du pouvoir politique (rois, seigneurs, évêques, préfets, échevins, maires, etc.) qui impose ou négocie avec les marchands les conditions d’exercice de leur profession quand ceux-ci ne disposent pas de boutiques ou de magasins en pleine propriété ou loués à usage commercial (soumis à patente). C’est donc, en principe, l’autorité locale qui décide des lieux (ouverts et couverts) de rassemblement périodique des commerçants non sédentaires, en ménageant (et le cas échéant, en aménageant) des espaces publics voués à cette fonction.

Il ne s’agit pas ici de retracer la longue histoire de ce que nous appellerions aujourd’hui un «équipement de superstructure». Rappelons seulement qu’à la différence d’autres équipements à caractère social ainsi qualifiés (écoles, hôpitaux, stades, bibliothèques, etc.), qui peuvent dépendre de tutelles étatiques ou régionales, les marchés sont généralement sous tutelle locale, municipale, tout en étant souvent liés aux équipements d’infrastructure (voiries et réseaux divers), eux-mêmes sous tutelles différenciées, selon les périodes et les villes, ce qui n’en facilite pas toujours une définition claire en termes de gestion urbaine (CIEH, 1985; CERGRENE, 1986). L’attention précocement portée par les pouvoirs locaux à la distribution des produits alimentaires s’explique par une double préoccupation, quel que soit le régime politique de gestion de la ville: exercer un contrôle sur l’approvisionnement (y compris, le cas échéant, par l’établissement et l’affichage de «mercuriales» fixant le prix des denrées) pour éviter les troubles sociaux que ne manquent jamais d’engendrer les disettes, les émeutes de famine et, conjointement, peut-être surtout, à assurer des revenus aux finances locales par la perception de droits de place auprès des commerçants. C’est le cœur même de l’institution municipale dans une majorité de cas et de longue durée.

Sur cette toile de fond, s’inscrivent des réalités fort différenciées, dans l’histoire et selon les pays et les villes, reflétant leurs caractéristiques socioéconomiques, culturelles et politiques. Les situations observables diffèrent aussi selon la taille des villes, leur degré d’insertion dans des réseaux industrialisés de distribution des produits alimentaires, et le pouvoir d’achat des populations urbaines.

Les petites villes européennes, par exemple, sont bien connues par l’ancrage séculaire de leurs marchés et par l’image, devenue symbolique et centrale, de leurs halles construites, de leurs marchés hebdomadaires où viennent encore parfois des paysans du voisinage offrir légumes, fruits et volailles, même si les forains professionnels et itinérants forment le gros de la troupe des commerçants. Toutes choses égales par ailleurs, nombre de petites villes d’Afrique de l’Ouest s’animent les jours de marché, le hangar couvert de tôles y joue bien son rôle de halle, les «tabliers» s’agglutinant ou s’éparpillant tout autour, le long des rues adjacentes.

Dans les grandes villes et notamment dans celles à croissance forte et rapide, la distribution alimentaire a posé et pose des problèmes d’une autre ampleur, à l’échelle des quartiers, des banlieues et de l’agglomération tout entière. Dans les pays développés, à forte structuration des circuits économiques (production et importation de produits alimentaires préconditionnés pour la vente), grossistes et centrales d’achat sont souvent en position de force. On ne retracera pas ici la genèse et l’épopée des super et hypermarchés en libre service dont le modèle conquérant a façonné le panier de la ménagère et les nouveaux paysages urbains en Amérique du Nord, en Europe, mais aussi en Amérique latine et en Asie du Sud-Est. Le commerce alimentaire en petites boutiques (épiceries classiques) ponctue certes encore les artères de certains quartiers, mêlé aux autres commerces, tout en affrontant de réelles difficultés pour survivre, tandis que les municipalités veillent au maintien des marchés ouverts périodiques, sur certaines places, le long de certaines rues dotées de larges trottoirs, y compris en banlieue nouvelle où tout le monde ne dispose pas de voiture ou d’accès commode aux centres commerciaux modernes par transports publics.

On retiendra seulement qu’à l’occasion d’extensions urbaines planifiées (zones à urbaniser en priorité, zones d’aménagements concertés, etc.) inscrites dans des plans d’urbanisme ou des schémas d’aménagement où opèrent des investisseurs publics et privés constructeurs de milliers de logements, l’Etat et les collectivités territoriales se sont généralement concertés sur la nature des opérations (habitat, équipements, etc.) ne serait-ce que pour s’en partager le coût. C’est dans ce contexte, avec l’afflux soudain de population lié à ces opérations, qu’ont été planifiés certains équipements commerciaux sous forme d’espaces réservés au commerce, en «site propre», c’est-à-dire des centres commerciaux prédimensionnés, pris en charge par des investisseurs privés; des municipalités concernées ont gardé la possibilité d’instaurer des marchés ouverts traditionnels, à titre de complément et pour maintenir une certaine concurrence face aux «rentes de situation» souvent induites par des implantations commerciales planifiées. On a pu qualifier ces opérations, associant l’Etat, les Chambres de commerce, les collectivités locales, et les investisseurs, «d’urbanisme commercial» (Coquery, 1977). C’est au service de ces décideurs que des urbanistes ont pu être amenés à intervenir. Cela n’a pas empêché des investisseurs privés, dans la mouvance de puissants groupes bancaires, de réaliser des opérations «pirates» sous forme de grands centres commerciaux implantés en des points stratégiques de l’urbanisation en cours (proximité des grandes voies de circulation, échangeurs autoroutiers, etc.) ou sur des communes plus éloignées, à moindres charges foncières et à moindre contribution forcée aux coûts généraux d’aménagement, bref, hors zone de contraintes liées à la planification urbaine. Au terme de ces observations liminaires, on conviendra que les rapports entre planification urbaine et distribution commerciale sont complexes et conflictuels par essence en économie de marché.

Le contexte des villes africaines: quelle planification?

La situation observable en Afrique et notamment dans les villes des pays francophones est fort différente pour de multiples raisons connues, dont on ne rappellera ici que les principales (Massiah et Tribillon, 1988; Coquery, 1988; 1993):

Dans le meilleur des cas, les Services de l’urbanisme entretiennent après coup ces extensions souvent qualifiées de «spontanées», par commodité de langage, à défaut d’une reconnaissance des véritables stratégies d’acteurs qu’elles illustrent pourtant (Canel, Delis et Girard, 1990; Coquery, 1990; Crousse, Le Bris et Le Roy, 1986; Tribillon, 1991). C’est surtout l’occasion de percevoir, si les conditions le permettent, une taxe afférente au simple «permis d’habiter». La «régularisation» foncière peut intervenir si les nouveaux «propriétaires» de parcelles acceptent d’engager les démarches requises par l’administration et surtout s’ils peuvent payer l’impôt correspondant, conditions peu souvent réunies. Faut-il enfin rappeler que ces «lotissements», s’ils permettent l’accès au sol et, dans une certaine mesure, la sécurité foncière (et donc une certaine forme de «sécurisation sociale»), malgré le risque parfois encouru d’un «déguerpissage» ne sont construits que progressivement, au fur et à mesure des moyens que chaque famille ainsi «lotie» peut mobiliser pour ce faire. En attendant parpaings et tâcherons, une baraque de planches et de tôles récupérées et quelques bâches suffisent pour abriter la famille. Assainissement, voiries, adductions, équipements et services collectifs élémentaires attendront souvent des années, à supposer qu’ils soient réalisés par des pouvoirs publics sans moyens significatifs et dépassés par l’ampleur de ces formes d’urbanisation. Dans certains cas, toutefois, émergent des formes autogérées d’équipements et de services, qui préfigurent peut-être de nouvelles formes de gestion urbaine.

Des villes existent en Afrique depuis fort longtemps, contrairement à une idée reçue encore répandue (Coquery-Vidrovitch, 1993). Certaines ont disparu, d’autres ont survécu et se sont développées, toutes furent ou demeurent marquées par leurs fonctions d’échanges et gardent souvent l’empreinte de pratiques et de réseaux liés à cet ancrage ancien de la fonction commerciale, comme il apparaît dans certaines villes de l’intérieur (Mali, Niger).

Des villes côtières connurent, dès le XVIe et le XVIIe siècles, l’emprise du commerce de traite avec les pays européens, ou se développèrent au XVIIIe siècle comme relais de la traite négrière. Mais il faut bien reconnaître que la plupart des grandes villes africaines francophones contemporaines ont émergé comme villes coloniales, à la fin du XIXe siècle et dans la première moitié du XXe siècle. Qu’on le déplore ou non, elles demeurent marquées par la politique coloniale de la France à cette époque: hiérarchisation politico-administrative, fonctions économiques, cadres institutionnels, juridiques et financiers ont perduré après les indépendances, sous diverses formes, tenaces et parfois ambiguës, relayées par la coopération bilatérale et reprises, sans états d’âme notoires sauf exception (Guinée), dans le discours des nouveaux dirigeants, héritiers de structures qu’ils n’étaient pas en mesure de modifier radicalement.

Faut-il rappeler aussi que, dans les années 60, à l’heure d’une certaine euphorie «développementaliste», telle que théorisée à l’échelle mondiale, on estimait pouvoir maîtriser une croissance urbaine encore perçue comme modeste au sein de sociétés considérées, en Afrique subsaharienne, comme fondamentalement rurales. On résorberait les bidonvilles les plus misérables, vus comme des foyers de chômage, de délinquance ou d’agitation politique, sans admettre qu’ils puissent être l’expression d’autre chose qu’une simple «marginalité». On compléterait ou l’on redessinerait des plans d’urbanisme pour encadrer le développement urbain, on favoriserait le logement social, selon le modèle des Etats-providence destinés en priorité aux fonctionnaires, pour conforter les administrations et les pouvoirs des nouveaux Etats, sans se préoccuper outre mesure de leur adéquation aux besoins et aux moyens de nouvelles populations urbaines. Ces illusions se prolongèrent une quinzaine d’années.

Au milieu des années 70, il fallut commencer à se rendre à l’évidence: les grands projets de développement agricole, pourtant parfois largement financés par la communauté internationale ou engagés sans précautions suffisantes, ne donnaient pas les résultats escomptés, les migrations vers les villes s’accentuaient, les dépendances énergétiques révélaient de nouvelles et fortes contraintes, même si, pour quelques Etats, une production pétrolière avait pu faire entrevoir ou espérer une redistribution de ces ressources nouvelles sur les fronts du développement et de l’aménagement du territoire.

Face aux crises des sociétés rurales, les villes apparaissaient bien comme de nouvelles terres d’espoir (éducation, santé et travail), même si la pauvreté de masse semblait s’y généraliser. La Conférence de Vancouver (Habitat, 1976) vit les gouvernements reconnaître, parfois du bout des lèvres, la dynamique d’autopromotion citadine et la nécessité d’assouplir des réglementations dépassées, ou plutôt inapplicables, faute de moyens et de volonté. La fiction de plans d’urbanisme souvent irréalistes (et comme tels laissés au placard) a décrédibilisé les administrations, (et leurs experts étrangers) dans leur prétention à maîtriser le développement urbain, tout en démobilisant, au moins pour un certain temps, les fonctionnaires et les praticiens soucieux d’alternatives concrètes inscrites dans une perspective de service public.

Le temps des désengagements de l’Etat, au nom du libéralisme économique et de la rigueur budgétaire, avait sonné. Sous haute surveillance du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale (Osmont, 1995), on entrait à l’heure de l’ajustement structurel. De quelle marge de manœuvre pouvaient réellement disposer les Etats africains francophones, même intégrés dans une union monétaire héritée mais menacée? Maintenir, vaille que vaille, les «liens historiques» avec la France, certes elle-même disposée à ne pas les voir se relâcher (tout en redéployant son aide et sa coopération depuis les années 80). Faire face aux risques de destabilisation sociale et politique en engageant des réformes démocratiques? Quelques Etats ont choisi cette voie remobilisatrice, non sans difficultés, après des années de régime présidentiel autoritaire, d’autres l’ont tentée, sans succès significatif, le plus souvent les droits et devoirs afférents à la citoyenneté et la citadinité sont assez flous et restent à construire. L’histoire universelle a montré, il est vrai, que c’est un long combat, fruit de nombreuses générations et rarement gagné une fois pour toutes. Les Etats africains modernes sont encore jeunes et l’on ne saurait, sans risques ni incompréhensions majeures, vouloir qu’ils appliquent des règles que des nations plus anciennes ont mis tant de temps et ont eu parfois tant de mal à promouvoir et à préserver.

Tel peut apparaître, sommairement brossé, le contexte général dans lequel s’inscrivent les villes de l’Afrique francophone. Il ne diffère pas fondamentalement de celui observable ailleurs en Afrique subsaharienne, le cas de l’Afrique du Sud demeurant toutefois spécifique.

L’«informel» en question: quelle gestion urbaine?

On a souvent qualifié les villes africaines, comme ailleurs dans ce qu’on appelait le tiers monde, de «parasitaires», en dénonçant le «biais urbain» selon lequel elles cumuleraient des investissements non productifs et se développeraient au détriment des campagnes, en simples consommatrices. On a même, à leur propos, ressorti la vieille idéologie identifiant la ville au mal et à la déchéance morale. Ces théories ne résistent pas à une analyse sérieuse de la réalité et l’on s’accorde à reconnaître aujourd’hui que les villes africaines sont productrices de services, d’innovations et de richesses, utiles pour l’ensemble du territoire et dont une part s’oriente vers les campagnes (Coquery-Vidrovitch, D’almeida-Topor et Sénéchal, 1996).

Il a fallu pour cela l’importance et le dynamisme d’activités longtemps ignorées des statistiques – et au reste toujours difficiles à chiffrer avec exactitude – qui contribuent assez largement au développement économique, en marge ou en dehors des règlements et institutions formellement reconnus. Une majorité des activités urbaines de production et de services s’inscrit en effet dans le secteur désigné par commodité sous le terme «d’informel» par les experts du Nord (avec des qualificatifs variés: irrégulier, non structuré, etc.), mais que les responsables du Sud et notamment les africains francophones ont tendance à désormais qualifier de «secteur populaire» de la production et des services. Peu importe la terminologie, dès lors que sont reconnues et analysées l’importance et la complexité d’activités autonomes ou souvent greffées sur des activités formelles, c’est-à-dire réglementées et recensées. Les perméabilités, d’un secteur à l’autre, sont en effet multiples, multiformes et changeantes. Il serait tout à fait irréaliste d’identifier l’informel à la tradition ou à l’archaïsme et le formel à la modernité, tant la proposition inverse pourrait être également démontrée. La littérature sur la question est abondante et souvent pertinente (Hugon, 1980; 1982; Maldonado, 1987; Coquery-Vidrovitch et Nedellec, 1990).

Cette économie dite parallèle (mais essentielle) ou souterraine (mais immédiatement visible), voire clandestine (mais tolérée), s’inscrit dans la normalité urbaine africaine comme un réflexe de survie. Elle est pratiquée et vécue comme légitime moyen de réponse à la pauvreté, en l’absence d’offres significatives d’emplois formels et comme une nécessité, face aux carences et aux coûts des produits et services réguliers. Comme telle, elle est indifférente et rebelle à toute forme de réglementation venue «d’en haut» même si elle peut donner lieu à des formes efficaces d’organisation et de division du travail mises en œuvre et gérées par «l’en-bas». Son imperméabilité à toute culture de l’impôt direct est manifeste et ancrée de longue date dans les mentalités et les comportements. Face aux statuts délocalisés de zone franche, dont bénéficient un nombre croissant d’entreprises «formelles», informés des fraudes ou des défilades fiscales d’une partie de l’establishment économique et politique, les «informels» n’ont pas spécialement mauvaise conscience: dans une majorité de cas, ils n’ont pas eu le choix et n’ont pas d’alternatives.

On conviendra qu’une sorte de cercle vicieux s’est progressivement instauré: les carences de pouvoirs publics dans l’organisation et le fonctionnement des villes sont manifestes (eau, assainissement, santé, transports, et équipements), d’autant que ces villes s’accroissent et que la vérité des prix des services publics n’est guère concevable lorsqu’une part notable de la population vit au-dessous du seuil de pauvreté. Mais, dans le même temps, ces pouvoirs publics et, en première ligne, les collectivités locales ne bénéficient pas de rentrées fiscales régulières et équitablement réparties qui leur permettraient de mieux faire face à leurs obligations.

Solidarités familiales et communautaires, à l’échelle de la ville et surtout des quartiers (CEA, 1981) contribuent certes au développement d’une certaine cohésion sociale et peuvent faciliter l’accès à un logement, l’intégration dans la vie active (sous quelque forme que ce soit), tout en permettant d’affronter les besoins les plus immédiats face aux carences des équipements et services urbains, voire aux défaillances éventuelles des pouvoirs publics dans le paiement régulier de leurs propres agents (Le Bris et al., 1987). Mais pour peu que des pratiques de clientélisme et de corruption se manifestent ou se généralisent, parfois simplement affublées du qualitatif de «débrouillardise» de routine, du haut en bas de l’échelle sociale (Battegay et al., 1987), on conviendra qu’il faut lucidité, courage et force de caractère pour identifier, défendre et développer le sens de l’intérêt collectif et de la chose publique, à l’échelle de la nation comme à l’échelle de la ville. Les chemins de la citoyenneté et de la citadinité, où droits et devoirs sont clairement reconnus et respectés, sont ardus. Soutenir celles et ceux qui s’y engagent est plus qu’un devoir moral, une nécessité.

  • Planification urbaine et distribution alimentaire en Afrique: Deuxième partie



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