Land tenure Institutions

Posted September 1999

Land Reform Bulletin: 1998/2
Réforme agraire: 1998/2
Reforma Agraria: 1998/2

Editorial

"International peace and security are closely linked to economic development and social progress and have a two-way effect on each other. Agrarian reform - a prerequisite for development - must also therefore be viewed within the broader context of the most fundamental problems of contemporary society."

So began the Report of the Special Committee on Agrarian Reform commissioned by the Conference of FAO in 1969. Now, almost 30 years on, we once again address the issue of land and the increasing number of conflicts it generates. While there is no doubt that attention must be paid to this issue (by de facto consensus of the major international development organizations), the basic quandary is how to proceed.

For a number of years, FAO’s Land Tenure Service has sought to contribute to the debate on the basis of acceptance that agrarian societies are diverse and that solutions must come directly from those concerned and not derive from external visions bearing little resemblance to local realities. The refusal to accept an "easy" answer to the land issue does not, however, mean that we should not explore ways of taking the matter forward. This volume sets out to facilitate the debate by suggesting a methodological itinerary that has four distinct stages:

Often, we must turn to agrarian history if we are to understand the deep-rooted origins of an agrarian issue a lesson taught to us by Marc Bloch and his disciples. The first articles take up this theme: C. Kay provides a stimulating historical account of agrarian reform in Latin America; P. Mathieu, S. Mugangu Matabaro and A. Mafikiri Tsongo share their reflections on one of the bloodiest conflicts of recent years, that of the Great Lakes Region in Africa; and G. Ciparisse analyses the historical evolution of land access rights in sub-Saharan Africa. These three articles all emphasize the notion of complexity and the intricate web of factors which produces a sometimes explosive mix of agrarian reform.

The fact that complexity is the key to understanding today’s agrarian societies means that we need methodological instruments that will take into account the structural complexity of agrarian systems that differ hugely from one country and region to another. We must also have a clear idea of the role of agrarian reforms:

"Unlike the concept underlying most of the reforms implemented in an earlier period, it is now considered that straightforward changes in land tenure are not sufficient and do not by themselves constitute an objective. For reform to be carried out successfully and to produce the desired effects on the general development process, such changes must be accompanied or rapidly followed by others of an institutional nature and various additional measures ... Nevertheless, with a population exerting increasing pressure on agricultural land and technological advances that open the way to substantial rises in levels of living, reform now has the twofold aim of serving as an instrument for equitable redistribution and as a vehicle for increasing productivity and bringing about the desired improvement. Without this last effect, measures of a merely redistributive nature would achieve only modest and temporary results." (Report of the Special Committee on Agrarian Reform, FAO, 1969)

This concept of agrarian reform requires a global, all-embracing system perspective. The next article describes selected tools needed for close scrutiny of the linkages between migration and development. This article, although written 20 years ago, is reproduced here because today it would seem most topical. At the time, it was already calling into question the dichotomous distinction between urban and rural areas. A majority of commentators made a clear differentiation between these two worlds in the 1960s and 1970s when debate on agrarian reform was at its most intense. Author J. du Guerny and others with him were already challenging this vision, affirming that the two worlds were in fact complementary. Today, while there seems to be general agreement on this matter, we need more than ever to define methodological instruments that will provide an integrated analysis of these territories, given that agrarian reforms have tangible repercussions for the so-called urban or peri-urban environment.

The next articles suggest actions to improve the agrarian structures of selected countries. Their central focus is on the role required of the different actors (the importance of coordination) and on the need to clarify the juridical and legal framework so as to provide greater security to the holders of land rights. We have chosen in this section to concentrate on customary rights, communal rights and individual rights, particularly in Africa (see the articles on Benin, Zambia and Swaziland). Little or no coordination combined with a poor grasp of the historical background and an absence of careful analysis can result in highly controversial actions, as seems to be the case in Bolivia.

Finally, the last part of this issue features an evaluative study by F. Chen and J. Davis on the recent land reform experience in China, which sets out a number of concrete proposals for a shift in orientation.

As we prepare to commemorate the twentieth anniversary of the World Conference on Agrarian Reform and Rural Development which represented the apogee of interest in this topic, it appears to be a good time to take stock of our bulletin. The bulletin was established in 1963. It published a series of optimistic articles in the 1960s and 1970s, but the tone became more neutral in the following decade. The 1990s began with a change in format and style, although the difficult times of the past still left their mark. It was manifestly hard to find researchers, experts and governments interested in a renewed debate of the land issue, despite the events of 1989 (the collapse of the Berlin Wall and of Communism in Eastern Europe) which would soon attenuate the hitherto political connotations of agrarian reform. The Land Tenure Service is very pleased to be able to resume regular publication of the biannual bulletin, which has enabled it to increase fivefold the contributions offered annually to its readership, at a time when daily reality is becoming increasingly punctuated with conflicts arising from access to and utilization of natural resources.


Editorial

"La paix et la sécurité internationales sont étroitement liées au développement économique et au progrès social et s’influencent mutuellement. La réforme agraire - préalable nécessaire au développement - doit aussi être considérée dans le contexte plus large des problèmes fondamentaux de la société contemporaine."

Ainsi commençait le Rapport du Comité Spécial de la Réforme Agraire, exécuté par la Conférence de la FAO en 1969. Presque 30 ans plus tard, nous en sommes à nouveau à discuter de la question foncière et des conflits qui surgissent en nombre croissant à ce sujet. Si aucun doute ne subsiste aujourd’hui quant à la nécessité de reprendre ce thème (un consensus de facto existe parmi les grandes organisations internationales de développement), la discussion se concentre sur la façon d’agir en la matière.

Depuis quelques années, le Service des régimes fonciers de la FAO essaie de contribuer à cette discussion en utilisant comme points de repère, d’une part, l’acceptation de la diversité des sociétés agraires et, d’autre part, le fait que les réponses, pour avoir une chance de pouvoir être mises en application, doivent venir des acteurs directement concernés et non pas des visions véhiculées de l’extérieur, étrangères à la réalité locale. Le refus d’une solution «facile» aux problèmes fonciers ne signifie pas, pour autant, qu’il ne faille pas rechercher une méthode de travail pour approfondir le sujet et avancer. Avec ce numéro du bulletin, nous voudrions apporter une contribution au débat, en suggérant un itinéraire méthodologique divisé en quatre étapes:

La compréhension des raisons profondes qui font surgir une «question agraire» fait souvent appel à l’histoire agraire, telle que nous l’ont apprise Marc Bloch et ses disciples; la première série d’articles nous donne des éléments de réponse. C. Kay nous propose une lecture historique stimulante des processus de réforme agraire en Amérique latine. P. Mathieu, S. Mugangu Matabaro et A. Mafikiri Tsongo soumettent une réflexion sur un des conflits les plus sanglants de ces dernières années, celui de la région des Grands Lacs en Afrique. G. Ciparisse, quant à lui, s’interroge sur l’évolution historique des droits d’accès à la terre en Afrique subsaharienne. Un trait commun unit ces trois articles: l’accent qui est mis sur la complexité et l’enchevêtrement des aspects qui produisent le mélange parfois explosif des réformes agraires.

La complexité devenant ainsi le maître mot pour lire les sociétés agraires des temps modernes, nous renvoie à la nécessité de mettre au point des instruments méthodologiques qui rendent compte de la complexité structurante de systèmes agraires fort différenciés d’un pays à l’autre, d’une région à l’autre, avec une idée claire du rôle des réformes agraires:

"Contrairement à l’idée qui inspirait la plupart des réformes mises en oeuvre à une époque antérieure, on considère maintenant qu’il ne suffit pas de modifier le régime foncier et qu’un tel changement n’est pas une fin en soi. Pour que la réforme se fasse avec succès et produise les effets souhaités sur le processus de développement global, les changements doivent être assortis ou rapidement suivis d’autres modifications de caractère institutionnel et de diverses mesures supplémentaires ... Néanmoins, étant donné la pression démographique croissante qui s’exerce sur les terres agricoles et les progrès technologiques qui ouvrent la voie à un relèvement sensible du niveau de vie, la réforme a désormais pour double objectif de servir à redistribuer équitablement les terres et à accroître la productivité pour réaliser l’amélioration souhaitée. Faute de remplir cette dernière condition, des mesures de caractère purement redistributif n’aboutiraient qu’à des résultats modestes et momentanés." (Rapport du Comité spécial de la réforme agraire, FAO, 1969)

Une telle conception de la réforme agraire demande donc une vision globale et holistique. L’article suivant décrit certains des outils nécessaires à l’analyse des relations entre migration et développement. Cet dernier article, bien qu’écrit il y a 20 ans et reproduit ici, nous semble être d’extrême actualité; en effet, il remettait déjà en question la vision dichotomique entre espaces urbains et ruraux. Lors de la période la plus intense quant au débat autour des réformes agraires (années 60 et 70), la vision dominante distinguait clairement ces deux mondes. L’auteur J. du Guerny, et d’autres avec lui, montraient déjà qu’il en n’était rien et qu’il s’agissait d’aspects complémentaires. Aujourd’hui, alors qu’un accord semble exister sur ce sujet, il est plus nécessaire que jamais de mettre au point des instruments méthodologiques qui permettent l’analyse intégrée des ces territoires, étant donné que les réformes agraires ont des répercussions concrètes sur l’environnement appelé urbain ou périurbain.

Les articles suivants portent sur des propositions d’intervention en vue d’améliorer les structures agraires de certains pays. Les fils conducteurs sont, d’un côté, le rôle demandé aux différents acteurs (la recherche d’une concertation entre eux); et, de l’autre, la nécessité d’éclaircir les questions juridico-légales, en vue de mieux sécuriser les détenteurs des droits sur la terre. Nous avons choisi, dans cette section, de privilégier le débat entre droits coutumiers, droits communautaires et droits individuels, particulièrement en Afrique (voir les articles sur le Bénin, la Zambie et le Swaziland). Peu ou pas de concertation, conjugué à une faible compréhension historique et à un manque d’analyse fine, peut aboutir à des propositions fort contestées, comme semble être le cas en Bolivie.

Finalement, la dernière partie de cette publication met en lumière une étude réalisée par F. Chen et J. Davis, portant sur une évaluation de l’expérience de réforme foncière récemment entreprise en Chine et fournissant des propositions concrètes pour sa réorientation.

Alors que l’on s’apprête à célébrer le vingtième anniversaire de la Conférence mondiale sur la réforme agraire et le développement rural qui représenta le pic de sensibilité sur ce thème, il a semblé tout indiqué de tirer un sommaire bilan de notre bulletin. Créé en 1963, le Bulletin publia nombre d’articles optimistes dans les années 60 et 70, pour ouvrir ses colonnes à des articles plus anonymes la décennie suivante. Les années 90 s’étaient ouvertes avec un changement de format et de style de présentation, mais encore sous l’empreinte des difficiles moments précédents. La difficulté de trouver des chercheurs, des experts, des gouvernements intéressés à la résurgence du thème «terre» était patente, malgré les événements de 1989 (chute du Mur de Berlin et effondrement du communisme dans les pays d’Europe orientale) qui allaient permettre peu après de considérer la réforme agraire avec une connotation politique moins marquée qu’auparavant. Le Service des régimes fonciers est particulièrement satisfait aujourd’hui d’avoir eu l’occasion de revenir, de manière continue, à la parution biannuelle du bulletin, ce qui a permis de quintupler le nombre de contributions offertes annuellement à nos lecteurs, au moment où, en nombre croissant, le quotidien est ponctué de conflits liés à l’accès et à l’utilisation des ressources naturelles.


Editorial

"La paz y la seguridad internacionales están estrechamente ligadas al desarrollo económico y al progreso social, se influyen mutuamente y, por lo tanto, la reforma agraria, requisito esencial del desarrollo, tiene que examinarse también en este campo más vasto de los problemas fundamentales de la sociedad contemporánea."

Así comenzaba el Informe del Comité Especial de Reforma Agraria, solicitado por la Conferencia de la FAO en 1969. Casi 30 años más tarde, nos encontramos de nuevo examinando la cuestión de la tenencia y los conflictos que surgen cada vez con mayor frecuencia en relación con ella. Si no hay lugar a dudas ahora en cuanto a la necesidad de volver sobre el tema (existe en la práctica un consenso entre las grandes organizaciones internacionales de desarrollo), el debate se concentra en la manera de actuar al respecto.

Desde hace algunos años, el Servicio de Tenencia de la Tierra de la FAO trata de contribuir a este debate utilizando como punto de referencia por una parte la aceptación de la diversidad de las sociedades agrarias, y por otra el hecho de que las respuestas, para tener la posibilidad de que se lleven a la práctica, deben proceder de los actores directamente interesados y no de planteamientos presentados desde el exterior, extraños a la realidad local. El rechazo de una solución fácil para los problemas de la tenencia no significa, pues, que no haya que buscar un método de trabajo para examinar el tema y avanzar en él. En el presente número del boletín, trataremos de aportar una contribución al debate, proponiendo un itinerario metodológico dividido en cuatro etapas:

Para comprender las razones profundas de la aparición de una «cuestión agraria», muchas veces hay que recurrir a la historia de la agricultura, tal como la han presentado Marc Bloch y sus discípulos; en la primera serie de artículos se dan los elementos para una respuesta. C. Kay propone una lectura histórica estimulante del proceso de reforma agraria en América Latina. P. Mathieu, S. Mugangu Matabaro y A. Mafikiri Tsongo proponen una reflexión sobre uno de los conflictos más sangrantes de los últimos años, el de la región de los Grandes Lagos en África. G. Ciparisse se pregunta por la evolución histórica de los derechos de acceso a la tierra en el África subsahariana. Estos tres artículos presentan una característica común: se pone de relieve la complejidad de los aspectos que da lugar a la mezcla tal vez explosiva de las reformas agrarias.

De esta manera, la complejidad se convierte en la palabra clave para comprender las sociedades agrarias de los tiempos modernos, siendo necesario preparar instrumentos metodológicos en los que se tenga en cuenta la complejidad estructural de los sistemas agrarios, que presentan grandes diferencias de un país a otro y de una región a otra, con una idea clara de la función de las reformas agrarias.

"A diferencia del concepto que predomina en la mayor parte de las reformas que se implantaron en períodos anteriores, se considera ahora que los simples cambios en la tenencia de la tierra no constituyen por sí mismos un objetivo ni son suficientes. Para que la reforma pueda implantarse con éxito y genere en el proceso general de desarrollo las consecuencias que con ella se persiguen, esos cambios tienen que estar acompañados o prontamente seguidos por otros de carácter institucional y medidas complementarias de muy variado orden [...]. Sin embargo, con una población que presiona en escala creciente sobre la tierra agrícola, y avances tecnológicos que abren el camino a sustanciales progresos en el nivel de vida humano, la reforma tiene ahora el doble objetivo de servir como un instrumento de equitativa distribución y como un vehículo para aumentar la productividad y obtener aquel mejoramiento. Sin este último efecto, las medidas simplemente redistributivas lograrían tan sólo modestos y transitorios resultados." (Informe del Comité Especial sobre Reforma Agraria, FAO, 1969)

Esta idea de la reforma agraria, exige, por consiguiente, una visión global y sistémica. En el artículo siguiente se describen las relaciones entre la migración y el desarrollo. Este artículo, aunque escrito hace 20 años, se reproduce aquí porque nos parece de una actualidad extraordinaria; efectivamente, se ponía en duda, ya desde entonces, la visión dicotómica entre los espacios urbanos y rurales. Muchos autores establecían una clara diferenciación entre esos dos mundos en los años sesenta y setenta, período en el que más intenso era el debate en relación con las reformas agrarias. J. du Guerny (y otros con él) ya demostraban que no era así y que se trataba de aspectos complementarios. En la actualidad, si bien parece haber un acuerdo sobre este tema, es más necesario que nunca poner a punto los instrumentos metodológicos que permitan realizar un análisis integrado de estos aspectos, teniendo en cuenta que las reformas agrarias tienen repercusiones concretas en el medio llamado urbano o periurbano.

En los artículos siguientes se presentan propuestas de intervención con objeto de mejorar las estructuras agrarias de ciertos países. El hilo conductor es, por una parte, la función que han de desempeñar las distintas partes interesadas (la búsqueda de una concertación entre ellas); por otra parte, la necesidad de aclarar las cuestiones jurídico-legales, con el fin de tranquilizar más a quienes poseen los derechos sobre la tierra. En esta sección hemos decidido dar prioridad al debate entre los derechos consuetudinarios, los comunitarios y los individuales, particularmente en África (véanse los artículos sobre Benin, Zambia y Swazilandia). La concertación escasa o nula, junto con una comprensión histórica deficiente y la falta de un análisis detallado, puede llevar a propuestas muy controvertidas, como parece haber ocurrido en Bolivia.

Finalmente, en la última parte de este número presentamos un estudio realizado por F. Chen y J. Davis relativo a una evaluación de la experiencia de reforma de la tenencia emprendida recientemente en China, con propuestas concretas para su reorientación.

Nos ha parecido oportuno presentar un balance resumido de nuestro boletín, ahora que está próxima la conmemoración del 20 o aniversario de la Conferencia Mundial sobre la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural, que representa el ápice del interés sobre el tema. El boletín fue creado en 1963; publicó numerosos artículos optimistas (en los años sesenta y setenta), pero su tendencia fue más neutra en el decenio siguiente. Los años noventa comenzaron con un cambio de presentación y de estilo, pero siempre con la impronta de los difíciles momentos anteriores. La dificultad de encontrar investigadores, expertos y gobiernos interesados en el renovado debate del tema de la tierra era manifiesta, a pesar de los acontecimientos de 1989 (caída del muro de Berlín y hundimiento del comunismo en los países de Europa oriental), que podían haber permitido considerar la reforma agraria con una connotación política menos acentuada que antes. El Servicio de Tenencia de la Tierra está ahora particularmente satisfecho de haber tenido la ocasión de seguir adelante de manera continua con la publicación semestral del boletín, lo cual ha permitido quintuplicar el número de contribuciones ofrecidas anualmente a nuestros lectores en un momento en el que la vida diaria está cada vez más marcada por conflictos vinculados al acceso y la utilización de los recursos naturales.



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