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Septiembre 1999

La ley INRA de Bolivia: ¿una segunda reforma agraria?

por Gonzalo Flores
Oficial Nacional de Programas de la FAO; Gerente de Raíces, Bolivia;
ex coordinador del Programa Regional de Bosques Nativos Andinos (PROBONA)
Extraído del boletín Reforma Agraria, Colonización y Cooperativas, 1998/2. Las opiniones personales que el autor expresa en este artículo no comprometen a ninguna de las organizaciones a las que se encuentra vinculado.

The INRA law: a second agrarian reform?

This article looks at the law on the National Agrarian Reform Service of Bolivia. On the positive side, the law restricts the concentration of land, partially improves the administration of land resources and improves the exercise of justice. More controversially, the author claims that the law will prevent the formation of land and capital markets, curb the development of traditional agriculture and lower land prices and will thereby generate excessive demand, encourage inefficiency in traditional areas, trigger the destruction of forest land, discourage foreign investment and produce a cumbersome bureaucratic apparatus.

La loi INRA: une deuxième réforme agraire?

Dans cet article, l'auteur étudie la loi du Service national de la réforme agraire de la Bolivie. Parmi ses aspects positifs, il souligne qu'il s'agit d'une loi qui établit une limite à la concentration de la propriété foncière et améliore partiellement la gestion des ressources en terres ainsi que l'application de la justice. Parmi ses aspects plus discutables, l'auteur soutient que la loi interdira la constitution de marchés fonciers et financiers, freinera le développement de l'agriculture traditionnelle, abaissera le prix de la terre en suscitant une demande exagérée, découragera les activités productives dans les zones traditionnelles, favorisera la destruction des forêts, limitera les investissements extérieurs et créera une bureaucratie complexe et inefficace.
EL DECRETO DE REFORMA AGRARIA DE 1953 Mucho tiempo ha pasado desde que se firmó en 1953 en Ucureña el decreto-ley 3464, más conocido como decreto de reforma agraria. Desde entonces, en Bolivia han aparecido los minifundios, se ha abierto la frontera agrícola en las zonas de colonización, se ha desarrollado la agricultura comercial en el oriente y se han puesto en marcha diversas iniciativas agroindustriales; ha habido nuevas formas de concentración de la tierra, la producción se ha especializado y la agricultura ha establecido importantes conexiones con el mercado exterior. Pero también se han registrado crisis económicas rurales, migraciones a las ciudades y proletarización; imposición y resistencia cultural, emergencias étnicas; pauperización y terciarización de la economía, protestas, movilizaciones sociales y presiones políticas. La tierra ha representado el bien de interés común en todos estos procesos.

Casi medio siglo después de implantarse la reforma agraria es necesario realizar un balance y proponer medidas destinadas a ordenar la propiedad de la tierra y dar renovado vigor a las actividades del sector agropecuario. La ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria -o ley INRA [1]-, en torno a cuya promulgación se han producido las más grandes movilizaciones sociales de los últimos años, ha sido llamada una segunda reforma agraria. Un examen del proceso de su promulgación permite descubrir unos mecanismos sociales con sus presiones, negociaciones y representatividad, y la relación entre ética y política. Estos asuntos no son, sin embargo, el tema central del presente artículo.

Como todas las leyes, la ley INRA refleja las influencias y presiones de los sectores sociales interesados, sobre todo las de los «ganadores». Es indudable que, a corto plazo, los más beneficiados han sido los pequeños propietarios y las comunidades campesinas e indígenas, debido a unas ventajosas medidas legales que les brindan protección y les dan acceso a nuevos recursos. Los «perdedores» han sido, principalmente, los grandes propietarios, que deberán pagar impuestos y correr el riesgo de perder sus tierras. Pero, sin descartar la importancia de un análisis centrado en los ganadores y en los perdedores, es preciso estudiar esta ley según un enfoque de tipo neoclásico, señalar su eficiencia e indicar en qué medida contribuirá al desarrollo y al manejo sostenible de los recursos.

Los aspectos positivos de la ley

La ley pone fin a un proceso de concentración de la tierra en manos de pocas personas. De 1953 a 1994, el Estado ha llevado a cabo con regularidad una política de dotación de tierras sin costo. La entrega de tierras se ha hecho por afectación de ex haciendas o por dotación de colonización. A fines de los años ochenta, las propiedades pequeñas (el 80 por ciento), poseían sólo el 2,5 por ciento de la tierra; las medianas (el 18,1 por ciento), el 12,1 por ciento, y las grandes (el 1,8 por ciento), el 85,3 por ciento. Después de que las tierras de las haciendas fueran afectadas y entregadas a los campesinos, ha habido un proceso de dotación por medio del cual la mayor parte de la tierra ha ido a parar a manos de medianos y especialmente de grandes propietarios [2].

Sólo una pequeña fracción de la tierra que es propiedad de medianos y grandes propietarios es utilizada por éstos para el fin oficialmente asignado (agricultura o ganadería). Generalmente, estos propietarios mantienen la tierra sin explotarla, dejando simplemente que se valorice con el transcurso del tiempo. Por consiguiente, la especulación es su uso económico principal. Frente a esta actitud, la ley INRA detiene el proceso indiscriminado de entrega de tierras, establece un sistema de adjudicación mediante pago por concurso público y fija causas y procedimientos para la reversión de tierras. En un país donde era posible adquirir gratuitamente grandes extensiones de tierras, estas medidas revisten mucha importancia. Se puede demostrar que, comparadas con otras unidades de menor tamaño [3], las unidades agrícolas y ganaderas de gran superficie son ineficientes desde diversos puntos de vista.

La ley crea un único órgano encargado de la administración de la tierra. Antes de la promulgación de la ley, dos instituciones estaban habilitadas para distribuir tierras: el Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA) y el Instituto Nacional de Colonización (INC). Aunque en principio el SNRA se concentraba en la titulación de las tierras afectadas a las ex haciendas y el INC en la dotación de tierras para colonización en zonas tropicales, en la práctica existía una dualidad de funciones de ambas entidades, poca coordinación entre ellas y a menudo objetivos de política distintos. La ley creó el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), órgano especializado en la administración de tierras, superando de esta manera la duplicidad antes existente. Entre las atribuciones del INRA figura una preocupación cierta por la equidad en la distribución de la tierra.

La ley introduce nuevos procedimientos en el juicio agrario que mejorarán la administración de la justicia. La ley introduce tres aspectos judiciales importantes: la oralidad (la audiencia tendrá una importancia central en un juicio agrario); la inmediación (el juez deberá conocer el asunto directamente), y la concentración (se reducirá el número de actos jurídico-administrativos). En un sistema judicial en el que el papeleo, el detalle técnico y el desconocimiento de la materia han favorecido a los más pudientes, los nuevos procedimientos actuarán claramente en favor de los más pobres, que son generalmente también los menos familiarizados con el castellano hablado y escrito.

Los aspectos negativos o ambiguos de la ley

La ley impedirá la plena constitución de un mercado de tierras en todo el país. El derecho de propiedad sobre un bien hace de su dueño la única persona que puede atribuirse la propiedad sobre dicho bien; tal derecho excluye a otros de su disfrute, y da al propietario la prerrogativa de venderlo, según los procedimientos de transferencia legalmente establecidos y en vigencia, y de hacer valer su derecho indefinidamente, de forma que ninguna otra persona pueda apropiarse del bien sin su consentimiento. Los derechos plenos de propiedad son una condición esencial para el desarrollo de la actividad económica.

La ley INRA perfecciona los derechos de propiedad del mediano y gran propietario. Estos últimos podrán vender y comprar tierras, excluir a otros del disfrute de su propiedad, usar la tierra como garantía hipotecaria en cualquier operación comercial, y en fin hacer valer su derecho propietario. En cambio, el pequeño productor deberá hacer frente a una serie de limitaciones. Los derechos de propiedad del campesino y del indígena no están bien establecidos. Los pequeños propietarios, indígenas y comunarios no podrán comprar, vender, alquilar, hipotecar y disponer libremente de su tierra, lo que ocasionará un grave perjuicio para ellos y para el país en su conjunto.

La Constitución Política del Estado (CPE) establece que el solar y la pequeña propiedad campesina constituyen un «mínimo vital» y que tienen el carácter de un patrimonio familiar inembargable (CPE, Art. 169). Este enfoque es recogido y complementado por la ley INRA, que dispone que ambos se rigen por el Código de Familia. La ley no prohíbe la venta de la pequeña propiedad campesina o de las tierras comunales o indígenas, pero establece que estas tierras se distribuirán de acuerdo con las normas y costumbres de las comunidades (Art. 3, inc. III). Hay, de este modo, una limitación indirecta al desarrollo de la compra y venta de tierras.

Se conformarán, por consiguiente, dos segmentos de mercado diferentes; en uno (principalmente en el oriente del país) las transacciones relativas a la tierra podrán realizarse más o menos libremente; en el otro (altiplano, Chaco y valles) se realizarán con gran dificultad o no podrán realizarse. Los incentivos que el mercado da a la inversión actuarán solamente en uno de los dos segmentos. Cabe suponer que en el oriente se realizarán más inversiones, se aplicará más tecnología y se generará más ingreso y empleos, mientras que en el altiplano, Chaco y valles esto casi no ocurrirá. La ley impone así un gran costo de oportunidad a todos los pobladores rurales: a saber, la pérdida de ingresos por no poder utilizar la tierra de otro modo. En el altiplano, Chaco y valles el precio de la tierra no reflejará su costo de oportunidad.

La ley limita la formación de un mercado de capitales, especialmente en la zona donde se practica la agricultura tradicional. La pequeña propiedad campesina no podrá ser utilizada como hipoteca, lo que limita mucho la formación de un mercado de capitales y especialmente la generalización del crédito rural. Actualmente el campesino tiene acceso a poquísimas fuentes de crédito; en estas últimas se arriesgan fondos basándose en garantías prendarias inseguras (como la cosecha) y en ellas la capacidad de operaciones es limitada. El campesino, que sin duda tiene necesidad del crédito, termina recurriendo al prestamista local, que le impone intereses altísimos y condiciones extremas, entre las que puede estar la pérdida de la tierra.

La ley INRA dispone que el Estado otorgará créditos de fomento y desarrollo a pequeños propietarios y comunidades indígenas (Disp. Fin. IX). Es obvio que el Estado podrá canalizar algunos fondos hacia estos productores, pero el principal suministrador de fondos -el capital financiero privado- se mantendrá apartado ya que la ley hace que el mundo campesino sea automáticamente un ambiente de alto riesgo para la colocación de créditos comerciales. Naturalmente, los más perjudicados serán los pequeños productores.

Diferencias en el tratamiento de los tipos de propiedad
Propiedad grande y medianaSolar campesino, pequeña propiedad, comunidades campesinas e indígenas
Puede ser revertida por abandono. El no-pago de impuestos es presunción de abandono (Art. 51).Solar y pequeña propiedad campesina son indivisibles e inembargables (Art. 41).

Solar, pequeña propiedad y tierras comunitarias de origen no serán revertidas por abandono o falta de trabajo (Art. 53).

Las tierras comunitarias de origen y las propiedades comunarias son inalienables, indivisibles, irreversibles, colectivas, inembargables e imprescriptibles (Art. 41).

Pueden ser vendidas o hipotecadas (Art. 41)Solar, pequeña propiedad y tierras comunitarias de origen no pueden ser hipotecadas por ser inembargables (Art. 41, inc. I).
Pagan impuestos sobre la base del autoavalúo.No pagan impuestos (incluso los inmuebles de comunidades campesinas, pueblos, comunidades indígenas y comunidades originarias están exentos de impuestos) (Art. 4).
Obtienen tierras del Estado por adjudicación (a precios de mercado).Obtienen tierras del Estado por dotación (gratuita) o por adjudicación a precios concesionales (Art. 74).
Expropiables por causa de utilidad pública (reagrupamiento de la propiedad, conservación de la biodiversidad u obras de interés público) e incumplimiento de la función económico-social (Art. 59).Sólo son expropiables para conservar la biodiversidad y para realizar obras de interés público (Art. 59, inc. IV).
La dotación será preferente para quienes residan en el lugar. Será preferente sobre la adjudicación, especialmente en favor de pueblos y comunidades indígenas, campesinas y originarias sin tierras o que la tengan insuficientemente (Art. 42 y 43).

La ley protege excesivamente al pequeño propietario, a las comunidades y a los pueblos indígenas y originarios, produciendo efectos contrarios a los deseados. En el cuadro se resumen las diferencias más importantes en el tratamiento de los distintos tipos de propiedad.

El exceso de protección al campesino produce efectos negativos. En la ley se supone que el campesino prefiere seguir siendo campesino, y que no quiere o que no le conviene vender su tierra; muchas de las medidas legales están dirigidas a protegerlo y a conservarlo en su estado. La misma carencia de derechos de propiedad en sentido estricto obliga al campesino a mantener su condición. Sin embargo, la decisión de vender o de conservar su tierra debería poder tomarla él mismo; las trabas que no le permiten hacerlo deberían desaparecer.

A lo largo de la historia republicana de Bolivia, e incluso anteriormente, los campesinos han luchado tenazmente por su derecho a la tierra. Desde las rebeliones de fines del siglo XIX y principios del siglo XX contra la expansión del latifundio, pasando por las tomas de haciendas previas a la reforma agraria, hasta las movilizaciones contemporáneas, la tierra ha estado en el centro de las luchas campesinas 5 . Si la reforma agraria les dio tierras, y si la colonización les abrió -para bien o para mal- las puertas de la Amazonia, en la actualidad sería totalmente inadecuado impedir a los campesinos ejercer su pleno derecho a la venta de sus tierras. La ley reconoce los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras comunitarias de origen (Art. 3, inc. III), y pone -aunque en apariencia erróneamente- a todos los grupos étnicos en las mismas condiciones. Existen hoy ocho territorios indígenas reconocidos como tales y 16 en tramitación. Por un lado, los grupos étnicos, especialmente los selváticos, pueden ser excelentes administradores de los recursos naturales gracias a su familiaridad con el medio, a los conocimientos que han acumulado y a su bajo consumo dendroenergético.

Pero, por otro lado, su sociedad está perdiendo cohesión. ¿Vale la pena legislar para grupos que se están desintegrando? ¿Qué debe prevalecer en la legislación: la pertenencia a una identidad parcial o la pertenencia a una identidad nacional? ¿En qué circunstancias debe la pertenencia a una etnia crear derechos especiales? ¿Cuáles son los derechos que se asigna a los grupos étnicos? Por ejemplo, ¿estará la propiedad de la tierra en los territorios indígenas reservada exclusivamente a los propios indígenas? ¿Se extienden los derechos de las etnias a la vegetación forestal y a los recursos genéticos comprendidos en esos territorios? Esos derechos no están claramente delimitados en la ley INRA ni en otros instrumentos legales [5].

La ley rebaja artificialmente el precio de la tierra. En un mercado sin grandes distorsiones, el precio de los factores de producción refleja más o menos adecuadamente su valor. En una economía de mercado es importante que los factores sean transados a sus precios reales, para que el precio actúe como un impulso para la eficiencia. Mientras más alto sea el precio de un factor, mayor será el esfuerzo necesario para recuperar la inversión realizada para su compra.

En un mercado segmentado y distorsionado como el que consolidará la ley INRA, el precio de la tierra no reflejará su verdadero valor, por las siguientes razones:

Naturalmente, estos factores causarán una rebaja de los precios, y aumentarán la demanda de tierras.

La exención de impuestos de que goza el pequeño propietario incentivará la ineficiencia. La ley INRA da un tratamiento impositivo desigual a la propiedad mediana y grande respecto de la pequeña propiedad campesina e indígena: esta última no pagará impuestos.

Si bien la exención de impuestos puede ser el reconocimiento de una situación de pobreza, esta franquicia es un error:

Por consiguiente, el pequeño propietario también debería pagar impuestos. Naturalmente, el costo de cobrar el impuesto puede ser alto. Pero si existen 2 500 000 pequeñas propiedades y cada una pagase tan sólo 10 dólares EE. UU. al año, se podrían recaudar por lo menos 25 millones de dólares, una cifra no despreciable. Los municipios podrían encargarse de una recaudación que podría realizarse durante un mes al año, para reducir al mínimo el costo de recolección del impuesto.

Por otra parte, se debería considerar que el pago de impuestos sobre la tierra podría reforzar el sentido de ciudadanía, aspecto extremadamente deseable en un país donde los campesinos e indígenas sufren segregaciones de distinta índole.

La ley favorece la depredación de los recursos naturales. La ley establece que las comunidades campesinas e indígenas podrán beneficiarse de dotaciones de tierras, es decir de entregas de tierra en forma gratuita. Los particulares que deseen obtener tierras podrán adjudicárselas mediante un pago al Estado (Art. 42). Este mecanismo es redistributivo: entrega tierras gratuitamente a los pobres y las cobra a los pudientes; pero el aspecto negativo de la dotación es que es un poderoso incentivo para la ineficiencia y para la destrucción de los bosques.

En efecto, una comunidad determinada (de altiplano o valles) tendrá dos opciones: intensificar el uso de la tierra que ya posee (invirtiendo más, introduciendo innovaciones de tecnología, siendo más eficiente [6] en el uso de su recurso), o bien pedirle al Estado que le entregue nuevas tierras. Se sabe que las tierras agrícolas en el altiplano y en los valles pasan por períodos de barbecho sumamente largos; la capacidad de carga de los pastizales ya ha sido excedida; las prácticas de manejo de ganado son inadecuadas; hay poca inversión en insumos variables, y la adopción de tecnología es mínima: es decir que el productor es muy ineficiente. Al comparar los rendimientos por superficie en contextos agroecológicos similares, se observará que un campesino peruano o ecuatoriano es más eficiente que un campesino boliviano.

Como la dotación de tierras será gratuita, el productor dispondrá de una nueva parcela en la que podrá empezar otra vez, aunque no haya hecho todos los esfuerzos necesarios para incrementar la eficiencia en las labores de la parcela que ya posee. En virtud de la dotación de tierras, el productor tendrá la oportunidad de «repetir» su ineficiencia en un nuevo contexto.

Además de financiar la ineficiencia, la dotación de tierras constituye una gran amenaza para los bosques, especialmente los tropicales. Es preciso reconocer que no hay tierras agrícolas para distribuir, a no ser que el Estado las expropie y que revierta grandes cantidades de tierras a los medianos y grandes propietarios, lo cual no parece posible. Las tierras que han recibido los actuales medianos y grandes propietarios no son de vocación agrícola; las que se distribuirán mediante dotación estarán normalmente situadas en bosques o cerca de ellos. Quienes se beneficien con las dotaciones aplicarán de inmediato el sistema de roza, corta y quema, que acelerará el ritmo de la deforestación.

La ley ha previsto que no se dotará de tierras a individuos sino a comunidades, pero los efectos negativos finales de estas entregas serán los mismos, ya que las comunidades redistribuirán la tierra entre sus miembros. Donde hubiere superposición o conflicto de derechos, prevalecerá el derecho de propiedad agrícola y ganadero (o de la comunidad campesina o pueblo) sobre las concesiones, contratos o autorizaciones de aprovechamiento forestal (Disp. Fin. II). Si se considera que esta superposición de derechos se generalizará en casi todo el país, se advertirá que la ley INRA pone los bosques bolivianos a merced de las motosierras de los campesinos e indígenas, anulando los esfuerzos de conservación que se han hecho gracias a otras leyes.

Cuando se pretende financiar la ineficiencia y la destrucción del bosque, es preciso decir que no debe haber más dotaciones de tierras, ni en beneficio de comunidades ni de particulares. Quien quiera tener tierras debe pagar por ellas. La tierra es un factor escaso, no un bien infinito, y su precio debe reflejar todos sus costos de oportunidad. Los precios reales del factor obligarán a los compradores a invertir e introducir innovaciones tecnológicas para obtener un beneficio; en cambio, la aplicación de bajos precios a la tierra equivaldrá al uso de subsidios.

La ley limita las inversiones extranjeras en la agricultura. La ley establece severas limitaciones a las inversiones extranjeras:

Estas medidas, que descansan en un concepto bastante mezquino de la soberanía, limitan inmensamente tanto las inversiones externas como las internas. Imponen un gran costo de oportunidad en términos de empleo e ingresos perdidos y limitan la generalización de nuevas tecnologías. Cabría preguntarse cuál habría sido, por ejemplo, el desarrollo de la agricultura y ganadería argentinas si, hacia 1930, se hubiera prohibido a los extranjeros la inversión en las tierras de la pampa húmeda.

La ley genera un aparato burocrático extenso, complicado, de funciones sobrepuestas y potencialmente ineficiente. El proyecto desarrolla el Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA), cuya creación está prevista en la Constitución Política del Estado (Art. 175). La ley establece que el Servicio estará formado por el Presidente de la República, el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente (MDSMA), la Comisión Agraria Nacional (CAN), el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) y la Superintendencia Agraria (Art. 6).

Los defectos principales de la ley en materia burocrática son los siguientes:

i) En los años cincuenta y sesenta, la implantación de la reforma agraria había sido motivo para que el Presidente jugase un papel en el asunto de las tierras, y que firmase títulos: era este un hecho económico, legal, político y simbólico. Pero en la actualidad, ¿qué sentido tiene perpetuar esa función? La ley, en lugar de mantener invariable el papel del Presidente o de reducirlo, lo amplía (CPE, Art. 96): además de presidir el SNRA y de otorgar títulos, el Presidente deberá aprobar y supervisar políticas, designar autoridades, dictar resoluciones supremas y ejercer otras funciones menores. El mandatario deberá por consiguiente firmar documentos sin tener un conocimiento suficiente acerca de los asuntos a los que éstos se refieren.

ii) Los varios organismos que forman el SNRA tienen funciones superpuestas o replicadas, lo cual es inaceptable desde el punto de vista de la organización y de los métodos. Las replicaciones más visibles son las siguientes:

iii) En la CAN participan el Gobierno, los empresarios privados, los pequeños propietarios y los grupos étnicos. La CAN «proyecta y propone políticas de distribución y agrupamiento de tierras». Supuestamente, la CAN tendrá una función de concertación, y en su ámbito se encontrarán las fuerzas sociales y el Estado para entablar negociaciones sobre el asunto de la tierra y proponer políticas. Sin embargo, se ignora que las presiones sociales se ejercen por otras vías: en la práctica, la CAN será una estructura obstruccionista.

iv) Las prefecturas y los municipios, dos organizaciones que podrían jugar un papel clave en relación con la planificación del uso de la tierra, no han sido incorporadas en la gestión de las tierras. De lo anterior se desprende que el aparato a crear es sumamente grande, sus funciones no están bien distribuidas y en buena parte se repiten. Se trata, por lo tanto, de un esquema ineficiente. De acuerdo con un criterio moderno, lo esencial es que haya una distinción clara entre el organismo que elabora una norma, el que la aplica, el que fiscaliza su cumplimiento y el que administra justicia. Este criterio no es respetado por la ley, que por el contrario crea una estructura en la que la duplicación de funciones es abundante, y en la que la CAN y el Presidente de la República sobran totalmente. Además, no se debería dejar de considerar el costo que supondrá el mantenimiento de todo este aparato: una razón más para cobrar impuestos a todos los propietarios de tierras.

La ley consolida una cuestionable judicatura agraria independiente. La ley desarrolla la judicatura agraria fundándose en un mandato de la CPE (Art. 176) que establece que «no corresponde a la justicia ordinaria revisar, modificar y menos anular las decisiones de la judicatura agraria, cuyos fallos constituyen verdades jurídicas comprobadas, inamovibles y definitivas». Es interesante notar que la CPE no ordena la creación de la judicatura agraria como un órgano separado de la justicia ordinaria. En cambio, en la ley se ha decidido crear la Judicatura Agraria como un aparato independiente. Cualquiera que haya sido el criterio usado para su establecimiento, la judicatura agraria no debería ser una entidad separada. Con análoga lógica se podría fundamentar la creación de otras judicaturas (minera, petrolera, de la educación, del sector informal, etc.). Una judicatura debería simplemente fortalecer el poder judicial, creando tribunales especiales. Sin duda, ello obligaría a modificar la constitución, procedimiento que no debería desecharse.

La ley propone un difícil saneamiento de la propiedad de la tierra. La ley introduce el saneamiento de la propiedad, proceso que debería perfeccionar los derechos propietarios sobre la tierra. Sin embargo, dichos derechos no serán perfeccionados en todo el país y en las mismas condiciones. En la práctica, el saneamiento será sólo un ordenamiento administrativo, el cual consistirá en el ordenamiento simple (el que se haga a pedido de parte en áreas no catastrales o de oficio); en el ordenamiento integrado al catastro legal (CAT-SAN), y en el ordenamiento que se haga en tierras comunitarias de origen (SAN-TCO) (Art. 69). Las comunidades y pueblos indígenas participarán en el saneamiento (Art. 72). Es preciso hacer las siguientes observaciones:

Conclusiones

Se ha intentado hacer en este artículo un balance de los aspectos positivos y negativos más importantes de la ley INRA. ¿Es esta ley, como se pretende, una segunda reforma agraria? Los argumentos presentados parecieran indicar que no lo es.

Por un lado, la ley pone un límite a la concentración de las tierras en las grandes propiedades, mejora parcialmente la administración del recurso tierra y la aplicación de la justicia: estos son méritos indudables.

Por otro, la ley impedirá la constitución plena de un mercado de tierras en todo el país, obstaculizará la formación de un mercado de capitales, frenará el desarrollo de la agricultura tradicional, rebajará el precio de la tierra produciendo una demanda excesiva, incentivará la ineficiencia en las zonas agrícolas tradicionales, fomentará la destrucción de los bosques, limitará las inversiones extranjeras, y generará un aparato burocrático complicado y potencialmente ineficiente.

El desarrollo rural y el desarrollo de los sectores agrícola, ganadero, pesquero y forestal es una necesidad urgente. Un prerrequisito clave es el buen funcionamiento del mercado de tierras y la adopción de una legislación moderna. Ambas cosas son posibles sustituyendo la ley INRA por otra ley que corrija sus falencias, pero que mantenga las limitaciones impuestas por la CPE. Por lo tanto, primero habría que modificar la CPE, y luego promulgar una nueva ley.

Estas acciones implicarían necesariamente la ruptura definitiva con una visión romántica del campesinado y del mundo étnico. En el estado actual de desarrollo de Bolivia, ya existen las condiciones para que esa ruptura sea posible.


Notas

1. La ley lleva el número 1715, y el nombre de ley INRA que se le da popularmente se refiere al Instituto Nacional de Reforma Agraria que fue creado por dicho texto.

2. Comisión Nacional de la Reforma Agraria/ Instituto Nacional de Colonización: datos de 1984. En la fecha en que se escribió este artículo, el INRA estaba consolidando la información estadística correspondiente a 1995.

3. Uno de los mejores análisis sobre este tema es el de F. Ellis. 1994. Peasant economics. Farm households and agrarian development. Cambridge, Reino Unido, Cambridge University Press.

4. Aunque no muy abundante, existe una literatura que refleja las luchas campesinas en la historia boliviana. Una buena compilación es la de F. Calderón y J. Dandler. 1984. Bolivia: la fuerza histórica del campesinado. Cochabamba, CERES.

5. Véanse, por ejemplo, los DS 23582 (territorio mosetén), 23500 (territorio weeynayek), 23109 (territorio chiquitano), 23109 (territorio yuki o biá), 23110 (territorio mosetén chimán o Pilón-Lajas), 23108 (territorio aaraona), 22610 (territorio Isiboro-Sécure), 22609 (territorio Sirionó) y 22611 (territorio indígena multiétnico y territorio indígena chimán).

6. Por «eficiencia» se entiende en este contexto la situación económica óptima en la cual el productor utiliza un insumo hasta lograr su máximo rendimiento marginal; el nivel en que la tasa de sustitución de los insumos es igual a la relación inversa de los precios; y la posición que el productor ocupa en la «frontera de producción», de forma que la tasa de sustitución de sus productos sea también igual a la relación inversa de sus precios.

7. El legislador no deja en claro qué se entiende por contrato «de riesgo compartido». Este concepto ha sido desarrollado para ampliar la escala de los grandes negocios en funcionamiento que requieren un capital de operaciones adicional y cuyas operaciones pueden ser divididas, generalmente en acciones o por cuotas-parte de capital.



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