Participación Gente

Marzo 1996

Organizarse para la extensión: experiencias de la FAO en desarrollo de pequeños grupos campesinos

par John Rouse
Funcionario Principal
Servicio de Instituciones Rurales y Participación (SDAR)
Dirección de Desarrollo Rural de la FAO
(extraído de "Ceres", No. 145, Vol. 26 No. 1)

El entusiasmo por los avances científicos tuvo su momento álgido en las décadas de los sesenta y setenta, desde la llegada a la luna en 1969 hasta la Revolución Verde en la agricultura lanzada por Norman Borlaug y sus colaboradores. Había una convicción general de que para resolver cualquier problema bastaba una dosis correcta de determinación y una nueva tecnología.

La extensión agrícola no fue una excepción. La rápida divulgación de las tecnologías de la Revolución Verde en el Tercer Mundo durante los años setenta no fue sólo debido a lo atractivo de éstas sino a los nuevos métodos de extensión, siendo el más conocido el "sistema de capacitación y visitas". Popularizado a mediados de esos años, este sistema fue introducido en muchos países en desarrollo gracias a las grandes contribuciones de los donantes.

Aunque con un uso intensivo de insumos y un incremento del personal de extensión, su planteamiento disciplinado y organizado parecía ofrecer considerables mejoras con respecto a los métodos tradicionales. Además, el sistema "capacitación y visitas" ofrecía un mecanismo que permitía al agricultor participar en el proceso de extensión, algo que no se encontraba en los planteamientos tradicionales.

Aumentos espectaculares en la producción per cápita de cereales en países como Filipinas, India y Pakistán, parecían confirmar la efectividad del sistema de "capacitación y visitas", pero pronto empezaron las dudas. Algunos estudios de seguimiento del sistema mostraron que éste era mejor para los agricultores grandes y medianos en lugar de para los pequeños. Aunque el sistema permitía una mayor participación del agricultor que otros métodos de extensión, los críticos argumentaban que se centraba demasiado en el "agricultor de contacto" y no en el resto de la comunidad.

Otra de las críticas era que el tipo de participación agrícola que apoyaba el sistema de "capacitación y vistas" era unidireccional: de arriba a bajo. Mientras que el sistema parecía dar buenos resultados a la hora de enseñar técnicas nuevas a los agricultores, no funcionaba tan bien a la hora de escuchar lo que los propios agricultores tenían que decir sobre sus necesidades o problemas.

Algunos errores

A finales de la década de los setenta empezaba a quedar claro que la Revolución Verde había provocado un distanciamiento mayor entre pobres y ricos en el campo agrícola. Agricultores en gran escala obtenían grandes beneficios gracias a las ventajas que se les otorgaba mientras, que los más necesitados se quedaban detrás en esta dinámica. Para muchos en la FAO esto fue una señal clara de que la Revolución Verde había alcanzado su "límite institucional", es decir, que debido a factores burocráticos, sociopolíticos y económicos, los servicios de desarrollo y extensión no eran capaces de llegar hasta los agricultores pequeños y marginados que constituyen una gran mayoría dentro de los productores. Para beneficiarse de los avances de la Revolución Verde, los pequeños agricultores debían organizarse, tanto política como económicamente, debían adoptar una acción colectiva a través de organizaciones agrícolas autónomas.

Sin embargo, muchas organizaciones agrícolas en el Tercer Mundo no son los vehículos precisos para canalizar la participación de los pequeños agricultores. Mientras las estadísticas de la Alianza cooperativa internacional (ACI) indicaban que existían miles de cooperativas reconocidas oficialmente en el Tercer Mundo, los funcionarios de la ACI confesaban en privado que muchas de ellas sólo existían sobre el papel. Las que existían de verdad estaban, por lo general, dominadas por élites rurales o funcionarios del gobierno.

El fracaso de las cooperativas para representar y proteger los intereses de los agricultores tiene sus raíces en la época colonial, cuando muchas de ellas fueron creadas. Los administradores coloniales consideraban a las cooperativas como instrumentos para alcanzar ciertos objetivos políticos o económicos establecidos por el gobierno (como aumentos en los beneficios de la exportación, impuestos, o control político local) en lugar de organizaciones regidas libremente por sus miembros para defender sus intereses. Después de la independencia mucho líderes nacionales tuvieron la misma política hacia las cooperativas, es decir, de promoción y control.

Por desgracia, como en la época colonial, las cooperativas continuaron siendo regidas de forma piramidal, con el gobierno que participaba directamente tanto en la gestión como en la financiación. Como consecuencia de ello, los agricultores se veían como miembros de la "cooperativa gubernamental", no como miembros de "su" cooperativa.

El trabajo inicial de la FAO

No todos los técnicos de la FAO estaban convencidos de que tanto el planteamiento "capacitación y visitas" como otros métodos de extensión más tradicionales fuesen los mejores medios para portar las nuevas tecnologías a los pequeños agricultores. Conscientes de que las organizaciones agrícolas existentes eran el eslabón débil de la cadena de transferencia tecnológica, un pequeño grupo de sociólogos, extensionistas y especialistas de cooperativas comenzó a llevar a cabo, en la sede central de la FAO en Roma, a principios de los años setenta, diferentes estudios de estrategias de organización que promoviesen la participación activa del pequeño agricultor en el desarrollo rural.

Dichos estudios subrayaron cuatro características fundamentales para un tipo ideal de organización sostenible y autónoma para pequeños agricultores. En primer lugar, las buenas organizaciones suelen basarse en pequeños grupos informales de entre ocho y quince miembros, mucho más pequeñas que la típica cooperativa local. En segundo lugar, los grupos cuyos miembros provienen de semejantes ambientes poseen similares intereses y parecidos recursos con lo que, por lo tanto, tienden a tener menores conflictos internos y funcionan mejor que aquellas organizaciones en cuyo seno coexisten miembros muy heterogéneos. En tercer lugar, los grupos que se centran en resolver problemas comunes a todos los miembros tienen más posibilidades de éxito. Y, finalmente, donde promotores externos han ayudado en el desarrollo del grupo, se han obtenido mejores resultados siempre que el promotor haya mantenido una postura participativa.

En 1973, dos extensionistas pioneros de la Oficina Regional de la FAO en Bangkok decidieron probar una metodología para crear una organización sostenible de pequeños agricultores utilizando el método descrito anteriormente. El resultado fue el Programa de Desarrollo de Pequeños Agricultores (SFDP), iniciado en Nepal en 1975 en colaboración con el Banco de Desarrollo Agrícola del país. Pronto se convirtió en un modelo para el desarrollo de pequeños agricultores en el resto de Asia. Hacia 1980, proyectos pilotos SFDP estaban teniendo lugar en Nepal, Bangladesh y Filipinas. El número de grupos formado sólo en Nepal había crecido hasta 4 554, con un total de 42 000 pequeños agricultores como miembros. Mientras que el enfoque SFDP no podía considerarse extensión participativa agrícola en sí mismo, tenía sin embargo todos los elementos. Según una evaluación reciente encontró que uno de los logros más importantes del programa fue conectar grupos de pequeños agricultores a sistemas de extensión, insumos agrícolas, créditos y otros servicios.

Del SFDP al PPP

El apoyo a los planteamientos de desarrollo rural participativo recibió mayor respaldo en 1979 en la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CMRADR) celebrada en Roma. Uno de los temas principales de la Conferencia fue revisar los avances en el campo del desarrollo rural. Los informes de la situación, sin embargo, fueron bastante críticos con las estrategias basadas en tecnología para el desarrollo rural ya que parecían haber ignorado la participación de la gente rural, especialmente los pobres, y agravaban los desequilibrios urbano-rurales, además de aumentar la diferencia entre ricos y pobres en el campo. Esto, además, limitaba el crecimiento de los mercados locales y de puestos de trabajo, lo cual conducía a un clima de descontento tanto político como social. Para eliminar esas diferencias, señalaba la Conferencia, debía apoyarse la participación activa de la gente rural, a través de sus propias organizaciones, en la formulación e implementación de programas diseñados para ayudarles.

La respuesta de los donantes al mandato de la CMRADR fue rápida y la FAO pronto se encontró llevando a cabo diversos programas de seguimiento, incluyendo el Programa de Participación Popular (PPP), que tenía entre sus objetivos principales la expansión de la metodología SFDP en una escala mucho mayor, con énfasis especial en Africa.

El PPP en Africa, sin embargo, no empezó tan deprepisa como hubiera debido. Muchos gobiernos mostraron un gran interés en el PPP, pero eran algo reticentes sobre las posibles consecuencias políticas de introducir el desarrollo rural participativo en zonas acostumbradas desde mucho tiempo atrás a recibir órdenes directamente desde las ciudades. Los proyectos que finalmente obtuvieron aprobación solían estar en lugares apartados, lejos de la visión crítica de funcionarios y políticos.

Al final esto no fue algo tan malo. En los primeros años de PPP hubieron muchas pruebas y errores, tanto en las zonas de los proyectos como en la sede central de la FAO. Al contrario de otros proyectos tradicionales de la FAO, con objetivos predeterminados y rígida agenda, los PPP dejan mucha libertad para que sean los propios grupos quienes decidan exactamente qué finalidad y en qué tiempo debe realizarse el programa. Los objetivos se marcan a través de "Promotores de Grupo" (PG), que han recibido formación para ello, y que viven y trabajan en la misma zona. Estos proyectos innovadores, con presupuestos relativamente pequeños de menos de 200 000 dólares, subrayan más la formación que el material, y emplean a mucha gente local. Fueron ejecutados a través de diversas agencias, incluyendo ministerios, organizaciones de cooperativas semiautónomas y Organizaciones no gubernamentales (ONG). Estos extremos y el diseño participativo de los programas provocó no pocos problemas para muchos administradores de la FAO que se sentían más a gusto trabajando con programas cuyos tiempos y objetivos estaban más claramente definidos.

Todo lo cual trajo como consecuencia numerosos quebraderos de cabeza tanto dentro de la FAO como a nivel local. Se cometieron errores, pero fue positivo aprender de ellos y mejorar. Por ejemplo, se llevaron a cabo frecuentes talleres de trabajo con el personal de programas PPP en países vecinos (en Harare, Zimbabwe, en 1985; en Mbabane, Swazilandia, en 1987; y en Arusha, Tanzanía, en 1989) para evaluar los problemas y desarrollar soluciones. Se crearon nuevos procedimientos contractuales para ayudar en la descentralización de la gestión del proyecto y se capacitó a personal local en temas como créditos de grupo, administración y control participativo.

Durante la década de los ochenta empezaron en Africa siete proyectos PPP, en Ghana, Lesotho, Kenya, Swazilandia, Tanzanía, Zambia y Zimbabwe, y otros tres en Asia, en Tailandia, Sri Lanka y Pakistán. Para finales de los ochenta, los PPP en todo el mundo organizaban a 900 grupos y 120 asociaciones de intergrupos, sirviendo a más de 11,000 agricultores. La estructura de grupo del PPP no sólo ayudaba a estos agricultores a resolver sus problemas de forma más eficiente sino también a movilizar sus propios recursos con fines inversionistas y utilizar más eficazmente los sistemas de servicios oficiales. A mediados de 1991, los grupos PPP habían movilizado 185 000 dólares en ahorros y tenido acceso a más de 500,000 dólares en préstamos de grupo.

Aunque estas cifras parezcan pequeñas, comparadas con proyectos de ayuda alimentaria que afectan a cientos de miles de personas y cuyos presupuestos se miden en millones de dólares, no lo son tanto si se tiene en cuenta que se trata de agricultores de escasísimos recursos cuyas organizaciones están gestionadas y controladas por sí mismos en función de sus propias necesidades.

Participación en práctica

Mientras que todos los PPP están dirigidos a vincular a los pequeños agricultores de forma más eficaz, sólo tres de ellos -en Sri Lanka, Tailandia y Zambia- han sido llevados a cabo por agencias de extensión. Curiosamente, los tres han tenido un gran éxito.

El proyecto SFDP/PPP de Tailandia, por ejemplo, realizado a través del Departamento de Extensión Agrícola de ese país (DOAE), y finalizado en 1987, fue clave dentro de un amplio cambio de política agrícola de extensión encaminada hacia un uso más participativo de los planteamientos de grupo y que alcanzara a los pequeños agricultores.

En Zambia, el Servicio Femenino de Extensión del Ministerio de Agricultura es la agencia que ejecuta los programas PPP localizados en la remota Provincia Occidental. Tras un cuidadoso trabajo durante los últimos ocho años, el proyecto ha creado una red de 155 pequeños grupos agrícolas y 69 asociaciones de intergrupos que sirven como vehículo para ofrecer información agrícola de extensión a 1 800 agricultores (de los cuales un 77 por ciento de mujeres). El acceso al crédito ha jugado un papel menor en el proyecto, con menos de 587 735 kwachas concedidos en créditos de grupo, pero la mayoría de los grupos se autosostienen. Lo han probado mobilizando 188 690 k en ahorros (con una media de 1 945 k por grupo) a pesar de la alta inflación local, lo cual es un éxito único en la Zambia rural.

Muchos de los ahorros movilizados han sido invertidos en la adopción de nuevas tecnologías, y con la expansión de las actividades a todos los distritos de las provincias occidentales en noviembre de 1993, el proyecto ha empezado a atraer la atención internacional.

El proyecto de Sri Lanka representa la intervención mejor articulada y desarrollada hasta la fecha de los PPP de la FAO y parece haber alcanzado la sostenibilidad a largo plazo. Ejecutado por un equipo de extensionistas apoyado por el Ministerio de Agricultura, Desarrollo e Investigación (MADR), la red autogobernada de más de 200 pequeños grupos agrícolas, 24 asociaciones de intergrupos locales y las dos federaciones de intergrupos, ha conseguido que el escaso personal del servicio de extensión del MADR participe y ofrezca asistencia a más de 2 000 agricultores marginales de Sri Lanka.

El caso de Sri Lanka muestra cómo los planteamientos participativos de la extensión pueden mejorar la relación costo-eficacia de esos servicios al apoyar un "gasto compartido" entre las agencias de extensión y su anterior clientela agrícola. Gracias a este proyecto los extensionistas del MADR han podido trabajar a través de una red autogestionada de grupos de pequeños agricultores y asociaciones de un nivel mayor para suministrar sus mensajes de extensión. En lugar de ir directamente a los pequeños agricultores, lo cual hubiera sido muy costoso, ahora delegan muchas tareas (como organizar pruebas de tecnología, distribuir insumos, controlar y evaluar los resultados de la extensión...) a la red de pequeños agricultores, reduciendo así de forma considerable los costos del servicio de extensión además de, al mismo tiempo, aumentar la cobertura.

Principios básicos

Durante los últimos 20 años las experiencias como la descrita con anterioridad han enseñado mucho a la FAO sobre lo que sirve o no sirve en el desarrollo de grupos de pequeños agricultores y en la participación de éstos en la extensión. La experiencia puede ser resumida en los siguientes puntos:

El desarrollo sostenible de grupos de pequeños agricultores es un proceso a largo plazo, que requiere un mínimo de tres a cuatro años. La mejor forma de empezar este proceso es creando pequeños grupos informales (de cinco a quince miembros), organizados alrededor de una necesidad o interés común. El ambiente del grupo pequeño ofrece unas condiciones óptimas para el aprendizaje de la organización, técnicas y formas de encontrar soluciones a los problemas. La homogeneidad de los grupos es fundamental ya que reduce las posibilidades de conflictos entre sus miembros que afectan negativamente al rendimiento general.

El mejor punto de partida para las actividades de grupo es la cooperación finalizada a la mejora de los ingresos potenciales. La ganancia generada se convierte así en la base del crecimiento del ahorro y de otras actividades de desarrollo del grupo. El uso de créditos de bajo interés como incentivo para la formación de grupos no es aconsejable, es mejor adoptar un planteamiento de "ahorrar primero". Los depósitos regulares de los miembros (la cantidad no es tan importante como la regularidad) dentro de un grupo ayudan a consolidar la seguridad financiera y la movilización de capital esencial para el desarrollo de su actividad.

La participación de organizadores de grupo allí residentes y debidamente capacitados es, por lo general, básico para el éxito. Una de las cosas más importantes que estos trabajadores de desarrollo pueden enseñar a los grupos es la forma colectiva de tomar decisiones y solucionar problemas. Un ejemplo es el "liderazgo, compartido", a través del cual cada miembro debe asumir el liderazgo que se turna de forma rotativa, con lo cual se ejercita en técnicas organizativas y de gestión.

La formación de pequeños grupos informales no debe ser visto como una finalidad en sí misma, sino como un primer paso para la creación a largo plazo de una organización dirigida a relacionar pequeños grupos en asociaciones intergrupos más grandes y organizaciones agrícolas.

Rentabilidad/costo

Pero, ¿es rentable? Esta fue la pregunta del representante de un importante donante en un seminario de trabajo sobre un PPP que tuvo lugar en Tanzanía en 1989. Se refería a que mientras los planteamientos participativos canalizan servicios hacia grupos marginales que de otra forma serían ignorados, el costo podría superar los beneficios económicos.

Era una buena pregunta, una a la que la FAO nunca había respondido adecuadamente, en parte debido a que sólo entonces estaban empezando a verse con claridad las ventajas del PPP. Para poder responder a esa pregunta se llevaron a cabo diversos estudios de evaluación sobre PPP dos o tres años después de que terminara la ayuda de la FAO. Se hicieron cinco estudios en Sierra Leona, Ghana, Lesotho, Sri Lanka y Tailandia, los cuales mostraron que durante el proyecto el costo medio por beneficiario se redujo drásticamente en el segundo y tercer año de asistencia de la FAO.

Por ejemplo, un estudio sobre el costo medio por beneficiario de ofrecer servicios de promotor de grupo revela un costo medio de unos 24 dólares, con un descenso continuado según iba pasando el tiempo. Por supuesto, la dura prueba sobre la "rentabilidad" consistía en ver cuántos grupos creados bajo dicho proyecto sobrevivirían dos o tres años después de que la ayuda de la FAO finalizara. Sorprendentemente, en cuatro de los cinco casos mencionados, entre el 30 y el 60 por ciento de los grupos PPP continuaron funcionando de forma efectiva, incluso sin apoyo técnico externo. Las organizaciones agrícolas genuinamente autónomas podían convertirse en socios cruciales del gobierno a la hora de mejorar la "rentabilidad" y eficacia de los servicios de desarrollo, muchos de los cuales afrontan ahora recortes presupuestarios como consecuencia de la recesión mundial, la caída de ingresos oficiales y las políticas de ajuste estructural.

Los gobiernos deben aprender a seguir haciendo cosas con menos dinero y, en este sentido, los PPP son una buena inversión. Sin embargo, los beneficios gubernamentales que se derivan de este planteamiento no son sólo económicos. Las organizaciones democráticas y autogestionadas de pequeños agricultores son una forma de que éstos participen más activamente en la política local y nacional, lo cual es importante porque, entre otras cosas, es la participación política de los pequeños agricultores en la toma de decisiones generales sobre desarrollo rural lo que convierte a los sistemas de extensión en una herramienta útil.



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