Participación Gente

Mayo 1996

El Programa de Participación Popular de la FAO


Introducción | Selección de los participantes | Formación de los grupos | Actividades de grupo | Ahorro y crédito | Promotores de grupo | Costos y beneficios

Introducción

A menos que se den a los campesinos pobres los medios para participar plenamente en el desarrollo, seguirán estando excluidos de sus beneficios. El Programa de Participación Popular de la FAO (PPP) ha demostrado que la participación es posible cuando los pobres forman grupos pequeños en régimen de autoayuda que les permiten reunir recursos para conseguir sus propios objetivos. Los proyectos del PPP se han ejecutado en 12 países del Africa, de Asia y de América Latina. Unas 13 200 personas han participado activamente en el PPP, mientras que los beneficiarios han sido unos 80 000 en total. Los elementos principales del enfoque del PPP son:

Selección de los participantes

Los proyectos participativos de desarrollo rural tratan de mejorar las condiciones y capacidades económicas, sociales y políticas del campesinado pobre. La primera tarea del planificador del proyecto es identificar las zonas empobrecidas y los habitantes pobres que desean participar en el proyecto. Los planificadores pueden determinar las zonas empobrecidas conversando con los administradores rurales y mediante un análisis rápido de los datos disponibles.

Al seleccionar las zonas aptas para los proyectos de desarrollo participativo, se da preferencia a aquéllas donde se pueden llegar a realizar actividades económicas viables, y que disponen de servicios de desarrollo y de algunas salidas de mercado. El paso siguiente es seleccionar los grupos de aldeas donde empezarán las actividades del proyecto. Para identificar dichos grupos, los planificadores del proyecto realizan encuestas socioeconómicas en colaboración con los promotores de grupos. Las aldeas seleccionadas deberían tener potencial de desarrollo y poca estratificación social.

El campesinado pobre vive del trabajo en la agricultura y en ocupaciones conexas, y en un nivel de subsistencia o por debajo de él. También entre los pobres existen distintos niveles de pobreza. Los pequeños agricultores son considerados algunas veces «marginalmente pobres» porque tienen algún acceso a los bienes y a los ingresos. Por lo general están en peor situación los medieros, los trabajadores sin tierras y los vendedores ambulantes (los «muy pobres»). Las personas más desvalidas de las zonas rurales son indigentes que no tienen ninguna clase de base económica. Para evaluar el número, la proporción y las características principales de los pobres y de los no pobres de la zona del proyecto, el personal del proyecto reúne los datos existentes sobre población, tenencia de la tierra, actividades económicas y distribución de los ingresos. Para una evaluación más detallada, a veces es necesario elaborar criterios de pobreza específicos de la zona, como el nivel de acceso a los recursos productivos, las características étnicas y de castas y el estado nutricional.

Por lo general, los que participen en el proyecto serán personas cuya principal fuente de ingresos es la agricultura o actividades conexas, cuya principal fuente de trabajo es su familia y cuyos ingresos son inferiores a la media en la zona. Tienen poco acceso a los insumos, créditos, mercados, capacitación, extensión y otros servicios. No es necesario que un proyecto participativo comience con los más pobres. Algunos proyectos tratan de involucrar primero a pequeños agricultores marginalmente pobres que pueden arriesgar algunos de sus bienes en actividades de grupo. Se podrá incorporar a los más pobres en fases posteriores del proyecto.

Para identificar las necesidades prioritarias de los pobres, el personal del proyecto realiza estudios sociales y económicos rápidos, consultando a una muestra representativa de la población local - especialmente a los pobres - y a los miembros claves de las organizaciones populares locales y a los líderes tradicionales. Las preguntas del equipo se refieren a las iniciativas de desarrollo existentes, a las necesidades experimentadas, y a las aspiraciones y limitaciones. La información que se recoge se considera preliminar y, en parte, no imparcial. Se obtienen datos más confiables y detallados a medida que el personal de campo conquista la confianza de los pobres durante la ejecución del proyecto.

Formación de los grupos

El elemento central del PPP es la formación de grupos de campesinos pobres en régimen de autoayuda como el primer paso de un proceso de desarrollo institucional a largo plazo. La pertenencia al grupo ofrece a los pobres una serie de ventajas: Los proyectos del PPP siguen cuatro orientaciones para la formación de los grupos: El proyecto organiza después reuniones informales con los posibles miembros de grupos para estudiar la finalidad, los métodos de trabajo y los beneficios de los grupos, e iniciativas posibles. Los promotores de grupo compilan una lista de los miembros y líderes potenciales, de las posibles actividades del grupo y de los insumos necesarios. Una vez que los participantes han identificado las actividades viables generadoras de ingresos, deciden sobre los criterios para la participación en los grupos: por ejemplo, si los miembros deben pertenecer a una categoría específica como pequeños propietarios, arrendatarios o personas sin tierras. Evalúan sus recursos productivos, incluidos el capital, los conocimientos técnicos y la experiencia. Luego los miembros del grupo eligen un presidente, un secretario y un tesorero. El personal del proyecto estimula la rotación del liderazgo entre los miembros del grupo a fin de dar a todos los miembros la posibilidad de hacer dicha experiencia.

La formación de grupos viables y estables requiere paciencia y, en la mayoría de los casos, un período de dos a seis meses. Se debe evitar tanto la formación demasiado rápida como las demoras demasiado prolongadas que podrían desalentar el interés de los posibles participantes. El proceso la formación de un grupo puede tropezar con obstáculos muy grandes. En la mayoría de los casos, los campesinos pobres dependen económicamente de los propietarios de tierras, de los comerciantes e intermediarios, y pueden sufrir intimidación si participan en organizaciones campesinas independientes. Otras dificultades pueden provenir de los que detentan el poder en el lugar, que pueden ver en los grupos una amenaza para las relaciones entre patrones y clientes. A nivel local, el personal del proyecto puede ayudar a superar dicho antagonismo organizando reuniones para sensibilizar a los dirigentes sobre los objetivos del proyecto y, sobre todo, para hacer ver los beneficios que sus actividades traerán a toda la zona.

Una vez que los grupos han logrado una base económica sólida, el PPP promueve su concentración en federaciones intergrupales a nivel local. Dichas federaciones promueven la solidaridad y las economías de escala tanto en las actividades grupales como en la prestación de servicios de desarrollo. El desarrollo de estructuras locales - y, con el tiempo, regionales y nacionales - estimula también la formación de otros grupos. Una federación intergrupal debe ser responsable de todos los miembros de grupos. Tiene una función facilitadora, coordinadora y educacional, es una fuente de ayuda técnica, de economía de escala y orientación. Por ejemplo, una federación puede ofrecer capacitación a los grupos nuevos, ayudar a financiar sus actividades con ahorros y realizar algunas de las funciones de los promotores de grupo.

Actividades de grupo

Los grupos participativos se forman en torno a actividades que responden a las necesidades y aspiraciones prioritarias identificadas de los que desean incorporarse. La finalidad de dichas actividades es, principalmente, de orden económico y de desarrollo: aumentar la producción y los ingresos de los miembros, reducir sus costos, promover la autoconfianza financiera y contribuir al bienestar de la comunidad. Aunque las actividades del grupo varían mucho, se pueden distinguir cuatro tipos generales: El PPP hace hincapié en las actividades generadoras de ingresos o de ahorro de costos basadas en la experiencia local y en tecnología barata. Dichas iniciativas no pretenden reemplazar sino complementar la producción normal de los miembros. Este tipo de actividades muy probablemente amplía la base económica de los grupos, moviliza los ahorros, fortalece la cohesión del grupo y desarrolla sus conocimientos de gestión de empresas. Sólo en una etapa posterior se estimula a los grupos a emprender actividades de mejoras sociales o comunitarias. Es importante que - en lo posible - cada grupo identifique, planifique, lleve a cabo y evalúe sus propias actividades. Esto es esencial para el crecimiento del grupo y, a la larga, para la autoconfianza. Si bien es importante estimular las actividades del grupo, especialmente en las etapas iniciales, la función de los promotores es de estímulo y disminuye gradualmente a medida que los grupos se desarrollan.

Puesto que el objetivo principal de toda empresa es producir algo que la gente compre, al grupo se le enseña cómo realizar en su comunidad encuestas sencillas de mercado para identificar el producto o el servicio que se necesita y cuántos clientes están dispuestos a pagarlo. Después el grupo decide si los miembros tienen los recursos y los conocimientos para suministrarlo. Se estimula al grupo a elegir el producto o el servicio que puede producir eficaz y económicamente, evitando procesos complicados de producción. A continuación, el grupo calcula lo que se requiere para establecer la empresa, por ejemplo qué conocimientos y otros recursos puede aportar cada miembro. El último paso, y el más importante, es calcular la utilidad que se espera.

Cada grupo prepara un sencillo plan de trabajo que contemple las condiciones socio-económicas, los recursos y los problemas de las familias que participan. Prepara también un programa de operaciones y planes para futuras actividades subsidiarias generadoras de ingresos, agrícolas o no agrícolas, que puedan fortalecer la base económica de los distintos miembros. Puede ser necesario hacer estudios de viabilidad en pequeña escala para proponer al grupo actividades realizables. Dichos estudios toman en cuenta las actividades generadoras de ingresos y otras promovidas por el Gobierno o por organismos de las ONG en la zona. La identificación de actividades viables para el grupo también forma parte de la investigación sobre la acciones en curso; por ejemplo, algunas propuestas pueden surgir de los datos de encuestas por hogares.

El primer obstáculo con que se enfrenta la mayoría de los grupos es el del financiamiento de la actividad. Si bien el proyecto puede prever el suministro de crédito para los grupos, la experiencia indica que las primeras actividades deben financiarse con los ahorros de los mismos miembros del grupo. Con esto se asegura que el alcance de la actividad no exceda de la capacidad y los recursos actuales del grupo, se cree un compromiso con el grupo y se reduce la dependencia de la deuda. Otro problema común en las actividades de desarrollo es la necesidad de capacitación de los grupos. Con frecuencia los miembros tienen poco conocimiento en lo que se refiere a leer y escribir y a las matemáticas, lo cual constituye una desventaja para una gestión sana. Puede ser necesario que el proyecto prepare materiales de capacitación adaptados a su nivel cultural. Por desgracia, en los países en desarrollo dichos materiales son muy escasos.

A medida que el grupo desarrolla sus actividades y ve los frutos que producen, por lo general empieza a emprender otras tareas más complejas. Aquí el riesgo es que los grupos abarquen más de lo que pueden realizar. Los promotores de grupo ayudan a examinar objetivamente la viabilidad de las nuevas actividades propuestas, evaluando la disponibilidad de recursos, de financiación y de mercados locales. Por último, los grupos deben examinar con mucha cautela la viabilidad de las actividades colectivas de producción. La experiencia con el PPP ha demostrado que si bien los miembros del grupo obtienen mejores ganancias al compartir los insumos de la producción y la experiencia, muchos han aprendido que con frecuencia la producción efectiva se realiza mejor sobre una base individual. No pocos intentos de cultivar parcelas comunitarias han fallado debido a las disputas sobre la asignación del trabajo y el reparto de los ingresos. Por lo general el personal del proyecto aconseja a los grupos que desean utilizar parcelas comunitarias planificar juntos la actividad, pero dividir la tierra en parcelas individuales para la producción. Las iniciativas colectivas sirven más para compartir nuevos conocimientos técnicos adquiridos, o las tareas costosas o difíciles como la de transportar los insumos y los productos.

Ahorro y crédito

La FAO ha desarrollado una serie de estrategias financieras encaminadas a reducir el costo para los bancos de la prestación de servicios de ahorro y crédito a los pequeños agricultores, y a disminuir el costo del acceso a dichos servicios para los participantes en el proyecto. Aunque los enfoques financieros del PPP varían de acuerdo a las situaciones locales, todos ellos tienen en común cinco elementos básicos:

Promotores de grupo

El promotor de grupo (o PG) es un factor decisivo para el éxito de un proyecto participativo. Trabaja con los pobres, animándoles a tener fe en su propia capacidad y promoviendo su autoconfianza. Como este trabajo debe realizarse sin crear dependencia, la tarea del PG es esencialmente la de ser intermediario, con tres funciones básicas: Según la experiencia de la FAO, un promotor de grupo puede ayudar a organizar un promedio de 15 grupos en tres años. Así, cada PG puede alcanzar directamente a lo largo de tres años a unas 150 familias, o bien a unas 900 personas. Los PG deben tener experiencia de trabajo con personas y organizaciones locales de las zonas rurales, y estar familiarizados con los problemas de los pobres. Es esencial que los candidatos se comprometan seriamente a vivir con los campesinos, a trabajar con ellos y a ayudarles durante dos años por lo menos. Se pueden reclutar buenos promotores de grupo en los organismos gubernamentales o en las ONG locales. En algunos casos se ha dado preferencia a los organismos gubernamentales dispuestos a poner su personal al servicio del proyecto. Varios proyectos del PPP encontraron excelentes promotores de grupo entre el personal de extensión del gobierno, personal que volvió después a sus organismos a propagar el enfoque.

Los PG promueven la autoconfianza de los miembros del grupo haciéndoles participar en actividades que les permiten desarrollar cualidades de líder y aprender a llevar registros. Estimulan intercambios entre los grupos y aseguran la presencia de uno o más miembros del grupo cuando se relacionan con instituciones de apoyo como bancos y organismos de prestaciones. ¿Cuándo y cómo deben los PG dejar sus grupos? La experiencia en la ejecución de los proyectos del PPP indica que los grupos logran una completa autoconfianza en un plazo de tres a cinco años.

Costos y beneficios

Los costos totales de la ayuda externa a los proyectos del PPP son por término medio 63 dólares al año por miembro del grupo y menos de 11 dólares por beneficiario (o sea, las personas a cargo de los miembros del grupo). Los costos por participante y beneficiario son altos al comienzo del proyecto, pero descienden a medida que el personal del proyecto se capacita y los grupos logran una autoconfianza mayor. Gracias a las economías de escala, el costo marginal por beneficiario de la inclusión de un componente de participación en un proyecto en gran escala podría ser aún menor. La incorporación de elementos participativos implica los siguientes costos extras: El costo que implica añadir dichos elementos se compensará con la mejora del diseño del proyecto y, a la larga, con el aumento de sus beneficios sociales y económicos.

Los beneficios del PPP se pueden medir desde dos perspectivas, la de cada participante y la de la sociedad en general. Los beneficios para los participantes son:

Los beneficios para la sociedad son:



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