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septiembre 2006

Titulación colectiva de tierra para minorías indígenas en África

El caso de la Comunidad San en Mupembati, Angola

por Paolo Groppo
Land Tenure Service
FAO Rural Development Division

S. Madureira
A. di Grazia
y C. Delgado Matas
Consultores del programa tierra de la FAO en Angola

Hace cinco años se entregó el primer título de concesión sobre la tierra a una Comunidad angoleña (Tchicala), localizada en la provincia de Huila. (Sala de prensa). Tal y como habíamos contado con motivo del primer aniversario de este acontecimiento, se trataba del comienzo de un proceso de acercamiento a la problemática de la tierra en un país que sólo en 2002 terminaba definitivamente un conflicto armado que se venía arrastrando desde los años 60.

Si retomamos el tema ahora es para celebrar el primer título entregado en Angola, y probablemente uno de los primeros en toda Africa austral, a una comunidad San ubicada en la localidad de Mupembati, Municipio de Kipungo, Provincia de la Huila, Angola. Se trata de un evento clave para el futuro de la problemática tierra en esta parte del continente. El título, logrado gracias a la colaboración del programa tierra de la FAO en Angola, la ONG OCADEC y la dirección provincial de agricultura del gobierno provincial de la Huila a partir de un trabajo de campo iniciado el año pasado, se refiere a una superficie (1,389 Hectáreas) reivindicada por la comunidad San desde hace tiempo.

Antecedentes del programa tierra de FAO en Angola

En 1999, a petición del gobierno de Angola, el Servicio de Tenencia de la Tierra de la FAO comenzó una serie de actividades en estrecha colaboración con la dirección nacional de Ordenamiento Rural del Ministerio de la Agricultura y Desarrollo Rural, con el propósito de iniciar una reflexión sobre el tema de la tierra en el país.

Mediante una serie de actividades en el campo destinadas al reconocimiento de los derechos históricos de las comunidades locales y gracias a la realización de reuniones y debates, fue posible demostrar la importancia de una actitud coherente al tema de la tierra. Las conclusiones fueron que era (i) necesario encontrar medidas para asegurar el acceso a la tierra; (ii) para reglamentar los temas de la tierra (es decir, un marco jurídico, un sistema de información sobre la tierra y fomento de la capacidad judicial); y (iii) desarrollar estrategias complementarias para el uso/gestión de los recursos naturales.

Inicialmente se desarrollaron actividades pilotos en dos provincias (Huíla y Bengo), ampliándose sucesivamente la cobertura a otras provincias, Benguela y, en particular, Huambo. Los resultados de estas actividades, realizadas junto con varias organizaciones no gubernamentales, fueron: (i) la capacitación de varios técnicos nacionales en los distintos aspectos ligados al tema tierra, (ii) la elaboración de una propuesta metodológica y (iii) la realización de una serie de experiencias pilotos que han conducido a la emisión de títulos de concesión de tierra para varias comunidades rurales del país.

La propuesta metodológica de la FAO para una delimitación participativa y negociada de los territorios

La modalidad concreta que hemos venido testando en estos últimos años para delimitar los territorios rurales es el producto de una serie de reflexiones que ya se venían haciendo sobre metodologías participativas, herramientas “modernas” para la medición y el mapeamiento (GPS y SIG) y reflexiones conjuntas con la Oficina Jurídica de la FAO en materia de legalidad y legitimidad.

La puesta en práctica de estas reflexiones pudo llevarse a cabo cuando nuevas Leyes de Tierra aparecieron en algunos países miembros (por ejemplo Mozambique, Guinea-Bissau), de hecho abriendo espacios de trabajos en esta dirección.

Partiendo del presupuesto que dichas nuevas Leyes de Tierras trataban la cuestión de la delimitación con la participación de las comunidades, la construcción de una metodología para tal fin no podía omitir principios que materializasen una participación efectiva. ¿Qué se entiende por capacitación participativa? Mejor dicho, ¿podrá existir capacitación sin participación?

Como asegura Madureira: “aunque se pueda afirmar que no, en la praxis de procesos cognitivos tradicionales, la capacitación tiene como diseño una vía emisora y otra receptora del conocimiento. En el caso del dominio e implementación de tecnologías, la asistencia técnica tradicional es un modelo donde los espacios están bien definidos, por un lado el saber de los técnicos y por el otro la recepción pasiva de los campesinos, y no siempre hay una coherencia con las prioridades efectivamente requeridas”.

De igual forma, se verifican los procesos tradicionales de demarcación de tierras, donde no se considera el proceso cultural de apropiación del espacio por las comunidades, quedando éstas al margen de la decisión de las instituciones responsables por esta actividad y, que en general, aísla a las comunidades de los espacios concedidos a privados.

Asimismo, se han realizado experiencias en las que las comunidades son sujetos activos y responsables del proceso de legalización. En determinados contextos institucionales con falta de personal y medios, son los propios beneficiarios los principales ejecutores del proceso. La tarea de supervisar la calidad de estos procesos y la posterior demarcación así como el tratamiento informático queda a cargo de las instituciones. Con esta visión son los miembros de la comunidad en general apoyados por aquellos líderes comunitarios, entendiendo éstos no sólo como los líderes tradicionales sino como aquellas personas relevantes que tienen un peso importante dentro del grupo, los que conocen el medio en el que habitan y además están interesados en el avance del proceso. Por otro lado, comenzar a concebir a las comunidades rurales como los verdaderos actores de su propio desarrollo es lo que va a dar inicio a un desarrollo comunitario desde la comunidad y por la comunidad.

Asegurar los derechos de las comunidades sobre su territorio es, sin duda, uno de los avances de las nuevas Leyes. Sin embargo, el distanciamiento de éstas de las oportunidades de desarrollo o también de la perspectiva de una equidad social y económica que las aproxime a una realidad que garantice una reproducción digna y sostenible, requieren una práctica más allá de una delimitación reconocida oficialmente.

Para corroborar una Ley que diera espacio a la consolidación cultural del concepto de comunidad local y su participación en la delimitación de sus tierras, se diseñó una propuesta amplia en el aspecto que definiese a quién y cómo capacitar y, ampliando los límites del objetivo central, que la delimitación abriese caminos para el desarrollo.

Para tal fin, fue necesario el conocimiento de las potencialidades y la valoración de los otros recursos naturales allí existentes y de qué forma éstos son actualmente utilizados y administrados por la población.

Se definió entonces que el marco metodológico utilizado partiría de la aplicación de los principios de un diagnóstico rural participativo, teniendo como meta la delimitación de las tierras de las comunidades. Para mayores detalles metodológicos véase el manual citado en la bibliografía final. Las experiencias realizadas en otros países han permitido adecuar esta propuesta inicial a las distintas realidades locales y, en el caso específico de Angola, preparar un borrador de manual para las labores de campo en este país.

Significación del título y desafíos para el futuro

El título entregado a la Comunidad se caracteriza por su provisionalidad, puesto que se limita a un periodo de 5 años, a la espera del reglamento de la nueva Ley de Tierras. A pesar de su caducidad, el título goza de toda validez; esta solución temporal se transformará en título definitivo cuando las modalidades futuras lo permitirán.

Como decíamos en artículos precedentes “[l]a complejidad de la cuestión tierra, […] es tan grande (en el caso angoleño como en la mayoría de los países africanos) que claramente no puede ser resuelta por parte de un actor (el Estado) solamente, sin la participación activa de los demás actores, comunidades, hacenderos, organizaciones de la sociedad civil, Iglesia, donadores y comunidad financiera internacional” ( La cuestión de la tierra en Angola: Tarea del gobierno o compromiso de todos?)

Por lo tanto, sin un trabajo conjunto de todos estos actores apoyando una negociación entre visiones e intereses que pueden ser distintos, para lograr una visión compartida, con el respeto de los distintos derechos de cada uno, no parece posible enfrentar los desafíos relacionados con la tierra (uso, acceso, gestión productiva y socio-ambiental).

La propuesta metodológica que se ha venido testando y afinando progresivamente en una serie de países ha demostrado que es posible, uniendo una verdadera participación, tecnología modernas y diálogo-cooperación entre servicios estatales y no estatales lograr no solamente una legalidad formal sino también una legitimidad social que parece ser un freno interesante a futuros conflictos entre actores.

Evidentemente existe todavía un margen de mejora en el abordaje metodológico y por ello invitamos a los centros de investigación a apoyar estos esfuerzos. La colaboración entre órganos del estado y organizaciones no gubernamentales necesita tiempo para ser lograda, al igual como la futura entrada de actores del sector privado (agrimensores jurados, por ejemplo), pero parece evidente que no existen muchas otras alternativas. Las condiciones actuales de las instituciones ligadas al tema tierra de la mayoría de los países africanos no permiten pensar que puedan, por sí mismas, acatar la masa enorme de problemas existentes; por otro lado, no es pensable resolver estos problemas fuera de la institucionalidad del Estado.

La experiencia de Angola nos ha enseñado que ninguno de los actores por sí solo tiene la capacidad de resolver todos los problemas, es pues necesaria la presencia de todos los actores y que cada cual aporte aquello que mejor sabe hacer para que, entre todos, se vayan consiguiendo soluciones en un proceso de aprendizaje. La aparición de foros o comités de gestión de tierras es un marco importante en este camino, pero no puede quedar aislado, las experiencias deben ser divulgadas para que sobre todo la sociedad civil, y no sólo los intervinientes, sea consciente de lo que se está haciendo y pueda aportar su visión al proceso que al final afecta a la construcción de un país.

En este sentido, es importantísimo crear sistemas simples y baratos en el levantamiento de datos, proceso de legalización y en la toma de decisiones en el desarrollo local que permitan a todos los intervenientes una participación efectiva y no quede limitado a una pequeña elite muy formada.

Es por ello que proponemos un abordaje pragmático de colaboración interinstitucional, sensible a los costos de las operaciones y a no caer en la tentación tecnológica, uniendo ciencias sociales y material más moderno, pensamos haber contribuido a apoyar los esfuerzos en favor de la mejora de la seguridad de la tenencia de la tierra en los países miembros.

Nos parece también evidente que la seguridad de la tenencia no es suficiente, por sí sola, para generar un proceso de desarrollo y/o mejorar la seguridad alimentaria. Es necesaria una visión integrada, sistémica, donde al tema de la seguridad de tenencia se unan intervenciones que permitan mejorar concretamente los niveles de vida de los interesados. Por ello, siguiendo los mismos principios de la negociación entre actores, de la participación entre los interesados, la Dirección de desarrollo rural de la FAO ha elaborado una plataforma metodológica para apoyar los esfuerzos en materia de desarrollo territorial negociado y participativo (Desarrollo Territorial Participativo y Negociado (DTPN) ). De manera similar, otros esfuerzos han sido emprendidos entre el Servicio de tierras y la nutrición de las plantas (AGLL) y la Dirección de desarrollo rural en otros países, como Bosnia-Herzegovina (www.plud.ba).

En una perspectiva de buena gobernabilidad local - en términos de gestión de las tierras y de los recursos naturales - la intervención está dirigida a promover un diálogo y una sucesiva negociación entre los distintos actores hacia una definición concertada de las opciones estratégicas de acción y su puesta en práctica en el territorio.

Sin duda, el poder contractual de negociación de los distintos actores, que les permita o no participar en el debate, se convierte en el aspecto más delicado de este planteamiento. Por esta razón es importante activar, desde el principio de un proyecto, una extensa campaña de sensibilización, y una búsqueda de asociados. Estos últimos representan los pilares de la creación de las capacidades de negociación de los actores más frágiles y marginados y aparecen como un componente fundamental del fortalecimiento y de la apropiación del proceso metodológico propuesto.

En las etapas siguientes del programa tierra de la FAO en Angola pretendemos, consecuentemente con esta visión, continuar promoviendo esta visión integrada del tema, fomentando una participación activa, con el fin de contribuir a la mejora real de los medios de vida de estos actores, sean minorías indígenas, comunidades locales o pequeños productores agrícolas.

El camino iniciado con la emanación de una nueva Ley de Tierra y con la preparación de su Reglamento, así como con la nueva Ley de ordenamiento territorial, demuestra la mayor sensibilización gubernamental entorno a la complejidad de este tema, que aspira a generar políticas públicas de desarrollo rural dirigidas a las comunidades rurales y demás actores del campo, que resultan más viables a medida que se identifican los derechos territoriales, se inscriben en los registros y se respetan, conforme se conocen más las posibilidades de los recursos naturales disponibles y se trabaje juntos para la elaboración e implementación de planes de desarrollo local que vean una activa participación de actores que se sienten más seguros en sus tierras.

Bibliografía

P. Groppo, La cuestión de la tierra en Angola: Tarea del gobierno o compromiso de todos? FAO, 2002

P. Groppo, Charting Angola’s future – Peace prospects are improving, but and tenure remains problematic

FAO, 2002 ( www.fao.org/english/newsroom/news/2002/3818-en.html)

FAO Land Reform, Land Settlement and Cooperatives, 2004/2 - Land tenure support in post-conflict Angola
P. Groppo, L. Longhi, A. di Grazia, E. Kollozaj and E. Ghigi

FAO Land Reform, Land Settlement and Cooperatives, 2000/2 - La reforma de la ley de tierras en Mozambique: valores adquiridos y necesidades de consolidación Paul de Wit

FAO Land Reform, Land Settlement and Cooperatives, 2000/2 - Delimitación de tierras de las comunidades en Mozambique: un proceso de capacitación participativa – Sevy Madureira

Tanner, C.; De Wit, P.; Sevy Madureira. Manual de Curso de Delimitação de Terras das Comunidades Locais. FAO Maputo, 2000.

FAO, Uma metodología para delimitação de terras (draft) 2005

FAO, Participatory Land Use Development in the Municipalities of Bosnia and Herzegovina – Guidelines, 2004 (http://www.plud.ba)

FAO, Desarrollo Territorial Negociado y Participativo, 2005


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