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febrero 2005
actualización diciembre 2006

El papel de las instituciones locales en lo que respecta la reducción de la vulnerabilidad a los desastres naturales y el desarrollo de medios de subsistencia sostenibles

La gestión de los riesgos de desastre: una dimensión del desarrollo sostenible

El alivio de la pobreza, el desarrollo y la reducción de los riesgos de desastre son tres asuntos estrechamente inter-dependientes. Los desastres son más destructivos en los países en desarrollo y el riesgo de desastre, se acumula, por lo general históricamente, a través del desarrollo de intervenciones inapropiadas o a causa del corto plazo de las políticas de desarrollo. Además, los desastres constituyen un obstáculo para el desarrollo y el progreso hacia el alcance de los ODM. El Servicio de Instituciones y Participación Rurales apoya la visión según la cual “la integración efectiva de la reducción de riesgos de desastre en el desarrollo, principalmente a través del fortalecimiento del papel y el desempeño de las instituciones rurales, ayudará a la transformación de los círculos ‘viciosos’ del fracaso constituido por el desarrollo de acumulación de riesgos y pérdidas por desastres en círculos ‘virtuosos’ de desarrollo de reducción de riesgos y de respuesta efectiva a los desastres”. 1


El contexto: aumento del impacto y de la frecuencia de los desastres naturales

Los datos globales indican que en la pasada década los desastres naturales se han verificado con mayor frecuencia que en el pasado y que han sido más destructivos. Los riesgos relacionados con el clima siguen creciendo (de un promedio de 200 por año entre 1993 y 1997 hasta 331 por año entre 1998 y el 2002) así como el número reportado de personas afectadas (608 millones de personas afectadas en el 2002 en comparación al promedio de 200 millones de la década precedente). Sin embargo comparando los datos de la déada de los años noventa el número total de muertes reportadas ha disminuido (24,500 personas reportadas muertas en el 2002 contra el promedio anual de 62,000 de la década precedente) eventos como el reciente Tsunami hacen adquirir otra dimensión a lo antes figurado.

De todas formas, la reducción de los riesgos de desastre ha recibido una atención y un apoyo insuficiente en calidad de faceta del desarrollo sostenible. Con una cierta frecuencia más bien es vista como una disciplina nueva e independiente o aún tratada típicamente como un mecanismo de respuesta a eventos espontáneos y eruptivos. El Informe Mundial de Desastres IFRC del 2004, pone en evidencia que mientras la apariencia de los desastres está cambiando y las viejas maneras de respuesta se están demostrando inadecuadas, las personas han de encontrar, por su propia iniciativa, una nueva modalidad de respuesta al riesgo. El informe también destaca que la comunidad de los que se ocupan de los desastres está demasiado centrada en las necesidades y las vulnerabilidades; que hay escasos análisis acerca de cómo las personas sobreviven y se recuperan de los desastres (y al mismo tiempo, siempre menos una programación elaborada y basada en sus estrategias de respuesta) y, que existe además una capacidad limitada de defensa para la colocación, en el centro del debate relativo a las ayudas, de la capacidad de 'recuperación' en lugar de la “vulnerabilidad”.

La FAO tiene una contribución crucial que aportar. La gran mayoría de los desastres naturales se verifican en las áreas rurales, amenazando en particular la producción agrícola, la pesca y la seguridad alimentaria, y, sobre todo, la sostenibilidad ambiental.

El Plan de acción de la Cumbre Mundial de Alimentación de 1996 destaca la necesidad de desarrollar mecanismos de emergencia de respuesta eficientes y, recomienda a los gobiernos que involucren a las comunidades, las autoridades locales y las instituciones en la implementación de las operaciones de emergencia, para identificar de mejor manera y, alcanzar a la vez, a la población y las áreas de mayor riesgo (Objectivo 5.3). Con el mismo espíritu el Plan de acción de la Cumbre Mundial de Alimentación recomienda a los gobiernos “el fortalecimiento de las relaciones entre las operaciones de ayuda y los programas de desarrollo… de tal manera que se puedan apoyar mutuamente y facilitar la transición desde la ayuda hacia el desarrollo” (Objetivo 5.4).

La FAO se ha comprometido a fortalecer sus actividades técnicas y sus servicios políticos de defensa en aquellos países particularmente propensos a los desastres naturales, con una visión que asegura que la gestión del desastre es una consideración clave en las políticas y los programas de desarrollo agrícola en dichos países y, que el apoyo de post emergencia resulta más eficaz sí, integrado con una gestión de los riesgos de desastre (DRM sigla anglófona de Disaster risk management ) a largo plazo y, con las con estrategias de desarrollo rural.2

En el contexto antes mencionado el Servicio de Participación e Instituciones Rurales de la FAO ha dado inicio a un programa acerca de “El papel de las instituciones del nivel local en la reducción de la vulnerabilidad a los desastres naturales”.

Objetivos y alcance del programa del Servicio de Participación e Instituciones Rurales

El Servicio de Participación e Instituciones Rurales aborda el tópico de la gestión de los riesgos de desastre y sus relaciones con el desarrollo desde una perspectiva institucional y, más específicamente, en el contexto del proceso de descentralización en curso. El enfoque de trabajo ha sido elaborado a partir de la premisa de que la comprensión de las capacidades institucionales existentes y los posibles desequilibrios, así como la comparación de los esfuerzos de los diferentes actores en la gestión de los riesgos de desastre, sobre todo en el nivel descentralizado, constituyen puntos de entrada clave para un cambio exitoso desde las operaciones de ayuda de respuesta a la emergencia hacia una preparación y una prevención de los riesgos de desastre a largo plazo, así como para la integración de la gestión de los riesgos de desastre en la planificación rutinaria del desarrollo. Durante el último año el Servicio de Participación e Instituciones Rurales ha estado y prosigue implementando una serie de proyectos de campo y de actividades normativas en el ámbito de la gestión y la preparación respecto a los desastres.3

El programa “El papel de las instituciones del nivel local en la reducción de la vulnerabilidad a los desastres naturales” ha sido construido sobre la base de las lecciones aprendidas a través de los proyectos de campo y propone la expansión del ámbito de análisis y comprensión para efectuar así una comparación entre países, regiones y proyectos, y entre las diferentes tipologías de amenaza de riesgo y los sistemas de subsistencia. El programa ha venido siendo implementado en colaboración con una serie de socios incluyendo al Centro asiático de preparación a los desastres (ADPC ?sigla anglófona del Asian Disaster Preparedness Centre?), la Universidad de Ciudad del Cabo (UCT), el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y varias ONGs incluyendo CENESTA, GREFCO, LASDEL, así como representantes gubernamentales. Los objetivos específicos del programa son los siguientes:

  1. obtener y comparar datos evidentes basados en la experiencia de campo acerca del papel de las organizaciones locales y, en qué y cómo han contribuido a la gestión de los riesgos de desastre y evaluar de que manera se les puede fortalecer ulteriormente como actores clave en la Gestión de los riesgos de desastre;
  2. elaborar estrategias para la incorporación de la prevención de desastres y de las actividades de respuesta en las estrategias a largo plazo del desarrollo rural sostenible.

Por lo tanto, se atribuye un gran énfasis a la cuestión quién actúa en qué. Así como también se da importancia al análisis de cómo los actores locales hayan logrado los resultados deseados y de las barreras comunes encontradas respecto a su desempeño eficaz. Por ejemplo, capturar la poco aparente, mas sin embargo, problemática dinámica social y política existente en las áreas rurales golpeadas por el desastre, tiene potencialidades enormes y se ofrece como una lección aprendida, útil a otros. Muchos de los programas, en especial los de nivel local, no han prestado demasiada atención, cuando no la han rechazado, a esta perspectiva particular, centrada en el papel de los diferentes actores y partes interesadas. En muchos de los casos la atención ha quedado más bien limitada a lo qué hacer.

Las actividades del programa del Servicio de Instituciones y Participación Rurales en el período 2003-2004 incluyen un amplio análisis de material secundario y nueve estudios de caso en diferentes regiones (Argentina, Burkina Faso, Honduras, Irán, Mozambique, Niger, Filipinas, República de Sudáfrica, Vietnam), centrados en lecciones y experiencias prácticas aprendidas y ejemplos locales de mejores prácticas de iniciativas/acción, antes, durante y después de riesgos naturales. Se ha llevado a cabo en Roma un Taller internacional del 31 de marzo al 2 de abril del 2004 para la realización de análisis y comparaciones y para la identificación de áreas que requieren un seguimiento.

Resultados ínterin

Los estudios de caso, emprendidos a partir de una perspectiva 'de abajo hacia arriba' de las comunidades, confirman que, aunque hayan sido acumulados en el pasado, significativos y relevantes conocimientos y habilidades acerca de lo que debe hacerse para la reducción de los riesgos de desastre, las capacidades locales se encuentran en crisis por la falta de suministros y provisiones para la implementación actual de un sistema eficaz y global de gestión de riesgos de desastre. Un reto particular está relacionado con la asistencia a las agencias gubernamentales y de desarrollo en lo que respecta la promoción de las capacidades locales y la movilización de las organizaciones locales, para que estas participen activamente de acuerdo a sus capacidades y fuerzas en la implementación y el diseño de la prevención, localmente adaptada, de los riesgos de desastre y las actividades de gestión. Los estudios de caso destacan ulteriormente que:

  1. los sistemas formales de gestión de riesgos de desastre, aun cuando están establecidos, por lo general no alcanzan a las comunidades más vulnerables, las cuales, en su mayoría, se ven obligadas a responder a los riesgos únicamente basándose en sus propias fuerzas, de manera adaptada, pero generalmente eficaz;

  2. la gestión de los riesgos de desastre requiere una combinación de enfoques "de arriba hacia abajo" y "de abajo hacia arriba" para reducir los riesgos y para que la respuesta y la rehabilitación del desastre sean eficientes. Los sistemas de coordinación se benefician, en su nivel de eficiencia, de la descentralización gubernamental, una vez que quedan claramente establecidas y definidos el papel y las capacidades del gobierno local;

  3. los sistemas de gestión de los riesgos de desastre deben percibirse como una parte integral de las políticas y los programas de desarrollo sostenible. Para llegar a esto son necesarias un conjunto de condiciones estructurales clave (ver cuadro a continuación).

Condiciones estructurales para la mejor integración de la Gestión de riesgos de desastre en la planificación del desarrollo a largo plazo

  • Inclusión de la prevención de desastres y de los componentes de mitigación en los planes de desarrollo rural (re-ubicación de los planes de desarrollo del sector rural de acuerdo a los componentes de la DRM) y planificación de herramientas tales como Ccas ([sigla anglófona de common country assessment] evaluación común del país) y UNDAF (Marco de asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo);
  • Preparación a los desastres y planificación de contingencias en los niveles de distrito y comunitario;
  • Mecanismos verticales y horizontales de comunicación y coordinación;
  • Formación de capital social y mejora de la red de seguridad social;
  • Estrategias de uso integrado de la tierra y de la gestión de las cuencas de agua;
  • Gestión de los conflictos en lo que respecta el acceso a los recursos naturales ;
  • Mejoras en la evaluación y la monitorización de la vulnerabilidad
  • Identificación de grupos vulnerables destinatarios
  • Servicios financieros coeficientes a los riesgos asociados a los desastres naturales
  • “Sistemas ‘mixtos’ de pre alarma y conseguimiento de estrategias de mayor alcance;
  • Capacitación comunitaria y conciencia pública (empezando por la percepción local de los desastres naturales)
  • Reconocimiento y mejora de los conocimientos locales, especialmente acerca de: la identificación y la monitorización de los riesgos, las estrategias de mitigación de los riesgos, pre alarma, resolución de conflictos.
  • Fomento de la coherencia entre la ayuda de emergencia y los objetivos de desarrollo rural (centrar la evaluación y la monitorización en los medios de subsistencia, el impacto sobre el mercado y las estrategias conclusivas)

La información más detallada y los resultados consolidados, la reseña bibliográfica y los estudios de caso seleccionados están disponibles en los enlaces a continuación.

La sección de desarrollo rural en la Región de Asia y el Pacífico de la FAO ha publicado el Manual para capacitadores en desarrollo local participativo (A Handbook for trainers on participatory local development) como un instrumento práctico para el desarrollo de capacidades de las autoridades locales. El Manual incluye un módulo, verificado a través de la experiencia de campo, acerca de la preparación de respuestas a las emergencias, su control y la rehabilitación, que es ampliamente utilizado por parte del NIRD, un centro de capacitación y coordinación gubernamental que cubre 26 Estados de la India y por parte de PRIA, una ONG especializada en autoridades locales para la mejora de la seguridad alimentaria de los pobres que residen en los 7,200 km. costeros del País.

El camino por delante

Como parte de este programa el Servicio de Instituciones y Participación Rurales está actualmente finalizando la elaboración de una nota de concepto para compartirla con los potenciales donantes para (i) fortalecer el papel de las comunidades locales en lo que respecta la construcción de una fuerza de recuperación y capacidades de auto ayuda para enfrentar los recurrentes desastres naturales, (ii) mejorar en los países miembros, crónicamente vulnerables a los recurrentes desastres naturales, las conexiones de reducción de riesgos de desastre y las políticas de desarrollo y (iii) fortalecer la cooperación y el intercambio de experiencias de aprendizaje entre los países. Este programa está siendo desarrollado con la colaboración de varios socios (internos y externos a la FAO) como respuesta a los recientes desastres incluyendo el tsunami, inundaciones y huracanes así como en calidad de aportación al seguimiento de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres, Kobe, enero de 2005.

Informes y Estudios de caso

Informe unificado sobre estudios de caso y resultados de talleres y recomendaciones

Estudio de caso: papel de las comunidades nómadas qashqai en la reducción de la vulnerabilidad a la sequía recurrente y creación de medios de subsistencia sostenibles en Irán

Función de las instituciones locales en la reducción de la vulnerabilidad ante las catástrofes recurrentes y en el fomento de los medios de subsistencia sostenibles en zonas de alto riesgo. Estudio de caso: provincia de Ilo-Ilo, Filipinas

Evaluación de la función de las instituciones locales en la reducción de la vulnerabilidad de las comunidades que corren riesgos, en Búzi, Mozambique central

Función de las instituciones locales en la reducción de la vulnerabilidad ante las catástrofes naturales y en el fomento de los medios de subsistencia sostenibles Estudio de caso: Viet Nam

El Manual para capacitadores en desarrollo local participativo

El papel de las instituciones locales respecto a la reducción de la vulnerabilidad a los recurrentes desastres naturales y en el desarrollo de medios de subsistencia sostenible; Estudio de caso República de Sudáfrica (enlace a sitio web UCT)

Fortalecimiento de la gestión de riesgos de desastre del sector agrícola de Bangladesh . Estudio sobre el contexto físico y ambiental, análisis institucional y perfiles de grupos vulnerables en áreas piloto seleccionadas del proyecto en el noroeste de Bangladesh realizado por el Centro de Servicios de Información Geográfica y Ambiental

Módulos de capacitación para aplicaciones de pronósticos climáticos y de inundaciones en la agricultura. Mejoramiento de antiguos sistemas de advertencia respecto a preparación para casos de desastre y mitigación en el sector agrícola en Bangladesh

Estudio acerca de la evaluación de sistemas de subsistencia, perfiles de los grupos vulnerables y la adaptación a riesgos climáticos y a cambios climáticos más permanentes en función de la subsistencia en áreas que presentan una alta incidencia de períodos de sequía en la zona noroccidental de Bangladesh. Informe final

Gestión de riesgos pastorales en la provincia de Qinghai, China. Fortalecer la capacidad de gestión de riesgos del sector ganadero y promover el desarrollo sostenible en el área de pastoreo de la provincia de Qinghai

Crear instituciones y opciones de adaptación en función de la subsistencia a la variabilidad climática y a los cambios en áreas vulnerables a las sequías de Bangladesh


1Recientemente expresado en un estudio incumbente acerca de los nexos entre la reducción de riesgos de desastre, pobreza y desarrollo de los estudios de los desastres (Philip White y otros. diciembre 2004)
2Comité de Programas FAO, Thematic Evaluation of Strategy A3: Preparedness for, and effective and sustainable response to, Food and Agricultural Emergencies, septiembre 2002.
3Como los siguientes proyectos “Pastoral Risk Management Strategy, Mongolia”, “Strengthening Capacity of Risk Management of the Animal Husbandry Sector and promoting Sustainable Development in the Grazing Area of Qinghai Province”, “Support to the Strengthening of Disaster Preparedness in the Agriculture Sector, Bangladesh”, Livelihood adaptation to Climate Change, Bangladesh, the “Lempira Sur Project” in Honduras, and “Support to the Development of a Strategy for Territorial Organization and Sustainable Land Management in Areas with High Natural Risk, Hungary”


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