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février 2005
mise à jour décembre 2006

Le rôle des institutions locales pour réduire la vulnérabilité aux catastrophes naturelles et contribuer au développement de moyens d'existence durables

Gestion des risques de catastrophes : une dimension du développement durable

L'atténuation de la pauvreté, le développement et la réduction des risques de catastrophes sont des sujets étroitement interdépendants. Les catastrophes sont plus destructives dans les pays en développement et les risques de catastrophes s'accumulent souvent en raison d'interventions inadéquates en matière de développement ou de défauts dans les politiques de développement. De plus, les catastrophes entravent la réalisation des objectifs de développement du millénaire (ODM). Le service des institutions rurales et de la participation de la FAO (SDAR) soutient le point de vue selon lequel : "l'intégration efficace de la réduction des risques de catastrophes dans le développement, notamment à travers le renforcement du rôle et de la performance des institutions rurales aidera à transformer les spirales 'vicieuses' de l'accumulation des risques et des pertes liées aux catastrophes en spirales 'vertueuses' de réduction des risques et de réponses efficaces aux catastrophes1.


Le contexte : augmentation de l'impact et de la fréquence des catastrophes naturelles

Les données mondiales montrent que les risques de catastrophes naturelles sont apparus plus fréquemment au cours de la dernière décennie que dans le passé et ont été plus destructifs. Les risques liés au climat continuent à progresser (d'une moyenne annuelle de 200 entre 1993 et 1997 à 331 par an entre 1998 et 2002) de même que le nombre de personnes affectées (608 millions de personnes affectées en 2002, par rapport à une moyenne annuelle de 200 millions au cours de la décennie précédente). Bien que le nombre de morts des catastrophes naturelles ait diminué au niveau mondial par rapport aux années 1990, (24 500 personnes en 2002 contre une moyenne annuelle de 62 000 au cours de la décennie précédente), des évènements comme le récent Tsunami apporte une nouvelle dimension aux chiffres précédents.

Toutefois, la réduction des risques de catastrophes n'a pas été jusqu'ici, considérée comme composante du développement durable, ni soutenue en tant que telle. Elle est trop souvent perçue davantage comme une discipline nouvelle, indépendante et représentant un simple mécanisme de réponse aux évènements éruptifs spontanés. Le Rapport mondial sur les catastrophes mondiales de l'IRFC pour 2004 a souligné que les populations à risque doivent prendre l'initiative de trouver de nouvelles réponses, à un moment où la nature des catastrophes évolue et où les anciennes réponses s'avèrent inadéquates. Le rapport souligne que la communauté internationale est encore trop centrée, en matière de catastrophes, sur les besoins et les vulnérabilités, qu'il y a peu d'analyses sur la façon dont les populations peuvent survivre aux catastrophes et les surmonter et encore moins de programmes qui s'appuient sur leur propres stratégies de réponses et peu de plaidoyers pour mettre la 'résistance', plutôt que la 'vulnérabilité' au cœur du débat sur l'aide.

La FAO doit apporter une contribution essentielle dans ce domaine. Les catastrophes naturelles se produisent le plus souvent dans les zones rurales et menacent notamment la production agricole, la pêche et la sécurité alimentaire, de même que la durabilité de l'environnement en général.

Le plan d'action développé à l'occasion du Sommet mondial de l'alimentation de 1996 souligne la nécessité de développer des mécanismes efficaces d'intervention d'urgence et recommande aux gouvernements d'associer les communautés, les autorités et les institutions locales à la mise en œuvre des opérations d'urgence afin de mieux identifier les populations et d'atteindre les zones à plus grands risques. (Objectif 5.3). Dans le même état d'esprit, ce plan d'action recommande aux gouvernements de "renforcer les liens entre les opérations de secours et les programmes de développement ... afin qu'ils se soutiennent mutuellement et facilitent le passage des phases de secours aux phases de développement" (Objectif 5.4.).

La FAO s'est engagée à renforcer ses activités techniques et ses services de conseils en matière de politique dans les pays particulièrement vulnérables aux catastrophes naturelles, en veillant à s'assurer que la gestion des catastrophes soit un élément clé dans les politiques et programmes de développement agricole de ces pays et que le soutien post-urgence soit plus efficacement intégré à la gestion à long terme des risques de catastrophes (GRC) et aux stratégies de développement rural (DR) 2.

Dans le contexte décrit ci-dessus, le service des institutions rurales et de la participation de la FAO a lancé, en 2003/2004, un programme portant sur "le rôle des institutions locales dans la réduction de la vulnérabilité aux catastrophes naturelles".

Objectifs du programme du SDAR

Le service des institutions rurales et de la participation s'attaque aux aspects institutionnels de la question de la gestion des risques naturels et à ses liens avec le développement, dans le contexte des processus de décentralisation en cours. L'approche de travail est construite sur l'hypothèse qu'une bonne compréhension des capacités institutionnelles et des lacunes éventuelles existantes, ainsi que des forces et faiblesses comparatives des différents acteurs de la GRC, notamment aux niveaux décentralisés, sont des points d'entrée essentiels pour une transition réussie d'opérations de secours d'urgence réactifs vers une prévention et une préparation des risques à long terme. Il s'agit également de faciliter l'intégration de la gestion des risques de catastrophes dans une planification régulière du développement. Depuis plusieurs années, le SDAR met en œuvre une série de projets de terrain et des activités normatives dans les secteurs de la gestion des risques naturels et la préparation à ces risques3.

Le programme sur "le rôle des institutions locales pour la réduction de la vulnérabilité aux catastrophes naturelles" s'appuie sur l'expérience acquise par les projets de terrain, étend l'analyse aux différents types de risques et systèmes de moyens d'existence et compare les pays, régions et projets. Il est mis en œuvre en collaboration avec plusieurs partenaires, notamment le Centre asiatique de préparation aux catastrophes (ADPC), l'Université du Cap (UCT), le Programme alimentaire mondial (PMA) et des ONG comme GENESTA, GREFCO, LASDEL, ainsi que des représentants des gouvernements locaux. Les objectifs spécifiques de ce programme sont les suivants :

Le programme accorde donc une plus grande attention à la question de savoir qui agit sur quoi et comment les acteurs atteignent les objectifs visés, en examinant notamment les obstacles communs qui ont empêché l'efficacité des performances. Par exemple, l'analyse des dynamiques sociopolitiques existantes dans les zones rurales confrontées aux catastrophes naturelles constitue, mêmes si ces zones sont moins visibles, un élément critique de compréhension et une expérience précieuse. Cette spécificité du rôle des différents acteurs n'a pas été suffisamment prise en compte dans la plupart des programmes passés, notamment au niveau local. Dans de nombreux cas, l'accent a surtout été limité à la question de savoir que faire.

Les activités développées dans le cadre du programme du SDAR en 2003-2004 ont également permis une analyse complète des matériaux secondaires et de 9 études de cas dans différentes régions (Afrique du sud, Argentine, Burkina Faso, Honduras, Iran, Mozambique, Niger, Philippines, Vietnam) en valorisant les leçons à tirer de ces expériences et les bonnes pratiques des initiatives/actions locales avant, pendant et après les catastrophes naturelles. Un atelier interrégional a été organisé à Rome, du 31 mars au 2 avril 2004, pour étudier et comparer ces expériences et identifier les actions de suivi nécessaires.

Résultats intérimaires

Ces études de cas, entreprises avec une approche participative partant de la base des communautés, confirment que les capacités locales de mise en œuvre de systèmes efficaces et complets de gestion des risques de catastrophes sont notoirement insuffisantes, même si des éléments importants et pertinents de connaissances et de savoir faire ont pu être recueillis. La question cruciale reste de savoir comment on peut assister les gouvernements et les agences de développement pour renforcer les capacités locales et mobiliser les organisations locales pour participer activement à la conception et la mise en oeuvre de stratégies de GRC adaptées au contexte local en fonction de leur potentiel comparatif. Ces études ont également souligné que :

  1. Même lorsqu'ils sont en place, les systèmes formels de GRC parviennent rarement à atteindre les communautés les plus vulnérables, qui sont le plus souvent obligées de répondre aux risques avec leur propres forces, de façon pragmatique et cependant,avec une certaine efficacité.
  2. La GRC implique une combinaison d'approches "verticales" et "participatives" pour réduire les risques et rendre plus efficaces les réponses aux catastrophes et les activités de réhabilitation. Les systèmes de coordination seront d'autant plus efficaces qu'ils pourront s'appuyer sur une gouvernance décentralisée, une fois que les rôles et capacités des gouvernements locaux auront été clairement établis.
  3. Les systèmes de GRC devraient être intégrés dans les politiques et programmes de développement durable. Pour y parvenir, une série de conditions de base sont nécessaires (voir encadré ci-dessous).

Cadre de base pour mieux intégrer la GRC dans la planification à long terme du développement

  • Intégration de composantes de prévention et d'atténuation des catastrophes dans les plans de développement ruraux (en adaptant les plans de développement du secteur rural aux composantes de la GRC) et d'outils de planification comme le Plan Cadre des Nations unies pour l'aide au développement et l'Evaluation conjointe de pays ;
  • Préparation aux catastrophes et planification des interventions au niveau des districts et des communautés ; mise en place de mécanismes de communication et de coordination verticales et horizontales
  • Formation du capital social et renforcement des dispositifs de sécurité sociale ;
  • Stratégies intégrées d'utilisation de la terre et de gestion des bassins versants ;
  • Gestion des conflits sur l'accès aux ressources naturelles ;
  • Amélioration des modes d'évaluation et de suivi de la vulnérabilité ;
  • Identification des groupes vulnérables ;
  • Prise en compte des services financiers liés aux catastrophes naturelles ;
  • Stratégies "combinées" d'alerte précoce et de diffusion externe ;
  • Formation des communautés et sensibilisation de l'opinion publique (en partant de la perception locale des catastrophes naturelles) ;
  • Prise en compte et valorisation des connaissances locales, s'agissant notamment de l'identification et du suivi des risques, des stratégies de réduction des risques, des systèmes d'alerte précoce, des mécanismes de résolution des conflits ;
  • Renforcement de la cohérence des secours d'urgence avec les objectifs de développement rural (suivi et évaluation, priorité aux les moyens d'existence, impact sur les marchés, stratégies de sortie).

Des résultats plus détaillés, la bibliographie et la sélection des études de cas sont disponibles sur le site ci-dessous :

La section développement rural de la FAO dans la région Asie et Pacifique a publié Le guide du formateur sur le développement participatif local, qui constitue un outil pratique de développement des capacités des gouvernements locaux. Ce manuel comprend un module de formation portant sur la préparation, la maîtrise et la réhabilitation des catastrophes – testé sur le terrain – et largement utilisé par le NIRD, un centre national de coordination de la formation gouvernementale qui couvre 26 Etats de l'Inde et par PRIA, une ONG spécialisée dans la gouvernance locale en Inde, pour renforcer la sécurité des moyens d'existence des ruraux pauvres vivant sur les 7 200 Km de côtes du pays.

Les perspectives

Dans le cadre de ce programme, SDAR s'applique à finaliser un document conceptuel pour les donateurs potentiels afin (i) de renforcer le rôle des communautés locales en construisant la résistance et les capacités d'auto assistance en réponse aux catastrophes naturelles récurrentes; (ii) de renforcer les liens entre la réduction des risques de catastrophes et les politiques de développement dans les pays membres chroniquement vulnérables aux catastrophes naturelles récurrentes , et (iii) de renforcer la coopération et les échanges d'expériences entre les pays. Ce programme est développé en collaboration avec divers partenaires (dans la FAO et à l'extérieur) en réponse aux catastrophes récentes, notamment le tsunami, les inondations et les ouragans, ainsi qu'une contribution au suivi de la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes naturelles tenue à Kobe, en janvier 2005.

Rapports et études de cas

Rapport collectif sur les études de cas et les résultats et recommandations de l'atelier

Etude de cas : le rôle de la communauté nomade Qashqai dans la réduction de la vulnérabilité aux sécheresses récurrentes et au développement de moyens d'existences durables en Iran

Le rôle des institutions locales pour la réduction de la vulnérabilité aux catastrophes naturelles récurrentes et pour le développement durable des moyens d'existence dans les zones à hauts risque. Etude de cas : Province d'Ilo-Ilo, Philippines

Evaluation du rôle des institutions locales dans la réduction de la vulnérabilité des communautés à risque à Búzi, Mozambique central

Rôle des institutions locales dans la réduction de la vulnérabilité aux catastrophes naturelles récurrentes et dans le développement de moyens d'existence durables. Etude de cas : Viet Nam

Rôle des institutions locales dans la réduction de la vulnérabilité aux catastrophes naturelles récurrentes et pour le développement des moyens d'existence durables ; Etude de cas en Afrique du sud

Guide du formateur sur le développement local participatif

Renforcer la gestion des risques de catastrophes dans le secteur agricole du Bangladesh . Etude sur le contexte physique, environnemental, institutionnel et sur le profil des groupes vulnérables dans des zones pilotes situées au Nord ouest du Bangladesh, par le Centre de services d'informations environnementales et géographiques (CEGIS)

Modules de formation sur les applications agricoles des prévisions du climat et des inondations. Renforcer les systèmes d'alerte rapide pour préparer et atténuer les catastrophes dans le secteur agricole du Bangladesh

Etude sur l'évaluation des systèmes de moyens d'existence, l'établissement du profil des groupes vulnérables et l'adaptation des moyens d'existence aux risques et aux changements climatiques à long terme dans les zones sujettes à la sécheresse du Nord-ouest du Bangladesh. Rapport final

Gestion des risques de l'élevage pastoral dans la Province de Qinghai, Chine . Renforcer les capacités de gestion des risques dans le secteur de l'élevage et promouvoir le développement durable dans les zones de pâturages de la province de Qinghai

Institutions de développement et adaptation des moyens d'existence à la variabilité et au changement climatique dans les zones du Bangladesh sujettes à la sécheresse. Etude de cas

Notes

1 Point de vue récemment exprimé dans une importante étude sur les liens entre la réduction des risques de catastrophes, la pauvreté et les études de développement sur les catastrophes (Philip White ET. Al. December 2004).
2 Comité des programmes de la FAO: Thematic Evaluation of Strategy A3: Preparedness for, and effective and sustainable response to, Food and Agricultural Emergencies, September 2002.
3Comme les projets "Stratégie de gestion des risques pastoraux, Mongolie", "le renforcement de la capacité de gestion de la préparation des risques dans le secteur de l'élevage et la promotion du développement durable dans la zone de pâturages de la province d'Oinghai", "le soutien au renforcement de la préparation aux catastrophes dans le secteur de l'agriculture, Bangladesh", "l'adaptation des moyens d'existence aux changements climatiques au Bangladesh", le "Projet Lempira Sur au Honduras" et le "soutien au développement d'une stratégie d'organisation et d'aménagement territoriale dans les zones à fort risques naturels en Hongrie".


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