Mai 1996

Le Programme de participation populaire de la FAO

Introduction

• Concentration sur les ruraux pauvres. Les bénéficiaires du PPP sont notamment les immigrés, les communautés d'artisans pêcheurs et les agriculteurs de subsistance.
• Petits groupes. L'élément clé du PPP est la constitution de petits groupements d'auto-assistance. Environ 1 080 groupes ont déjà été créés.
• Organismes locaux d'exécution. Les projets sont mis en oeuvre par des ministères des institutions semi-publiques ou des ONG.
• Promoteurs de groupes (PG). Quelque 130 PG collaborent à l'établissement des groupes et aux liaisons avec les services gouvernementaux.
• Activités rémunératrices. Avec l'aide des services gouvernementaux, les groupements entreprennent diverses activités rémunératrices pour renforcer et diversifier leurs bases économiques. La plupart des groupes s'occupent de produire des denrées de base ou d'élever du bétail.
• Epargne collective. Elle sert de crédit supplémentaire, permet de couvrir les remboursements de prêts ou d'augmenter le capital des groupes. Jusqu'en 1990, les participants au PPP ont épargné au total 68 000 dollars.
• Crédit. Afin de rendre le crédit plus accessible aux groupes PPP, la FAO se porte garante auprès des banques pour les risques de non-remboursement des prêts. Grâce à ces dispositions, les groupes ont bénéficié en 1989 de 350 000 dollars de crédit.
• Formation. Les membres du PPP ont amélioré leurs compétences en matière d'organisation et de production au moyen d'ateliers sur la prépa-ration des projets, la tenue des livres, le stockage des aliments.
• Autonomie. Elle passe par la formation, la mobilisation de l'épargne et le regroupement des groupes PPP en organisations autonomes pour représenter leurs intérêts plus généraux.

Sélection des participants aux projets

Dans la sélection des zones adaptées aux projets de développement participatif, le choix se portera de préférence sur les régions dotées d'un potentiel de développement d'activités économiques viables et disposant de services de développement ainsi que de quelques débouchés commerciaux. L'étape suivante consiste à sélectionner des groupements de villages où les activités démarreront. Pour les identifier, les planificateurs conduiront des enquêtes socio-économiques en coopération avec les promoteurs de groupe. Les villages sélectionnés devront disposer d'un potentiel de développement et avoir une stratification sociale peu poussée.

Les ruraux pauvres ont tout juste de quoi vivre ou restent en deçà du niveau de subsistance; ils sont employés dans l'agriculture ou les secteurs connexes. Il existe différents degrés de misère parmi les pauvres. Les petits exploitants sont parfois considérés comme «marginalement pauvres» car ils disposent de quelques biens et d'un revenu. Ceux qui sont dans une situation plus dramatique sont généralement les métayers, les paysans sans terre et les ouvriers agricoles («très pauvres»). Les plus pauvres des zones rurales sont les indigents qui ne disposent d'aucune base économique. Pour évaluer le nombre, la proportion et les principales caractéristiques des pauvres et des non-pauvres dans la zone du projet, le personnel rassemble les données existantes sur la population, le régime foncier, les activités économiques et la répartition des revenus. Pour une évaluation plus poussée, il est parfois nécessaire de mettre au point des critères de pauvreté spécifiques pour la région, tels que le degré d'accès aux ressources de production, les caractéristiques ethniques, les castes et l'état nutritionnel.

Les participants au projet sont généralement des personnes dont la principale source de revenu est l'agriculture et les activités connexes, dont la principale source de main-d'oeuvre est la famille, et dont le revenu est inférieur à la moyenne de la zone. Ils n'ont guère accès aux facteurs de production, aux prêts, aux marchés, à la formation, à la vulgarisation et aux autres services. Un projet axé sur la participation ne doit pas forcément commencer par les plus pauvres. Certains projets cherchent à toucher d'abord les petits exploitants marginalement pauvres qui peuvent se permettre de risquer certains actifs dans des activités de groupe. On fera appel aux plus pauvres au cours des phases suivantes.

Pour identifier les besoins primaires des pauvres, le personnel du projet effectue des études socio-économiques rapides en consultant une sélection représentative des habitants locaux - notamment des pauvres - ainsi que les membres clés des organisations locales et les chefs traditionnels. L'équipe étudie les actions de développement, ainsi que les besoins, les aspirations et les contraintes ressenties. Les informations ainsi recueillies sont considérées comme préliminaires et, de ce fait, peu fiables. Des données approfondies plus dignes de foi sont rassemblées au fur et à mesure que le personnel de terrain gagne la confiance des habitants pendant l'exécution du projet.

Constitution de groupes

• Les groupes sont le point de départ d'activités de développement qui, si elles étaient entreprises par des particuliers, impliqueraient davantage de risques et d'efforts.
• Les groupements sont des mécanismes de réception efficaces pour les institutions de développement gouvernementales et les ONG.
• Les groupements sont des laboratoires d'apprentissage et renforcent les capacités dans des domaines tels que la gestion de groupe et la résolution des problèmes.
• Les groupements constituent enfin pour les ruraux pauvres un instrument de participation aux décisions locales.

• Les groupes doivent être restreints. Des groupements de 8 à 15 personnes facilitent le dialogue entre les membres, offrent une plus grande souplesse économique et risquent moins d'être dominés par une élite.
• Les groupes doivent être homogènes. Les possibilités de conflits sont réduites lorsque les membres appartiennent au même milieu socio-économique.
• Les groupes doivent partir d'activités rémunératrices de démarrage viables. Ces activités sont essentielles pour le développement du groupe car elles produisent des actifs qui contribuent à la réalisation de l'autonomie financière.
• Les groupes doivent être volontaires et autonomes. C'est aux participants de décider qui peut devenir membre d'un groupe, qui doit le diriger et quelles règles ils doivent suivre.

La création de groupements viables et stables demande de la patience et prend en général de deux à six mois. Il convient d'éviter toute hâte excessive, aussi bien que des délais trop longs qui risqueraient de refroidir l'intérêt des membres potentiels. La formation de groupes peut rencontrer des obstacles considérables. Dans la plupart des cas, les ruraux pauvres dépendent économiquement des propriétaires terriens, des commerçants et des intermédiaires, et peuvent être en butte à l'intimidation s'ils font partie d'organisations indépendantes de paysans. En outre, les notables locaux peuvent considérer les groupements comme une menace à leur pouvoir sur leurs clients. Au niveau local, le personnel du projet peut aider à surmonter cet antagonisme en organisant des réunions afin de sensibiliser les chefs aux objectifs du projet et, en particulier, d'illustrer les avantages qu'il apporterait à la région en général.

Une fois que les groupements sont bien établis économiquement, le Programme de participation populaire encourage la création de fédérations de groupements à l'échelon local qui suscitent une solidarité et favorisent les économies d'échelle tant pour les activités du groupe que pour la prestation de services de développement. La mise en place de structures locales - et par la suite, régionales et nationales - stimule aussi la formation de nouveaux groupes. Une fédération doit répondre de ses actes à tous ses membres. Elle a pour but de faciliter, de coordonner et d'instruire ses membres en fournissant une assistance technique et des conseils et en permettant des économies d'échelle. Elle peut, par exemple, offrir une formation aux nouveaux groupes, aider à financer leurs activités avec les fonds économisés, et assumer dans certains cas le rôle de promoteur de groupe.

Activités des groupes

• Activités directement rémunératrices. Les groupes peuvent intensifier la production vivrière ou les cultures de rapport, développer le petit élevage, l'aquaculture et le traitement des produits agro-alimentaires, construire de petits ouvrages d'irrigation, de drainage et de lutte contre l'érosion. Ils peuvent aussi mettre en place des installations peu coûteuses de stockage, de transport et de commercialisation des points de distribution pour les facteurs de production et des micro-industries (forges).
• Activités contribuant à la réduction des coûts. Elles comprennent les activités qui permettent de réduire les coûts de production, telles que l'achat en gros de facteurs de production, le regroupement des transports et de la commercialisation des produits, et les économies réalisées par les consommateurs grâce aux achats en gros. Les groupes peuvent également réaliser des économies sociales - par exemple, décision collective de réduire les dépenses d'alcool - et bénéficier d'assurances sociales par le biais des caisses de prévoyance des groupes.
• Activités de promotion de la production. Elles consistent à réunir les exploitations des membres à des fins de production collective, de nettoyage des canaux d'irrigation, de construction ou de réparation de routes, et d'électrification des villages. Au niveau politique, les groupes pourraient faire pression en faveur de l'application des lois de réforme agraire.
• Activités de développement communautaire. De nombreux groupes mènent des actions sociales et culturelles dans les secteurs de la santé et de l'hygiène, de l'éducation et de la planification familiale. Dans bon nombre de régions, une action collective est nécessaire d'urgence pour améliorer la nutrition et le stockage des denrées alimentaires et approvisionner les villages en eau saine.

Etant donné que le principal objectif de toute opération est de produire un bien qui trouve des acheteurs, on apprend au groupe comment effectuer des études de marché simples au sein de la communauté, de façon à identifier un produit ou un service nécessaire et à déterminer combien les clients seraient disposés à payer pour l'obtenir. Le groupe décide alors si les membres disposent des ressources et des capacités voulues pour le fournir. On l'encourage à choisir un produit ou un service rentable et de qualité, en évitant des processus de production complexes. Par la suite, le groupe calcule ce qui est nécessaire pour lancer la production, c'est-à-dire les compétences et autres ressources que chaque membre peut mettre à la disposition du groupe. La dernière étape, par ailleurs la plus importante, est l'estimation des bénéfices.

Chaque groupe prépare un plan d'action simple traitant de la situation socio-économique, des ressources et des difficultés rencontrées par les ménages participants. Il établit également un calendrier des opérations et des plans pour les activités rémunératrices accessoires - agricoles et non agricoles - des membres, qui contribueront à renforcer leurs bases économiques. Des études de faisabilité à petite échelle peuvent être nécessaires pour formuler des propositions d'activités de groupe réalisables. Ces études portent sur les activités existantes, notamment les activités lucratives, lancées par les institutions gouvernementales ou les ONG. L'identification d'activités de groupe viables fait également partie de la recherche permanente - par exemple, certaines propositions peuvent partir des données des enquêtes sur les ménages.

Le premier obstacle que rencontrent la plupart des groupes est celui du financement de l'activité. Tandis que le projet peut envisager l'apport de crédit aux groupes, l'expérience montre que les activités initiales doivent être financées par les membres du groupe au moyen de leurs propres économies. Cela garantit en effet que l'activité prévue reste dans les limites des ressources et des compétences du groupe, attache les membres au groupe et réduit la dépendance à l'égard des financements extérieurs. Un autre problème fréquent au début d'une activité est le besoin d'assurer une formation. Les membres n'ont souvent que des notions rudimentaires de lecture et de calcul, ce qui entrave la gestion. Il peut être nécessaire de mettre au point du matériel de formation adapté à leur capacité d'apprentissage; malheureusement, ce matériel fait sérieusement défaut dans les pays en développement.

Au fur et à mesure qu'un groupe développe ses activités et commence à en constater les résultats, il entreprend de nouvelles initiatives plus complexes. Il risque alors d'avoir «les yeux plus grands que le ventre». Les promoteurs aident les groupements à examiner de façon objective la faisabilité des nouvelles activités proposées en évaluant les ressources du groupe, les moyens financiers et le marché local. Enfin, le groupe doit examiner de très près la faisabilité d'activités de production collective. L'expérience du PPP a montré que, si les membres font de meilleures recettes en partageant les moyens de production et l'expérience, ils apprennent souvent - à leurs dépens - qu'il est préférable de produire à titre individuel.

De nombreux essais pour cultiver des terres communautaires ont échoué à cause de conflits suscités par l'affectation de la main-d'oeuvre et la distribution des revenus. Le personnel du projet conseille généralement aux groupes qui désirent utiliser des terrains appartenant à la communauté de planifier leur activité ensemble, mais de diviser la terre en parcelles individuelles pour la production. Les actions collectives sont mieux adaptées à la mise en commun de techniques nouvelles, ou à des tâches coûteuses ou fastidieuses telles que le transport des facteurs de production et des produits agricoles.

Epargne et crédit

• Première place à l'épargne. On encourage les groupements à organiser des programmes d'épargne de groupe avant de présenter des demandes de prêts bancaires. Le degré de mobilisation de l'épargne des groupes permet de mesurer l'engagement de leurs membres en faveur de l'initiative collective et leur capacité de remboursement des prêts.
• Epargne et crédit collectifs. La fourniture de services financiers aux groupements participants au lieu d'individus offre des avantages économiques tant pour les banques que pour les pauvres. Une demande de prêt conjointe présentée par un groupe de 10 agriculteurs permet de diviser les frais de gestion par 10; quant aux membres du groupe, ils n'ont besoin de préparer qu'une seule demande de prêt et ne font qu'un voyage à l'agence locale de la banque.
• Fonds de garantie des prêts. Afin d'encourager un institut à accorder un crédit aux gouvernements, chaque projet du PPP met à disposition un fonds spécial de garantie des prêts destiné à couvrir les pertes en cas de non-remboursement. Le fonds, déposé dans un compte portant intérêts, est régi par un accord écrit qui établit les conditions auxquelles les prêts sont consentis par la Banque sur son propre capital, et les procédures à suivre en cas de non-remboursement des prêts.
• Associer l'épargne au crédit. La banque accordant les prêts demande que les groupes ouvrent un compte d'épargne joint et déposent régulièrement des fonds avant de présenter une demande de crédit. Certains projets limitent le montant qu'un groupe peut emprunter à un multiple de la somme déposée sur le compte d'épargne, ou bien exigent que le groupe verse une partie du prêt à son compte d'épargne.
• Prêts basés sur des nantissements sociaux. La banque est encouragée à assouplir les conditions pour les nantissements matériels et à accepter en échange les «nantissements sociaux». Les membres des groupes qui effectuent un emprunt sont solidairement responsables du remboursement du prêt. Si un membre du groupe ne rembourse pas tout ou partie d'un prêt, la banque peut interdire tout crédit à l'ensemble du groupe jusqu'au remboursement.

Promoteurs de groupe

• Conseiller qui renforce les capacités de direction, d'organisation et de planification.
• Formateur à la participation, qui donne aux groupes des notions techniques, leur apprend à lire et à écrire et comment aborder les problèmes.
• «Liaison» qui facilite la communication entre les groupes et le gouvernement et les services de développement des ONG.

On peut recruter de bons promoteurs de groupe dans les institutions gouvernementales ou les ONG locales. Dans certains cas, on donne la préférence aux organisations gouvernementales acceptant de détacher du personnel au projet. Plusieurs projets du PPP ont trouvé d'excellents promoteurs de groupe parmi les agents de vulgarisation du gouvernement, qui sont ensuite retournés à leurs organismes d'origine pour diffuser l'approche participative.

Les promoteurs de groupe encouragent l'autonomie en impliquant les membres dans les activités qui leur permettent de développer des capacités de direction et de tenue des livres. Ils stimulent les échanges intergroupes et veillent à ce qu'au moins un membre du groupe soit présent dans les contacts avec les institutions de soutien telles que les banques et les organismes d'exécution. A quel moment les PG doivent-ils se retirer? L'expérience montre que les groupes mettent de trois à cinq ans pour atteindre une parfaite autonomie.

Coûts et avantages

• Financement d'un petit nombre d'agents sur le terrain recrutés loca-lement pour remplir les fonctions de promoteur de groupe.
• Ateliers de mise en train et de formation sur les approches axées sur la participation et les procédures.
• Formation des participants et du personnel du projet à la participation.
• Recherche collective et suivi et évaluation (formation, action, rendement et contraintes de groupe).

On peut évaluer les avantages du PPP selon deux optiques: celle des participants pris séparément et celle de la société en général. Les avantages pour les participants sont les suivants:

• Augmentation de la production alimentaire. Au Ghana, la production de maïs des groupes est supérieure de 20 pour cent à celle des agriculteurs ne participant pas au projet. Des résultats équivalents ont été enregistrés au Kenya, en Sierra Leone et à Sri Lanka.
• Accroissement des revenus nets des familles. Cet accroissement est révélé par des indicateurs indirects tels que des taux de remboursement des prêts élevés, une intensification de l'épargne collective et de nettes améliorations dans les conditions de logement des participants.
• Augmentation de l'emploi. Les techniques de production utilisées par les groupes PPP ont tendance à avoir un coefficient élevé de main-d'oeuvre. L'indicateur le plus généralisé d'accroissement des emplois ruraux est l'augmentation du rendement des participants par hectare, qui donne lieu à une augmentation de la demande de main-d'oeuvre agricole.
• Taux de rémunération de l'épargne plus élevés. L'épargne par habitant enregistrée dans les projets du PPP (par exemple, 21 dollars au Kenya, 39 au Swaziland et 40 au Zimbabwe) est une grande réussite.
• Acquisition de nouvelles techniques. L'acquisition par les participants de nouvelles connaissances techniques, d'organisation et de commandement constitue une réalisation importante, d'après les évaluations du PPP.

• Création de systèmes de réception à coût nul. L'apport de services financiers, de vulgarisation, etc. aux petits exploitants organisés est plus rentable que les méthodes traditionnelles.
• Mise en place d'infrastructures de collectivité à moindre coût. Les groupes de tous les projets du PPP se sont lancés dans des activités d'améliora-tion de la communauté avec leur propre main-d'oeuvre et leur propre matériel. La mise en place et l'entretien de ces infrastructures représentent une dépense minime pour le gouvernement.
• Renforcement des organismes ruraux. De nombreux organismes ruraux, tels que les coopératives, ne fonctionnent pas bien parce que leurs membres ont peu d'occasions de prendre part aux décisions. En établissant des liens avec ces institutions, les groupes PPP incitent à une meilleure organisation, d'où une réduction du soutien gouvernemental nécessaire.