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Septembre 1996

Interface développement local-cadres stratégiques: le rôle de la région

par Jean Bonnal
Spécialiste du développement rural
Service des institutions rurales et de la participation (SDAR)
Division du développement rural, FAO

LA DÉMOCRATISATION dans la plupart des pays d'Afrique et d'Amérique Latine, les processus de transition dans les pays de l'Europe centrale et de l'Europe de l'est et la généralisation dans tous ces pays de politiques de stabilisation macro-économique et d'ajustement structurel, ont mis à l'ordre du jour un retrait massif de l'Etat. La décentralisation est un aspect important de ce processus. Elle se traduit par un transfert des fonctions opérationnelles et d'un certain nombre des services d'appui aux niveaux intermédiaire et local de gouvernement, aux organisations de producteurs et aux organisations de la société civile.

Ces évolutions créent le contexte pour une approche participative du développement rural et rencontrent un accueil très favorable de la part des organisations internationales mais également de la part des populations rurales qui souhaitent être les acteurs de leur propre développement et participer activement à la conception, au suivi et à l'évaluation des stratégies de développement rural. Le retrait de l'Etat ouvre donc un espace pour le déploiement des actions des autres acteurs du développement rural.

La FAO a plaidé depuis longtemps pour la mise en oeuvre de stratégies participatives et décentralisées de développement rural et cherche en conséquence à inclure dans ses projets et ses programmes les mécanismes les plus adéquats pour une nouvelle organisation du monde rural. C'est dans ce contexte que du 12 au 18 Mai dernier, s'est tenu à Praia (Cap Vert) un Atelier sur l'organisation du développement rural ("Interface entre développement local et cadres stratégiques, le rôle de la région"). Il regroupait des représentants de 13 pays francophones du Sahel et du Maghreb venus confronter leurs expériences en matière de décentralisation, analyser ensemble les processus en cours dans leurs pays, identifier les contraintes qu'ils rencontrent et proposer des pistes d'approfondissement devant permettre un rôle plus grand de la société civile.

Si les processus de décentralisation se généralisent, leur déroulement est différent selon les pays, leur histoire récente, les choix politiques qui y sont faits et la manière dont ces changements sont conduits. On a donc une grande variété de situations. Dans le rééquilibrage des pouvoirs et des responsabilités entre les différents acteurs en présence, un rôle primordial est joué par les instances dites intermédiaires c'est à dire les structures et organisations régionales qui représentent d'un coté l'Etat, de l'autre les producteurs.

Des problèmes subsistent. Ils concernent d'un côté la capacité des organisations de la société civile à assurer un relais efficace, de l'autre le fonctionnement sur de nouvelles bases de l'administration publique. Une meilleure connaissance des processus, une clarification sur le plan institutionnel et légal, une formation de tous les acteurs et des mesures pour la promotion du développement local sont autant de propositions avancées par les participants de l'Atelier de Praia.

La situation des pays du Sahel et du Maghreb

Le paysage institutionnel en place actuellement dans les différents pays présents à l'Atelier de Praia (Algérie, Bénin, Burkina Faso, Cap Vert, Guinée, Guinée Bissau, Mali, Maroc, Mauritanie, Niger, Sénégal, Tchad, Togo) est marquée par le contexte historique de son émergence. La plupart des institutions sont issus des formes administratives et dirigistes que l'administration coloniale avait développé. Mais certains pays, en s'engageant vers des choix de planification centralisée de leur économie, ont renforcé l'aspect dirigiste des interventions en milieu rural (Algérie, Bénin, Cap Vert, Guinée, Guinée Bissau, Mali) tandis que d'autres ont maintenu une présence administrative forte (Maroc, Mauritanie, Tchad, Togo) ou au contraire ont manifesté très tôt une volonté politique de décentralisation et de régionalisation (Burkina Faso, Niger, Sénégal).

Au regard des cadres stratégiques et de leur élaboration, la plupart des pays connaissent une forme "Top down" pilotée par les services centraux avec l'appui des intervenants extérieurs. Toutefois la concertation avec les instances décentralisées a commencée à se développer avec mue ampleur plus limitée dans certains pays (Guinée Bissau, Maroc, Mauritanie, Tchad, Togo) que dans d'autres (Algérie, Bénin, Cap Vert, Guinée) pouvant aller jusqu'à des formes remontantes de planification (Burkina Faso, Mali, Niger, Sénégal).

Si la concertation se développe partout, la participation effective des populations dans la gestion de leurs affaires reste encore souvent à l'état pilote dans de nombreux pays et le transfert des pouvoirs et responsabilités est inégalement réparti. On constate que les pays ayant très tôt décentralisé leurs structures d'intervention (Burkina Faso, Niger, Sénégal ) et ceux qui ont connu des changements importants dans les années récentes (Mali, Guinée) sont ceux qui ont le plus avancé vers le développement local.

L'examen de la situation dans ces pays révèle que l'organisation actuelle du niveau régional est à la fois le résultat des centralismes hérités de la colonisation et des efforts d'appropriation et d'adaptation aux conditions locales de l'organisation territoriale et de l'administration du développement. Plus récemment, la structuration du milieu et du secteur rural a connu des tendances marquées en faveur de la régionalisation qui se lisent dans les orientations stratégiques des différents pays.

Ces options ont des causes multiples dont l'influence se répercute sur les formes que prennent ces processus de décentralisation et sur l'évolution qu'ils connaissent. On peut citer le souci de désengagement des Etats de certaines fonctions, la pression des mouvements internes, celles des intervenants externes, les problèmes financiers, l'implication plus grande des populations, etc...

Contrairement à ce qui se passe pour les niveaux central et local, il apparaît que les expériences de régionalisation étant récentes, leurs objectifs, modalités et résultats sont au stade actuel moins bien connus. On peut néanmoins constater qu'en désengageant partiellement le niveau central, elles visent toutes à renforcer le niveau local selon une importance et des formes spécifiques à chaque pays.

Dans le paysage institutionnel et selon les évolutions qu'ont connues les pays, la limite entre les niveaux régional et local n'est pas toujours tranchée. On pourra trouver des structures administratives ou d'appui techniques qui dans certains pays auront une couverture territoriale réduite alors que dans d'autres elles pourraient renvoyer au niveau régional. Dans ces conditions, on propose de distinguer au sein de ce dernier niveau, un échelon sous- régional. De même, au sein du niveau local et afin de différentier, par exemple, la commune du canton ou du village, on pourra parler de local et de micro-local. Le tableau suivant a cherché à classer les situations des pays selon 3 types de structuration: administrative, technique et socioprofessionnelle et les cadres de concertation correspondant aux différents niveaux.

Les fonctions remplies par ces différentes instances régionales sont de 4 types: celles relevant de la représentation des services et administrations centrales dans les régions et qui sont donc directement impliquées dans le processus de désengagement de l'Etat, celles relevant de la représentation des populations et des producteurs et qui sont donc concernées par l'émergence de la société civile, celles relevant de la coordination du niveau régional lui-même et qui vise donc le renforcement du rôle de la région, celles de capitalisation des expériences et des méthodes au niveau régional.

La première limite à cette nouvelle répartition est d'abord fixée par le souci de la cohésion nationale pour éviter les risques de fédéralisme et d'éclatement des Etats. Les autres limites peuvent être analysées comme autant de contraintes dans le cadre d'un meilleur fonctionnement de ces différentes instances régionales.

Les principales contraintes identifiées sont celles liées au fonctionnement de l'Etat et de ses services d'appui avec souvent des habitudes héritées du centralisme, des changements fréquents dans les institutions, les programmes et les hommes et un partage des pouvoirs entre le niveau central et régional mal équilibré.

D'autres contraintes sont liées à l'émergence de la Société civile elle-même, comme la faiblesse du secteur privé, les comportements de certaines catégories sociales, la faible capacité à gérer de nouvelles fonctions.

Il faut citer aussi des contraintes liées au fonctionnement même des instances régionales. Celles-ci sont en effet conditionnées par l'origine du processus qui les a faites surgir, l'existence ou non de cadres juridiques adaptés. Enfin, il faut relever la contrainte du coût du processus et de son financement.

Pour lever ces différentes contraintes, les propositions ci-dessous sont avancées. Elles supposent l'existence d'un régime démocratique, une volonté politique affirmée, une prise de conscience et une adhésion forte des populations. Par ailleurs, un tel processus ne peut se concevoir que dans le cadre d'une concertation permanente entre les partenaires pour une préparation et une mise en oeuvre entreprise conjointement.

  1. Face aux habitudes héritées du centralisme: Une progressivité est nécessaire dans la mise en oeuvre de la décentralisation pour permettre une appropriation de ces mécanismes. Les missions et mandats des structures centrales comme les nouvelles instances régionalisées doivent être adaptées au nouveau contexte tandis que les agents doivent disposer d'un cadre de fonctionnement favorable aux nouvelles procédures. De même des outils de travail correspondants sont à prévoir ainsi qu'une formation adéquate. Une attention particulière doit être accordée à l'information de tous les acteurs et partenaires de manière à les faire participer aux différentes étapes de ces processus et plus particulièrement dans la conception même de la décentralisation.

  2. Face aux changements fréquents touchant les institutions, les programmes et les hommes: Une continuité dans le déroulement des processus est à rechercher. Ainsi, le fonctionnement des instances techniques devrait être indépendant des conjonctures et changements d'ordre politique. De même, l'introduction d'un système d'évaluation sur la base des résultats assurerait une plus grande stabilité des postes techniques. Il conviendrait de mettre un terme à la multiplicité des cadres stratégiques et leurs changements fréquents qui sont source de perturbation dans le déroulement des actions de ces services (ex.PNLCD, PAFT, PNGRN, PNAE, Plans nationaux, etc...).

  3. Face au partage des pouvoirs entre le niveau central et régional: Accorder une plus grande autonomie aux instances décentralisées avec un transfert progressif des responsabilités y compris les aspects financiers et les formes d'affectation budgétaire. De même, offrir aux cadres décentralisés des conditions attrayantes au niveau matériel et en terme de valorisation de carrière devant permettre une amplification de la décentralisation

  4. Face à la faiblesse du secteur privé: La prise de relais est rendu difficile par le fait que souvent, le secteur privé n'est pas présent ou bien qu'il n'a pas les capacités requises en terme de compétence et moyens financiers. Il s'agirait de favoriser l'émergence d'un secteur privé efficace et dynamique par des actions en sa faveur (cadre juridique, incitation, préférence régionale, formation, accès aux crédits, etc...).

  5. Face aux risques d'appropriation du pouvoir par certains groupes: Un meilleur suivi du niveau régional par le pouvoir central devrait permettre d'atténuer les risques d'appropriation en question.

  6. Face à la faible capacité de gestion de nouvelles fonctions: Une définition plus claire et précise des rôles des différents partenaires permettrait de mieux connaître les besoins et d'organiser des programmes de formation appropriés. Parfois les associations et ONG peuvent jouer un rôle efficace d'interface au niveau national et régional.

  7. Face aux contraintes liées à l'origine des processus: Un processus imposé ayant plus de difficulté à se mettre en place, des efforts devront être prévu dans ce cas de figure (information largement diffusée, utilisation de la radio rurale, participation des partenaires aux exercices de décentralisation, etc...). De même il est recommandé de renforcer la concertation et l'harmonisation entre les intervenants internes et externes.

  8. Face à l'absence ou l'inadaptation des cadres juridiques: Revoir les textes, les adapter, les compléter et créer des conditions favorables à leur application.

  9. Face au coût du processus et aux problèmes de son financement: Dans la mesure ou cette politique aura été définie ensemble, il peut être attendu de pouvoir engager l'Etat et les collectivités dans le financement de son application dans le cadre de contrats et convention passés entre ces différents partenaires.



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